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处在转型时期的中国社会，城乡差距、工农差距和地区差距依然存在，突出反映在“三农”问题上。在“三农”问题的背后，是挥之不去的城乡壁垒及其制度障碍，而制度障碍的核心问题是农民权益的缺失及对权利的侵害，我认为，用城乡统筹的办法，给农民以平等的“国民待遇”是今后解决“三农”问题的治本之策，也是保证惠农支农政策落实的根本保证。
一、农民不平等国民待遇的表象
（一）不平等的就业待遇
在城镇化、工业化过程中，由于不合理征地规模较大、补偿费低、拖欠数额大，使较多农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”困境。据国家统计局对全国2942个失地农户调查，这些失地农户共有7187个劳动力，安置就业的仅占2.7%，被迫赋闲在家的占20%。
即便是进城务工的农民，由于负担着不堪重负的就业成本，也不大可能长期稳定就业。农民转移就业环境差、门槛高，最突出的表现是在打工居住地要办理名目繁多的证卡，诸如就业证、暂住证、健康证等，一些地方管理部门借机搭车乱收费现象也很普遍。在一些经济发达的劳务输入地，一个按国家规定应收5元钱的暂住证，经多部门搭车乱收费，最后竟会收到一、二百元。在输出地，一些地方的相关部门为了部门利益，也存在为外出农民办证、办卡等，以达到创收的目的，个别地方甚至对外出就业的农村劳动力征收个体手工业营业税，借此增加县、乡两级的可支配收入。由此可见，证卡为主的制度环境对外出就业农民带有明显的不公平和歧视性，不利于农民外出务工。
同时，大部分出外就业的农民工，在城镇只能从事工资低、劳动环境和条件极差的工作，而且在劳动保护、卫生医疗、工资发放等方面的合法权益难以得到保障。特别是在建筑领域拖欠农民工工资现象相当普遍，数量巨大。
（二）不平等的城乡公共物品供给
一是农村基础性公共产品供给不足。农村公共基础性公共产品的不足体现在两个方面：一是农业基础设施供给不足。实施家庭承包经营后，以农田基础设施为主的农村基础性公共产品失去了集体投入的支撑，国家投入很少，问题积累甚多。农田基础设施年久失修、缺少大型农机具、抽水泵站老化、蓄水塘堰淤积、灌溉渠道损坏渗漏严重等最为突出。这些问题的存在直接造成农田地力下降，不能旱涝保收，已成为制约农业综合生产能力提高的最大障碍。二是农村基础教育供给不足。农村人口文化科技素质低下，影响了农业新技术的推广和劳动生产率的提高。
二是农村社会保障缺失。在农村，目前国家对农民主要实行以土地代社保的政策，这一政策的制度缺陷是，在设计上不可能将农村人口的生、老、病、死等统统考虑进去，而且运行中受不确定因素的影响，保障功能作用有限。特别是在现行农村土地集体所有条件下，由于集体利益的实际代表者的缺位，所有权归属不清，侵占农民土地的事件层出不穷；受城市化、现代化进程的影响，国民生活水平不断提高，土地的保障功能相对弱化，越来越不适应农村社会生活的变化。因此，以土地代社保的农村社会保障制度，比之城市的社会保障制度极不相衬，也极不公平。
（三）不平等的社会事务参与权
农民在国家政治生活中有被边缘化的倾向。农民参与国家、社会事务的权力还没有得到应有的体现。事实上，我国政治选举权在各阶层中的分布是不平衡的，农民是人口的多数，但却是参与国家政治生活的少数。
农民群体在社会生活中有被边缘化倾向。改革开放以来，随着城乡间各种要素流动的扩大，有不少农民进城务工经商，但由于现实的和历史的种种原因，城市居民与在城市就业生活的农民工群体之间除了户口、身份、权益等重大差异外，他们在工作、职业、价值观念、行为方式、居住环境等方面也均存在重大不同，因此导致出现很深的社会隔阂。不少大城市中出现的“城中村”现象说明，由外来农民工家庭组成的单一群体居住社区已经存在，而这种缺乏与外界信息沟通、由底层群体组成的社区，最后容易走向封闭，被城市社会边缘化。这对社区内居民的发展和整个社会的稳定带来不利的影响。
