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摘 要 公司利益及股东利益均是不确定的。公司利益不确定性是追求利润所必须，需对适度的公司利益不确定性予以容忍。在国有公司中，作为股东的政府的利益是公司利益的重要构成因子，对政府利益不确定性的控制是公司利益不确定性控制的重要举措。公司利益不确定性的自我控制包括组织控制与程序控制。由政府专门组织机构决定不同种类政府出资企业中如何行使表决权并划分不同组织机构与人员的决策权限，可通过专业化控制政府利益的不确定性。程序控制可降低所面对问题的复杂性而控制政府利益的不确定性。
关键词 国有公司 政府利益 不确定性 控制
基金项目：江苏省社会科学基金项目“国有企业中政府利益保护研究”（项目编号：13FXD017）。
作者简介：沈晖，江苏经贸职业技术学院公共服务与管理学院讲师，研究方向：企业与公司法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.271
一、不确定的公司利益与政府利益
对于公司利益的不确定性，理论与实务界已经形成了共识。学者指出，公司利益这一概念明显是非常宽泛和模糊的。① “公司的利益”是一个变化多端的概念。②Nouse法官指出，公司利益这一概念在不同的情境中可能有不同的含义。”③特拉华州法院前大法官William Allen认为，就定义公司目标达成一致是不可能的。④在美国，越来越多的著名法官与教授认为，试图以法律术语来界定公司目的是没有希望的时代错误。⑤
同样，作为国有公司股东的政府的利益也是不确定的。政府通常作為公共利益的代表而参与社会生活。传统理论认为，政府是公众的代表，它的目标要代表公共利益，追求这些目标及其背后的公共利益是政府的核心任务。⑥为实现公共利益，人民赋予国家以公共利益代表的身份。⑦在美国，政府的角色被描述为：在分散多元的体系中将不同的利益联合起来。在欧洲，政府被定义为广泛“公共利益”的守护者，且这种“公共利益”不仅仅是私人利益的集合和对其进行的妥协。⑧同时，政府所代表与追求的公共利益是不确定的亦为共识。学者指出，公共利益对于不同的人意味着不同的东西，它会随着时间的推移而发生变化，不能进行测量，并且既涉及实质又包含着过程。⑨“公共利益”的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变。⑩公共利益的概念常常好像一个空瓶子，不同时候可以盛进去不同的内容，对这一概念的内容并无统一意见。 或者更干脆地说对公共利益的考量是一个“模糊、难以捉摸却压倒一切的考量。” 因此，政府的目标经常是模糊不清的。
二、国有公司中政府利益不确定性应予以必要控制
（一）公司利益不确定性是追求利润之必须
芝加哥大学的奈特教授认为，不确定性是利润的唯一的真正来源，利润是那种不可能量度的风险结果，导致利润的风险，是一种本质上不能进行保险、不能资本化、也无法付给工资的绝无仅有的不确定性。利润产生于人类活动的结果无法预期，甚至对这些结果进行概率计算也是不可能的，甚至毫无意义。 尽管这一论断有些绝对，但不容否认的是，不确定性是利润的重要来源之一， “在真实的世界里，由于充满了不确定性，企业要通过找寻市场上刚刚出现的能满足需求的东西来提高利润……因为当需求变得众所周知、稳定而可控制时，不确定性就消失了，垄断就成为可能……” 遭遇的模糊性越少，就越能对问题加以结构化，并实施管理、计划和控制。但这些竞争者也同样能做的很好，获得优势的机会也会因此而趋于消失。
在市场经济中，为追求利润，公司应具有因应市场的变化灵活决策的能力。如同美国前财长鲁宾所言，“关于市场，惟一确定的就是其不确定性。” 在这样充满着不确定性的市场中何种行为符合公司利益的判断结果自然也难以确定，这要求对适度的“公司利益”不确定性的容忍。正如有学者所言，对“公司整体利益”这一短语的界定如果是精确的话，则将是不幸的。对这一概念进行界定并不能满足那些不可预见情形所需要的灵活性，这些情形也许产生于多种情况，或者是基于应付不断变化的商业运行模式。 “如果选择是真实的，那么未来就是不确定的；如果未来是确定的，那就没有选择。” 正是适度的不确定性，赋予了公司管理层一定的自由裁量权以回应变化的市场与社会环境，“正是罩在不确定性之上的帘幕使得决策者能够保持他们选择的自由。”
