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水利部启动水权转换试点
达拉特旗是内蒙古自治区黄河南岸的一个县级行政区。一个号称规划中的亚洲最大火电廠正在这里勃然兴建。然而，如果没有足够的水源，这一宏伟的规划便无法成为现实。
事实上，电厂的四期扩建工程已经动工了。这是完成规划的关键性工程。记者了解到，电厂近日将和当地水利部门签订水权转换协议。根据协议，水利部门将附近杭锦灌区的部分取水权转让给电厂，电厂向灌区投资建设节水工程，完工后节省的水量刚好是电厂之所需。
电厂四期扩建工程早在2002年便已经申请立项。但苦于水源无着，迟迟未获审批。内蒙古属于中国地表水最为短缺的地区之一，黄河是内蒙古中西部最主要的客水水源。电厂扩建，耗水不菲，须经流域主管部门批准增加取水量。达拉特位于黄河之滨，但黄河水量有限且近年来持续偏枯。如果增加内蒙古用水，只能同时减少流域内其他地区用水。内蒙古自黄河所取水量已经连年超标。2001年之后，主管部门拒绝再批准内蒙古接二连三增加取水量的申请。
内蒙古的用水困境也是整个黄河流域的用水困境。而水权转换是水利部门走出困境的新思路。水利部部长汪恕诚指出，水权有偿转让走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展用水新路。他认为，通过水权转让，在农业节水基础上，统筹城乡水资源配置，这也是中国北方地区，尤其是黄河流域经济社会发展的必由之路。
到目前为止，黄河委已经正式批准内蒙古和宁夏两区五个水权有偿转换试点。这并非全国最早的试点。但根据水利部门的观点，两地试点因其实现了工农业之间的水权转换，不但提高了水资源的利用效率，更提高了水资源的利用效益。
5月18日，水利部文件《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式签发。文件指出，宁夏、内蒙古两区水权转换试点，是以水资源总量控制，供需平衡为原则，通过政府监督和市场调节相结合的方式实现水资源使用权的有偿转让。
据了解，《指导意见》出台后，黄河委须制定全流域的节水规划，并指导试点省区制定水权转换试点项目的实施细则。显然，此类水权转换的试点将据此进一步推广。
水量短缺催生水权转换
可以认为，是不断增长的工业用水需求和可用水有限总量的矛盾催生了内蒙古的水权转换试点。
记者在内蒙古采访途中，沿黄所见皆为大片沙荒沟壑。宽阔而干枯的河道内，只有十分狭窄的干流河面，狭窄处仅十几米宽，水流缓慢得出奇，几可涉水而过。若非路人介绍，几乎无法令人相信这居然就是黄河。
黄河流域地处干旱区，降水稀少，水资源总量原本就不算丰富。随着沿黄河各省区农业、工业经济的发展和城市生活用水量的不断增加，各省区纷纷增加黄河引水量，黄河水资源供需矛盾日渐突出。20世纪70年代以来，沿黄省份超采黄河水，已经造成黄河连年断流。1971年至1986年，其中有10年发生断流，累计断流130天。
1987年，国务院办公厅向沿黄11个省、市、自治区转发《黄河可供水量分配方案》。方案根据黄河以往多年河川径流量，测算出在南北水调工程生效前黄河的可供水量为370亿立方米。这基本上是一个多年流量的平均值。同时，方案根据沿黄各省区1980年以来的实际耗水量、节水潜力和用水发展趋势制定了他们的水量分配指标。内蒙古的用水指标为每年58.6亿立方米。
上世纪90年代以来，黄河进入枯水期，干流来水量大幅度减少。1997年，黄河断流时间长达226天，断流长度704公里。1999年至2002年，黄河主要来水区年均来水仅303亿立方米。2003年1至7月，黄河来水仅121亿立方米，是1950年以来最枯的记录。根据总水量变动，各省须按“87方案”之分水比例逐年调整用水量。这不可避免地导致了新的超采行为。目前内蒙古年平均耗用黄河水量65亿立方米，大大超出分配水量。宁夏亦连年超指标用水。