二、农民不平等待遇的根源
户籍制度障碍。户籍制度是限制农民职业选择和自由迁徙的最主要障碍。在输入地，主要是对农村劳动力不能做到“公平对待”，歧视多、收费多、管理少、服务少。尽管中小城镇城乡户籍管理已经通开，但是在农民工集中的主要大城市，以户籍论身份、论待遇仍是事实，对大部分收入低、就业不稳定、难以跨越高门槛转变为城市居民身份的农民打工者来说，他们始终是城市中的“漂一族”。他们的户口仍然在农村，打工只是一种体制外、暂时性的流动而已。目前，城市户口对于流动人口的主要限制在子女教育方面，入学、升学无法保障。
就业制度障碍。改革开放前，农民没有自由流动和择业的权力，其就业权利和利益受到严重侵犯与损害。改革开放后，农民择业有了较为宽松的环境，但农民在城市就业仍然受到制度安排的种种限制，一些地方政府制定的政策给农民工就业制造了重重障碍。城市下岗失业人员，能获得优先的就业机会，从事个体工商经营享受免交三年税费等一系列优惠政策待遇；政府的劳动保障部门为城镇劳动者提供就业指导，为就业困难的城镇劳动者提供就业免费的职业技能培训，而农村劳动力则通常被排除在输入地城镇政府的就业服务体系之外；农民工不被纳入城市就业规划和统一管理，我国失业统计一直不包括失业的农民。此外，农民工的劳动权益难以得到保障，以及各种不合理的证卡制度的存在，都从不同方面加大了农民转移就业的成本，起到限制农民进城务工经商、平等就业的作用。
财税制度障碍。农村公共物品稀缺，是城乡二元财税制度的结果。事实上，在城市导向的二元体制下，我国的公共产品供给体制一直未将农村的公共产品供给完全纳入国家公共财政制度内考虑，对于农村公共物品的供给，政府长期主体缺位，形成要么农民自筹、要么缺失的局面。长期以来，国家财政性支农支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2到1/3。在义务教育上，城市中小学一直由国家投资，农村中小学教育投资则不断变化。目前实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理体制，县级人民政府对农村义务教育负主要责任。但由于目前全国许多县级财政非常困难，入不敷出，使教育经费难以保障。在社会保障方面，没有哪个机构、部门和相应的财政经费被列支为广大农民服务，相反，农村五保户和烈军属的分散供养体制，使其中部分负担转嫁给当地农民。农村社会保障基本被虚化。
三、按照统筹原则，从组织、制度和法治上保证给农民以平等的“国民待遇”
一是推进农民组织创新。解决农民权益缺失问题，需要一个非常重要的条件：即农民必须有一定的组织与谈判能力，以避免其在不同利益集团的博弈中处于弱势地位。这就意味着，要通过农民组织创新，如专业合作经济组织、行业协会、社区自治组织等，提高农民组织化程度，重构农民自身的权力基础，进而加强农民在社会权力结构中的作用与影响，这对有效减轻农民负担、降低农民参与社会的交易成本，尽快致富等，都有重要的积极意义。作为产业工人的重要组成部分的城市农民工，也需要融入当地工会组织，或独立组织工会，代表他们的利益与各方面谈判、对话，使农民工拥有反映自己意见的渠道，有代表自己利益的组织。