（二）对公司利益不确定性应予适度控制
公司作出商业决策，实际上是决策机关对所涉利益构成因子衡量后对其相互作用形成的公司利益的识别过程。不确定性使相应的决策机关享有一定的自由裁量权，与此同时，如同英国公司法审查指导小组在1999年所言，任何体系中都必须植入控制措施。 必须对公司利益的不确定性予以适度控制。
（三）控制国有公司利益不确定性需对政府利益不确定性进行控制
公司利益是由作为其构成因子的各主体利益融入而形成的，无论对公司利益的构成如何认识，股东利益是其中最重要的构成因子是不争的事实。尽管公司利益本身具有不确定性，但国有公司利益的不确定性，在相当程度上是由作为其最重要构成因子的政府股东利益的不确定性造成的。
在国有公司，特别是国有独资公司、国有控股公司中，基于资本多数决原则，作为股东的政府的利益追求往往通过公司意思机关的决议成为公司的利益追求。《企业国有资产法》第13条规定，“履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见，行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。”该条未对“委派机构的指示”如何形成作出任何规范与要求。由于政府利益本身具有不确定性，如不对其进行控制，难免政府股东（履行出资人职责的机构）委派的代表滥用权利，对国有资本控股公司、国有资本参股公司实施损害公司利益，转移、侵吞公司财产的关联交易等行为，损害国有公司及其股东利益。因此，应对国有公司中政府利益的不确定性予以必要控制。 三、政府利益不确定性的自我控制
对政府利益不确定性的控制，可分为外部控制与内部自我控制。对国资管理部门工作人员利用政府利益的不确定性损害政府利益乃至国有公司利益的行为，可以通过对相关人员的予以行政处分乃至追究相关责任人员的刑事责任等外部责任追究机制予以控制与规范。然而，这些外部的、事后的责任追究机制，存在着无法掌握追究责任所需的充分信息、事后追究时往往损失已经造成而难以挽回、以及个案追究难以适应公司经营行为的常态化等固有缺陷。
面对方方面面的不确定性，治理这个命题就应运而生了。 组织治理是组织为实现其目标而制定和实施决策的系统。组织治理机制的正式治理机制以既定的結构和程序为依据。 政府作为一种团体，其在实现团体整体的利益和行动方面，是通过程序性的制度设计来完成的。这种程序性设计既体现为其内部机关的分化，通过不同内部机关的分工协作实现团体机能的正常运转；也体现为通过特定程序将团体成员的意志转化为团体整体的意志。 政府组织通过作为其正式治理机制的组织结构设计和决策程序，对特定行为是否符合其利益追求进行识别，这是对政府利益的不确定性进行自我控制的组织保障与程序保障。
（一） 政府利益不确定性之组织控制
在组织结构上，确立对特定事项或特定类型的国家出资企业履行出资人职责的专门机构或其部门，由专门人员管理相关事务是通过“专业化”控制不确定性的手段。根据奈特的分析 “专业化”可以减少不确定性， 通过专业化，可以增加管理人员对相关问题的知识存量，而有些不确定性是可以通过提高知识存量予以减少的。 根据 2015年8月24日中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见 》（以下简称《8.24意见》），国家出资企业分为商业类和公益类，两类企业存在重大差别，商业类国家出资企业以实现国有资产保值增值为主要目标，而公益类国家出资企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。显然，此两类企业的企业目标不同，就相对应的企业行为作出决策时考虑的视角与权衡的利益也不相同，这要求不同的专业化的机构对这两类企业履行出资人职责。这是通过专业化的组织机构对政府利益的不确定性进行的自我控制。
