地方政府融资平台在2009年的迅猛膨胀,已到了不得不多管齊下予以规范、释放风险、和理顺中央-地方财权关系的时候了
　　
　　2009年是地方政府投融资平台膨胀最快的一年。
　　信贷资金大量涌入地方融资平台,地方政府隐性债务问题凸现,地方融资平台带来的金融和财政问题正引起各方关注。地方融资平台风险也成了本届两会关注的热点话题,地方融资平台风险有多大,如何防范地方融资平台风险,并进行有效的退出?
　　在前不久召开的国务院第四次全体会议上,温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。
　　目前,对地方政府投融资平台的数目,以及融资规模的估测并不一致。就省以下政府投融资平台的数目而言,估计值从8000多家到2万家不等;就银行对其的融资额而言,估计值从4万亿元到9万亿元不等。但大体的共识是,县级融资平台占全部融资平台总数的70%强,但融资比重不到30%。对地方政府融资平台融资额的估计差异,主要是由于这些融资的涵盖范围差异造成的,有的估测指的是商业银行的信贷,有的则包括了政策性银行的授信和信托产品融资等。但无论如何,地方政府融资平台在2009年的迅猛膨胀,已到了不得不多管齐下予以规范、释放风险、和理顺中央-地方财权关系的时候了。
　　对于这种风险,首先要弄清楚。第一,包括地方政府所设立投融资平台在内的地方政府的显性和隐形债务到底有多大规模;第二,在现存的地方债务构成中,哪些是出于对公益项目的建设导致的负债,哪些是纯属经营性项目的负债;第三,在试图化解地方政府负债这一危机中,到底由谁买单,以及中央和地方出资的技术性制度设计。
　　基于此,我们认为,目前进行地方债务化解、风险退出的首要原则是,推动地方负债状况的公开化和透明化。
　　第一,进行压力测试,判定债务风险。摸清各级地方政府的负债状况,包括隐性和显性的地方债务,地方政府投融资平台的数目,融资规模和来源渠道、区域和期限结构等细节,结合地方财力变动状况,进行适当的压力测试,才能对地方政府的债务风险,以及地方政府投融资平台的债务风险做出近乎客观的判定,否则中国地方政府债务问题,始终就是海面下的冰山。
　　第二,中国地方政府的债务问题,说到底是如何完善中国财税体制、如何平衡地方政府事权和财权的问题。
　　地方政府面临彼此之间的绩效竞争,面临如何发展地方经济、改善基础设施和有效筹措资金的矛盾,面临主体收入税种大部分归属中央、地方税费收入增长制约的矛盾。要弱化地方政府的举债冲动,就必须加速服务型的公众财政体制的建立,也应考虑增加地方税费收入来源,尤其是缩短中央财政转移支付链条、加速物业税的开征试点等工作。否则,地方政府在面临财权事权的压力下,在行政政绩考核短期化的压力下,堵住了现有的投融资平台模式,难免不会滋生其它模式。
　　第三,摸索制定合理的债务风险控制标准,发挥资本市场的重要作用,使市政债券逐步规范发行。市政债券在发达国家都是地方政府重要的融资手段,例如美国限定州或地方政府债务余额占其年度总收入为90%~120%;巴西限定地方政府借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率小于200%。
　　我们初步估计,如果使用市政债券方式,对应于2009年底,中国地方政府的债务余额如果在5~6万亿元,大致是可接受的。目前地方政府债务的显性化和规范化,仍然受到中国现行预算法如何修订等一系列制约,市政债券的发行仍有较多体制障碍。
　　第四,控制地方政府负债总量及其财政担保行为,控制政府融资平台的信用风险,给地方政府设定一个合理的负债率,真正规范政府融资平台。
　　地方投融资平台的债务风险需要警惕,但要注意防止“矫枉过正”。不宜采取过于严格的措施,截断企业正常的融资渠道,那样,债务风险就会被提前放大。因此,正视风险,多管齐下,规范引导,是治理地方政府投融资平台的着眼点。
　　(作者系北京师范大学金融研究中心教授)