二是推进户籍、就业和公共物品供给制度创新。改革的基本方向是：放宽农民自由迁徙条件，逐步实行统一化的城乡人口管理模式，实现城乡居民的机会均等和公共物品供给的均等。户籍制度改革，近期可考虑在大城市、沿海发达城区及其他农民工集中较多的地区，对打工多年、工作较稳定的农民工，按自愿的原则，允许农民工及其配偶子女把户口迁入打工地，并给予他们与当地居民同样的身份和发展机会；从长期考虑，需要取消福利身份意义上的户籍管理，完全允许农民自由地在城乡间迁徙，使广大农民最终摆脱制度性的机会不平等束缚。就业制度改革，要以形成城乡统一劳动力市场、统一规划和管理为目标，从取消证卡制度，废除不利于统一劳动力市场形成的规章做起，建立和完善农民就业培训、信息服务机制、农民工权益保护监督管理机制，营造“公开、平等、竞争、择优”的劳动力流动机制，使我国庞大的农村人力资源能够在机会均等、公平竞争的环境中，人尽其才。公共物品供给制度创新，一方面，要结合各地工业化、现代化发展水平，积极稳妥地探索建立我国农村社会保障体系的多种模式，比如发达地区可借鉴浙江、广东经验，实施“土地换保障”模式，欠发达地区可借鉴国家计划生育奖励政策，设计“计划生育换保障”的办法，农民工作为国家产业工人的一部分，则应纳入城市养老、医疗、失业的社会保障体系。另一方面，应配合取消农业两税，建立中央对地方政府的财政转移支付制度，主要用于农村基础教育、卫生医疗等公共物品的提供；完善农业政策性银行职能，使其发挥对农业、农村基础性、公共性信贷投入主体的作用。同时，要加快农村政府体制改革，尤其乡镇一级的体制改革，解决好目前基层政府提供公共物品职能与减轻农民负担的矛盾。应当有新的思路，调整和改革农村基层政权组织，做到即真正减轻农民负担，又能满足提供有关农村公共物品的职能需要。
三是推进农村法治建设。一方面，要建立健全适合农村市场经济发展的法律法规体系和司法体系，向农民提供维权的法律保障。其中特别要在现行法律的基础上，将农民、集体、国家三者的土地关系以法律形式进行规范和调节，真正建立可有效保障农民土地长期使用权的立法。另一方面，要在农村供给积极开展农村法制教育，不仅使广大农民学法、懂法、守法，并能用法律武器维护自己的正当权益；更重要的是提高农村基层干部素质和政策水平，加强对农村基层干部的培训，建立健全的定期轮训制度，突出政策和法制教育，提高基层干部正确执行政策、坚持依法办事、善于做好群众工作的能力。
（作者单位：中国农科院农经研究所）
一、农民不平等国民待遇的表象
（一）不平等的就业待遇
在城镇化、工业化过程中，由于不合理征地规模较大、补偿费低、拖欠数额大，使较多农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”困境。据国家统计局对全国2942个失地农户调查，这些失地农户共有7187个劳动力，安置就业的仅占2.7%，被迫赋闲在家的占20%。
即便是进城务工的农民，由于负担着不堪重负的就业成本，也不大可能长期稳定就业。农民转移就业环境差、门槛高，最突出的表现是在打工居住地要办理名目繁多的证卡，诸如就业证、暂住证、健康证等，一些地方管理部门借机搭车乱收费现象也很普遍。在一些经济发达的劳务输入地，一个按国家规定应收5元钱的暂住证，经多部门搭车乱收费，最后竟会收到一、二百元。在输出地，一些地方的相关部门为了部门利益，也存在为外出农民办证、办卡等，以达到创收的目的，个别地方甚至对外出就业的农村劳动力征收个体手工业营业税，借此增加县、乡两级的可支配收入。由此可见，证卡为主的制度环境对外出就业农民带有明显的不公平和歧视性，不利于农民外出务工。
同时，大部分出外就业的农民工，在城镇只能从事工资低、劳动环境和条件极差的工作，而且在劳动保护、卫生医疗、工资发放等方面的合法权益难以得到保障。特别是在建筑领域拖欠农民工工资现象相当普遍，数量巨大。
（二）不平等的城乡公共物品供给