此外，还应确立履行出资人职责的部门及其代表就相关国家出资企业行为的决策权限，当然，这可进一步强化享有相应决策权主体的专业化程度而形成对政府利益不确定性的控制。具体而言：1.涉及一般经营决策的情形，多由特定管理人员（如履行出资人职责的机构委派至国家出资企业中的代表，以下简称“国资代表”）直接作出。例如，尽管根据《企业国有资产法》第13条国资代表在股东会上应按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权。亦即，就股东大会决议事项，国资代表不享有决定权，需根据国资管理机构的指示表决。股东会并非公司常设机构，就公司日常经营行为，常需作为公司常设机构的董事会及时作出决策。根据《公司法》第68、 70条，国有独资公司董事会及监事会成员中均包含由国资管理机构直接委派的董事与监事，这些董事或监事进行表决时是否需取得国资管理机构的指示，立法上未作出规定。不过，从《企业国有资产法》第14条第2款“履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。”该条中“履行出资者职责”意味着是以出资者（股东）身份行使职权，亦即是行使股东权利，根据该条，则除应当由股东会决议的事项外，国资代表作为董事作出相关决策时，不受国资管理机构干预，更无需报国资管理机构指示或批准。2.对于国家出资企业的重大决策，国资代表如何行使表决权，通常由履行出资人职责的机构确定，部分事项的决定权进一步上移至同级政府。根据《企业国有资产法》第13 条规定，在国有资本控股公司、国有资本参股公司中，国资代表应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权。第34条进一步将相关的决定权上移，即 就“重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经人民政府批准的重大事项”，国资管理机构在作出决定或者向其委派的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准，从该条规定看，该条还授权“本级人民政府规定”哪些国家出资企业的事项需要由本级人民政府批准决定。3.综上所述，国家出资企业股东大会职权范围内的事项，国资代表应根据国资管理部门指示进行表决，部分重大事项应由同级政府决定。除此以外的事项，董事会或监事会进行决策时，并不要求其中的国资管理机关委派的董事或监事征求国资管理部门的意见。法律并允许国资管理机构的同级人民政府具体规定需由其批准的事项。同时，根据公司法规定，公司章程可对股东会与董事会职权进行划分，《公司法》第37条第（十一）项也规定股东会有权行使“公司章程规定的其他职权”。因此，可通过国家出资公司章程规定股东会职权与本级人民政府规定应由其批准的重大事项来对国家出资企业中国资管理机构决策权进行划分。具体而言，法律和公司章程规定属股东会职权以外的事项可由国资代表在董事会或监事会中决定。对股东会职权范围内的事项又可区分为两部分，其中法律、行政法规和本级人民政府规定应当报经同级人民政府批准的事项，履行出资人如何行使表决权其最终决策权在该政府，其余股东会决议事项出资者如何行使表决权其决策权则由该履行出资人职责机构行使。
（二）政府利益不确定性之程序控制
政府对其利益的判断本质上是一种政府决策或政府意思形成。因此，对政府利益不确定性的程序控制也体现为对政府决策的程序控制。正如诺贝尔经济学奖得主郝伯特·西蒙（Herbert Simon）所指，这个世界非常复杂，超出了我们充分认识这个世界的限度，这意味着我们在作出周全决策时通常所面临的问题不是我们缺少信息，而是我们处理信息的能力有限。世界充满着不确定性。为应对此种不确定性，我们应刻意地限制选择自由，以便缩小我们不得不应对的问题的范围，减少其复杂性。从而需要一些规则以便应对我们的有限理性。 罗纳德·海纳指出，个体能力与所决策问题的难度之间存在差距，人类在这种差距面前，将会构造一些规则去限制这种条件下选择的灵活性，我们将这些规则称为制度。通过把选择导向一个更小的行动集，制度可以改进人类控制环境的能力。 决策程序即为这样的规则，以控制决策中的不确定性。 良好的程序安排有利于做出理性的，符合政府利益的决策，降低政府利益判断的不确定性。具体而言，这样的程序安排包括但不限于：1.在对政府利益判定的程序安排中，要求决策机关通过召开会议方式形成关于利益判断的意思表示。因为通过会议上的交流与沟通，有利于作出理性决策。 通过集体决策，可以有效利用集体的智慧。研究集体和组织的社会学家的经验性成果指出，个人通常更擅长于创造和构建一个内容协调、高度综合的计划或方案的工作。（有多少伟大的小说或交响曲是由委员会写成的？）但是，在揭露与个人提出的建议有关的问题和错误上，小集体却明显优于个人。它经常让其他依不同权限范围行事的人去发现某人聪明主意中的明显缺陷。 2.在对利益判定的程序安排中，还会涉及利益相关者的参与的机制，这是为保证利益的判断符合所涉该利益参与者的利益。因为，在承认个人主体性的社会，正义的制度必然是所有人参与决策的结果，没有谁能比当事人更关心切身的利益。 如同斯密所言，“法律应该让人民自己照应各自的利益。人民是当事人，定然比立法者更能了解自己的利益。” 应当使利益受影响者参与决策，缩短其与决策者之间的距离，根据社会心理学家斯坦丽·米格拉姆的实证研究，在物理上隔离行为与效果将使得主体难以理解其行为的后果。没有观察到其决策的后果，一个人可能不太会理解其决策的严重性。 因此，政府或国资管理机构在就其国家出资企业股东会中如何行使表决权作出决定时，应当引入利益受到影响者参与决策。特别是，就以“提供公共产品和服务为主要目标”的公益类国家出资企业而言，就其需在股东会中表决的涉及社会公众利益的重大事项（如此类公益类国有企业的合并、分立、解散）表决前，享有决策权的国资管理的机构或同级政府在就如何行使表决权作出决定时，应吸收利益受到影响者参与决策（例如采取听证程序或其他能够使此类利益受影响者代表充分发表意见的程序），充分听取并考虑其意见，以免因政府利益不确定性给相关主体带来不测的损害，当然，这也是程序正义之要求。3.在进行决策程序安排时，往往对不同机关或者机关内部负责特定事项的不同部门有着不同的职能分工与角色定位，这种分工与定位一方面是根据该机关的组成与特长进行定位的，另一方面，这些机关对职权的行使，又会进一步强化其行使该项职权的能力与专业性，这种专业化的职能分工形成了奈特所称的以 “专业化”手段对不确定性风险的控制。 专业训练和经验积累使角色担当者的行为更合理化，规范化，有利于做出更加合乎理性的选择。
注释：
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关键词 国有公司 政府利益 不确定性 控制
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作者简介：沈晖，江苏经贸职业技术学院公共服务与管理学院讲师，研究方向：企业与公司法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.271
一、不确定的公司利益与政府利益
对于公司利益的不确定性，理论与实务界已经形成了共识。学者指出，公司利益这一概念明显是非常宽泛和模糊的。① “公司的利益”是一个变化多端的概念。②Nouse法官指出，公司利益这一概念在不同的情境中可能有不同的含义。”③特拉华州法院前大法官William Allen认为，就定义公司目标达成一致是不可能的。④在美国，越来越多的著名法官与教授认为，试图以法律术语来界定公司目的是没有希望的时代错误。⑤
同样，作为国有公司股东的政府的利益也是不确定的。政府通常作為公共利益的代表而参与社会生活。传统理论认为，政府是公众的代表，它的目标要代表公共利益，追求这些目标及其背后的公共利益是政府的核心任务。⑥为实现公共利益，人民赋予国家以公共利益代表的身份。⑦在美国，政府的角色被描述为：在分散多元的体系中将不同的利益联合起来。在欧洲，政府被定义为广泛“公共利益”的守护者，且这种“公共利益”不仅仅是私人利益的集合和对其进行的妥协。⑧同时，政府所代表与追求的公共利益是不确定的亦为共识。学者指出，公共利益对于不同的人意味着不同的东西，它会随着时间的推移而发生变化，不能进行测量，并且既涉及实质又包含着过程。⑨“公共利益”的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变。⑩公共利益的概念常常好像一个空瓶子，不同时候可以盛进去不同的内容，对这一概念的内容并无统一意见。 或者更干脆地说对公共利益的考量是一个“模糊、难以捉摸却压倒一切的考量。” 因此，政府的目标经常是模糊不清的。