一是农村基础性公共产品供给不足。农村公共基础性公共产品的不足体现在两个方面：一是农业基础设施供给不足。实施家庭承包经营后，以农田基础设施为主的农村基础性公共产品失去了集体投入的支撑，国家投入很少，问题积累甚多。农田基础设施年久失修、缺少大型农机具、抽水泵站老化、蓄水塘堰淤积、灌溉渠道损坏渗漏严重等最为突出。这些问题的存在直接造成农田地力下降，不能旱涝保收，已成为制约农业综合生产能力提高的最大障碍。二是农村基础教育供给不足。农村人口文化科技素质低下，影响了农业新技术的推广和劳动生产率的提高。
二是农村社会保障缺失。在农村，目前国家对农民主要实行以土地代社保的政策，这一政策的制度缺陷是，在设计上不可能将农村人口的生、老、病、死等统统考虑进去，而且运行中受不确定因素的影响，保障功能作用有限。特别是在现行农村土地集体所有条件下，由于集体利益的实际代表者的缺位，所有权归属不清，侵占农民土地的事件层出不穷；受城市化、现代化进程的影响，国民生活水平不断提高，土地的保障功能相对弱化，越来越不适应农村社会生活的变化。因此，以土地代社保的农村社会保障制度，比之城市的社会保障制度极不相衬，也极不公平。
（三）不平等的社会事务参与权
农民在国家政治生活中有被边缘化的倾向。农民参与国家、社会事务的权力还没有得到应有的体现。事实上，我国政治选举权在各阶层中的分布是不平衡的，农民是人口的多数，但却是参与国家政治生活的少数。
农民群体在社会生活中有被边缘化倾向。改革开放以来，随着城乡间各种要素流动的扩大，有不少农民进城务工经商，但由于现实的和历史的种种原因，城市居民与在城市就业生活的农民工群体之间除了户口、身份、权益等重大差异外，他们在工作、职业、价值观念、行为方式、居住环境等方面也均存在重大不同，因此导致出现很深的社会隔阂。不少大城市中出现的“城中村”现象说明，由外来农民工家庭组成的单一群体居住社区已经存在，而这种缺乏与外界信息沟通、由底层群体组成的社区，最后容易走向封闭，被城市社会边缘化。这对社区内居民的发展和整个社会的稳定带来不利的影响。
二、农民不平等待遇的根源
户籍制度障碍。户籍制度是限制农民职业选择和自由迁徙的最主要障碍。在输入地，主要是对农村劳动力不能做到“公平对待”，歧视多、收费多、管理少、服务少。尽管中小城镇城乡户籍管理已经通开，但是在农民工集中的主要大城市，以户籍论身份、论待遇仍是事实，对大部分收入低、就业不稳定、难以跨越高门槛转变为城市居民身份的农民打工者来说，他们始终是城市中的“漂一族”。他们的户口仍然在农村，打工只是一种体制外、暂时性的流动而已。目前，城市户口对于流动人口的主要限制在子女教育方面，入学、升学无法保障。
就业制度障碍。改革开放前，农民没有自由流动和择业的权力，其就业权利和利益受到严重侵犯与损害。改革开放后，农民择业有了较为宽松的环境，但农民在城市就业仍然受到制度安排的种种限制，一些地方政府制定的政策给农民工就业制造了重重障碍。城市下岗失业人员，能获得优先的就业机会，从事个体工商经营享受免交三年税费等一系列优惠政策待遇；政府的劳动保障部门为城镇劳动者提供就业指导，为就业困难的城镇劳动者提供就业免费的职业技能培训，而农村劳动力则通常被排除在输入地城镇政府的就业服务体系之外；农民工不被纳入城市就业规划和统一管理，我国失业统计一直不包括失业的农民。此外，农民工的劳动权益难以得到保障，以及各种不合理的证卡制度的存在，都从不同方面加大了农民转移就业的成本，起到限制农民进城务工经商、平等就业的作用。