二、国有公司中政府利益不确定性应予以必要控制
（一）公司利益不确定性是追求利润之必须
芝加哥大学的奈特教授认为，不确定性是利润的唯一的真正来源，利润是那种不可能量度的风险结果，导致利润的风险，是一种本质上不能进行保险、不能资本化、也无法付给工资的绝无仅有的不确定性。利润产生于人类活动的结果无法预期，甚至对这些结果进行概率计算也是不可能的，甚至毫无意义。 尽管这一论断有些绝对，但不容否认的是，不确定性是利润的重要来源之一， “在真实的世界里，由于充满了不确定性，企业要通过找寻市场上刚刚出现的能满足需求的东西来提高利润……因为当需求变得众所周知、稳定而可控制时，不确定性就消失了，垄断就成为可能……” 遭遇的模糊性越少，就越能对问题加以结构化，并实施管理、计划和控制。但这些竞争者也同样能做的很好，获得优势的机会也会因此而趋于消失。
在市场经济中，为追求利润，公司应具有因应市场的变化灵活决策的能力。如同美国前财长鲁宾所言，“关于市场，惟一确定的就是其不确定性。” 在这样充满着不确定性的市场中何种行为符合公司利益的判断结果自然也难以确定，这要求对适度的“公司利益”不确定性的容忍。正如有学者所言，对“公司整体利益”这一短语的界定如果是精确的话，则将是不幸的。对这一概念进行界定并不能满足那些不可预见情形所需要的灵活性，这些情形也许产生于多种情况，或者是基于应付不断变化的商业运行模式。 “如果选择是真实的，那么未来就是不确定的；如果未来是确定的，那就没有选择。” 正是适度的不确定性，赋予了公司管理层一定的自由裁量权以回应变化的市场与社会环境，“正是罩在不确定性之上的帘幕使得决策者能够保持他们选择的自由。”
（二）对公司利益不确定性应予适度控制
公司作出商业决策，实际上是决策机关对所涉利益构成因子衡量后对其相互作用形成的公司利益的识别过程。不确定性使相应的决策机关享有一定的自由裁量权，与此同时，如同英国公司法审查指导小组在1999年所言，任何体系中都必须植入控制措施。 必须对公司利益的不确定性予以适度控制。
（三）控制国有公司利益不确定性需对政府利益不确定性进行控制
公司利益是由作为其构成因子的各主体利益融入而形成的，无论对公司利益的构成如何认识，股东利益是其中最重要的构成因子是不争的事实。尽管公司利益本身具有不确定性，但国有公司利益的不确定性，在相当程度上是由作为其最重要构成因子的政府股东利益的不确定性造成的。
在国有公司，特别是国有独资公司、国有控股公司中，基于资本多数决原则，作为股东的政府的利益追求往往通过公司意思机关的决议成为公司的利益追求。《企业国有资产法》第13条规定，“履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见，行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。”该条未对“委派机构的指示”如何形成作出任何规范与要求。由于政府利益本身具有不确定性，如不对其进行控制，难免政府股东（履行出资人职责的机构）委派的代表滥用权利，对国有资本控股公司、国有资本参股公司实施损害公司利益，转移、侵吞公司财产的关联交易等行为，损害国有公司及其股东利益。因此，应对国有公司中政府利益的不确定性予以必要控制。 三、政府利益不确定性的自我控制
对政府利益不确定性的控制，可分为外部控制与内部自我控制。对国资管理部门工作人员利用政府利益的不确定性损害政府利益乃至国有公司利益的行为，可以通过对相关人员的予以行政处分乃至追究相关责任人员的刑事责任等外部责任追究机制予以控制与规范。然而，这些外部的、事后的责任追究机制，存在着无法掌握追究责任所需的充分信息、事后追究时往往损失已经造成而难以挽回、以及个案追究难以适应公司经营行为的常态化等固有缺陷。
面对方方面面的不确定性，治理这个命题就应运而生了。 组织治理是组织为实现其目标而制定和实施决策的系统。组织治理机制的正式治理机制以既定的結构和程序为依据。 政府作为一种团体，其在实现团体整体的利益和行动方面，是通过程序性的制度设计来完成的。这种程序性设计既体现为其内部机关的分化，通过不同内部机关的分工协作实现团体机能的正常运转；也体现为通过特定程序将团体成员的意志转化为团体整体的意志。 政府组织通过作为其正式治理机制的组织结构设计和决策程序，对特定行为是否符合其利益追求进行识别，这是对政府利益的不确定性进行自我控制的组织保障与程序保障。
（一） 政府利益不确定性之组织控制
在组织结构上，确立对特定事项或特定类型的国家出资企业履行出资人职责的专门机构或其部门，由专门人员管理相关事务是通过“专业化”控制不确定性的手段。根据奈特的分析 “专业化”可以减少不确定性， 通过专业化，可以增加管理人员对相关问题的知识存量，而有些不确定性是可以通过提高知识存量予以减少的。 根据 2015年8月24日中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见 》（以下简称《8.24意见》），国家出资企业分为商业类和公益类，两类企业存在重大差别，商业类国家出资企业以实现国有资产保值增值为主要目标，而公益类国家出资企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。显然，此两类企业的企业目标不同，就相对应的企业行为作出决策时考虑的视角与权衡的利益也不相同，这要求不同的专业化的机构对这两类企业履行出资人职责。这是通过专业化的组织机构对政府利益的不确定性进行的自我控制。
此外，还应确立履行出资人职责的部门及其代表就相关国家出资企业行为的决策权限，当然，这可进一步强化享有相应决策权主体的专业化程度而形成对政府利益不确定性的控制。具体而言：1.涉及一般经营决策的情形，多由特定管理人员（如履行出资人职责的机构委派至国家出资企业中的代表，以下简称“国资代表”）直接作出。例如，尽管根据《企业国有资产法》第13条国资代表在股东会上应按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权。亦即，就股东大会决议事项，国资代表不享有决定权，需根据国资管理机构的指示表决。股东会并非公司常设机构，就公司日常经营行为，常需作为公司常设机构的董事会及时作出决策。根据《公司法》第68、 70条，国有独资公司董事会及监事会成员中均包含由国资管理机构直接委派的董事与监事，这些董事或监事进行表决时是否需取得国资管理机构的指示，立法上未作出规定。不过，从《企业国有资产法》第14条第2款“履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。”该条中“履行出资者职责”意味着是以出资者（股东）身份行使职权，亦即是行使股东权利，根据该条，则除应当由股东会决议的事项外，国资代表作为董事作出相关决策时，不受国资管理机构干预，更无需报国资管理机构指示或批准。2.对于国家出资企业的重大决策，国资代表如何行使表决权，通常由履行出资人职责的机构确定，部分事项的决定权进一步上移至同级政府。根据《企业国有资产法》第13 条规定，在国有资本控股公司、国有资本参股公司中，国资代表应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权。第34条进一步将相关的决定权上移，即 就“重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经人民政府批准的重大事项”，国资管理机构在作出决定或者向其委派的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准，从该条规定看，该条还授权“本级人民政府规定”哪些国家出资企业的事项需要由本级人民政府批准决定。3.综上所述，国家出资企业股东大会职权范围内的事项，国资代表应根据国资管理部门指示进行表决，部分重大事项应由同级政府决定。除此以外的事项，董事会或监事会进行决策时，并不要求其中的国资管理机关委派的董事或监事征求国资管理部门的意见。法律并允许国资管理机构的同级人民政府具体规定需由其批准的事项。