财税制度障碍。农村公共物品稀缺，是城乡二元财税制度的结果。事实上，在城市导向的二元体制下，我国的公共产品供给体制一直未将农村的公共产品供给完全纳入国家公共财政制度内考虑，对于农村公共物品的供给，政府长期主体缺位，形成要么农民自筹、要么缺失的局面。长期以来，国家财政性支农支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2到1/3。在义务教育上，城市中小学一直由国家投资，农村中小学教育投资则不断变化。目前实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新管理体制，县级人民政府对农村义务教育负主要责任。但由于目前全国许多县级财政非常困难，入不敷出，使教育经费难以保障。在社会保障方面，没有哪个机构、部门和相应的财政经费被列支为广大农民服务，相反，农村五保户和烈军属的分散供养体制，使其中部分负担转嫁给当地农民。农村社会保障基本被虚化。
三、按照统筹原则，从组织、制度和法治上保证给农民以平等的“国民待遇”
一是推进农民组织创新。解决农民权益缺失问题，需要一个非常重要的条件：即农民必须有一定的组织与谈判能力，以避免其在不同利益集团的博弈中处于弱势地位。这就意味着，要通过农民组织创新，如专业合作经济组织、行业协会、社区自治组织等，提高农民组织化程度，重构农民自身的权力基础，进而加强农民在社会权力结构中的作用与影响，这对有效减轻农民负担、降低农民参与社会的交易成本，尽快致富等，都有重要的积极意义。作为产业工人的重要组成部分的城市农民工，也需要融入当地工会组织，或独立组织工会，代表他们的利益与各方面谈判、对话，使农民工拥有反映自己意见的渠道，有代表自己利益的组织。
二是推进户籍、就业和公共物品供给制度创新。改革的基本方向是：放宽农民自由迁徙条件，逐步实行统一化的城乡人口管理模式，实现城乡居民的机会均等和公共物品供给的均等。户籍制度改革，近期可考虑在大城市、沿海发达城区及其他农民工集中较多的地区，对打工多年、工作较稳定的农民工，按自愿的原则，允许农民工及其配偶子女把户口迁入打工地，并给予他们与当地居民同样的身份和发展机会；从长期考虑，需要取消福利身份意义上的户籍管理，完全允许农民自由地在城乡间迁徙，使广大农民最终摆脱制度性的机会不平等束缚。就业制度改革，要以形成城乡统一劳动力市场、统一规划和管理为目标，从取消证卡制度，废除不利于统一劳动力市场形成的规章做起，建立和完善农民就业培训、信息服务机制、农民工权益保护监督管理机制，营造“公开、平等、竞争、择优”的劳动力流动机制，使我国庞大的农村人力资源能够在机会均等、公平竞争的环境中，人尽其才。公共物品供给制度创新，一方面，要结合各地工业化、现代化发展水平，积极稳妥地探索建立我国农村社会保障体系的多种模式，比如发达地区可借鉴浙江、广东经验，实施“土地换保障”模式，欠发达地区可借鉴国家计划生育奖励政策，设计“计划生育换保障”的办法，农民工作为国家产业工人的一部分，则应纳入城市养老、医疗、失业的社会保障体系。另一方面，应配合取消农业两税，建立中央对地方政府的财政转移支付制度，主要用于农村基础教育、卫生医疗等公共物品的提供；完善农业政策性银行职能，使其发挥对农业、农村基础性、公共性信贷投入主体的作用。同时，要加快农村政府体制改革，尤其乡镇一级的体制改革，解决好目前基层政府提供公共物品职能与减轻农民负担的矛盾。应当有新的思路，调整和改革农村基层政权组织，做到即真正减轻农民负担，又能满足提供有关农村公共物品的职能需要。
三是推进农村法治建设。一方面，要建立健全适合农村市场经济发展的法律法规体系和司法体系，向农民提供维权的法律保障。其中特别要在现行法律的基础上，将农民、集体、国家三者的土地关系以法律形式进行规范和调节，真正建立可有效保障农民土地长期使用权的立法。另一方面，要在农村供给积极开展农村法制教育，不仅使广大农民学法、懂法、守法，并能用法律武器维护自己的正当权益；更重要的是提高农村基层干部素质和政策水平，加强对农村基层干部的培训，建立健全的定期轮训制度，突出政策和法制教育，提高基层干部正确执行政策、坚持依法办事、善于做好群众工作的能力。
（作者单位：中国农科院农经研究所）