同时，根据公司法规定，公司章程可对股东会与董事会职权进行划分，《公司法》第37条第（十一）项也规定股东会有权行使“公司章程规定的其他职权”。因此，可通过国家出资公司章程规定股东会职权与本级人民政府规定应由其批准的重大事项来对国家出资企业中国资管理机构决策权进行划分。具体而言，法律和公司章程规定属股东会职权以外的事项可由国资代表在董事会或监事会中决定。对股东会职权范围内的事项又可区分为两部分，其中法律、行政法规和本级人民政府规定应当报经同级人民政府批准的事项，履行出资人如何行使表决权其最终决策权在该政府，其余股东会决议事项出资者如何行使表决权其决策权则由该履行出资人职责机构行使。
（二）政府利益不确定性之程序控制
政府对其利益的判断本质上是一种政府决策或政府意思形成。因此，对政府利益不确定性的程序控制也体现为对政府决策的程序控制。正如诺贝尔经济学奖得主郝伯特·西蒙（Herbert Simon）所指，这个世界非常复杂，超出了我们充分认识这个世界的限度，这意味着我们在作出周全决策时通常所面临的问题不是我们缺少信息，而是我们处理信息的能力有限。世界充满着不确定性。为应对此种不确定性，我们应刻意地限制选择自由，以便缩小我们不得不应对的问题的范围，减少其复杂性。从而需要一些规则以便应对我们的有限理性。 罗纳德·海纳指出，个体能力与所决策问题的难度之间存在差距，人类在这种差距面前，将会构造一些规则去限制这种条件下选择的灵活性，我们将这些规则称为制度。通过把选择导向一个更小的行动集，制度可以改进人类控制环境的能力。 决策程序即为这样的规则，以控制决策中的不确定性。 良好的程序安排有利于做出理性的，符合政府利益的决策，降低政府利益判断的不确定性。具体而言，这样的程序安排包括但不限于：1.在对政府利益判定的程序安排中，要求决策机关通过召开会议方式形成关于利益判断的意思表示。因为通过会议上的交流与沟通，有利于作出理性决策。 通过集体决策，可以有效利用集体的智慧。研究集体和组织的社会学家的经验性成果指出，个人通常更擅长于创造和构建一个内容协调、高度综合的计划或方案的工作。（有多少伟大的小说或交响曲是由委员会写成的？）但是，在揭露与个人提出的建议有关的问题和错误上，小集体却明显优于个人。它经常让其他依不同权限范围行事的人去发现某人聪明主意中的明显缺陷。 2.在对利益判定的程序安排中，还会涉及利益相关者的参与的机制，这是为保证利益的判断符合所涉该利益参与者的利益。因为，在承认个人主体性的社会，正义的制度必然是所有人参与决策的结果，没有谁能比当事人更关心切身的利益。 如同斯密所言，“法律应该让人民自己照应各自的利益。人民是当事人，定然比立法者更能了解自己的利益。” 应当使利益受影响者参与决策，缩短其与决策者之间的距离，根据社会心理学家斯坦丽·米格拉姆的实证研究，在物理上隔离行为与效果将使得主体难以理解其行为的后果。没有观察到其决策的后果，一个人可能不太会理解其决策的严重性。 因此，政府或国资管理机构在就其国家出资企业股东会中如何行使表决权作出决定时，应当引入利益受到影响者参与决策。特别是，就以“提供公共产品和服务为主要目标”的公益类国家出资企业而言，就其需在股东会中表决的涉及社会公众利益的重大事项（如此类公益类国有企业的合并、分立、解散）表决前，享有决策权的国资管理的机构或同级政府在就如何行使表决权作出决定时，应吸收利益受到影响者参与决策（例如采取听证程序或其他能够使此类利益受影响者代表充分发表意见的程序），充分听取并考虑其意见，以免因政府利益不确定性给相关主体带来不测的损害，当然，这也是程序正义之要求。3.在进行决策程序安排时，往往对不同机关或者机关内部负责特定事项的不同部门有着不同的职能分工与角色定位，这种分工与定位一方面是根据该机关的组成与特长进行定位的，另一方面，这些机关对职权的行使，又会进一步强化其行使该项职权的能力与专业性，这种专业化的职能分工形成了奈特所称的以 “专业化”手段对不确定性风险的控制。 专业训练和经验积累使角色担当者的行为更合理化，规范化，有利于做出更加合乎理性的选择。
注释：
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