其中，工业用水的增长势头十分强劲。据内蒙古水利部门初步估算，到2010年，须增加黄河用水2.2亿立方米，到2030年，工业和城市生活用水要比现状增加15亿立方米左右。宁夏的情况与此十分接近。两区目前工业用水占用水总量的3％，远远低于全国20％的平均水平。这或许可以约略勾勒出工业用水的未来趋势。
与此同时，两区农业用水占总量的90％～96％以上。水利部经济调节司调研组对宁夏、内蒙古两地的一份调研报告称，两地农业用水结构不合理，灌溉浪费严重。渠系老化，土壤砂质，水利用系数仅为0.4左右。其中，宁夏引黄灌区和内蒙古黄河南岸灌区亩均毛用水最高达1000多立方米，是全国平均水平的2.4倍。
调研报告指出，解决水资源短缺的出路是节水，而节水的重点在农业。根据大型灌区续建配套与节水改造规划，对宁夏青铜峡、内蒙古河套灌区进行节水改造，年节水量可达到40.4亿立方米。很显然，只要通过相应的水权转换，便可满足两地增长的工业用水需求。
宁夏、内蒙古属于黄河流域最为缺水的地区，解决它们的用水问题是解决黄河流域用水问题的重中之重。水利部部长汪恕诚不久前对两地进行考察后指出，水权转换既可以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间，整个黄河流域经济结构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换。他认为，对黄河流域来讲，水权转换是解决流域经济社会发展用水和水资源短缺问题的一把钥匙。
水利部黄河委员会网站黄河网2003年公布的《水资源开发利用规划》显示，黄河多年平均缺水量为26亿立方米。《规划》还预测，到2010年，全流域缺水量约41亿立方米，到2030年，缺水量将达150亿立方米。按照水利部门的思路，未来水权转换的规模，由此可见一斑。
一个“两厢情愿”的交易
杭锦旗位于达拉特电厂西南，地处库布其沙漠和毛乌素沙漠的“握手”地带，干旱少雨，沙尘暴频繁。杭锦灌区位于北部沿河区，为河套平原的组成部分，以农为主，1993年被国家列为商品粮基地。引自黄河的一条主干水渠提供了当地有限的灌溉水源。
根据内蒙古水利厅提供的内蒙古黄河水量分配方案，杭锦灌区分配指标2.3亿立方米。水利部门据此颁发取水许可证。这个水量如果不发生变化，基本可以保证灌区的农业用水。毫无疑问，对于当地的农业灌溉而言，这个取水许可证是十分珍贵的。
杭锦灌区是鄂尔多斯黄河南岸灌区的一部分。而当地水利部门对南岸灌区的节水工程早已有所规划。根据测算，如果南岸灌区全部采用节水措施，渠系水利用率可以提高到70％，每年可节水2.5亿立方米。1999年以来，自治区政府曾经先后投入5000多万元用于南岸灌区的节水改造，每年可节水2000多万立方米。不过，整个工程初步估计需要投资5亿～6亿元。当地政府根本无力支付。
同时，火电厂扩建项目由于水源问题而迟迟不能上马。这恰好又是当地政府十分重视的工程。2003年，内蒙古固定资产投资增长率竟高至全国第一，达到68％。相应地，全区GDP增长16.3％，财政收入增长25％。对此，区水利厅人士向记者表示：“这么好的经济发展指标，因为水的问题给停下来，水利部门可承担不了这个责任。”
在水利部门的撮合下，2002年12月，黄委会、内蒙古水利厅和电厂三方开始对项目的可行性进行正式的磋商。最终，一个初步的水权交换意向几乎没怎么讨价还价就很容易地达成了。在协议草案上，作为取水许可证的持有单位，具体由内蒙古黄河工程管理局和鄂尔多斯黄河南岸灌溉管理局作为水权的转让方。电厂的身份是受让方，内蒙古自治区水利厅的身份是监督方。
水利部的《指导意见》明确提出，必须在明确初始水权的前提下进行水权转换。内蒙水利厅水权转让的实施意见还指出，水权的出让方应已取得经政府确认的初始水权，并具有法人资格。在目前体制下，满足条件的单位只能是内蒙古黄河工程管理局和鄂尔多斯黄河南岸灌溉管理局。按照自治区水利部门的理解，取水许可管理就是水权管理的具体体现，水权的合法转让单位也只能是工程管理单位，而不可能是某一个或几个老百姓。尽管当地百姓毕竟是取水权事实上的使用者，他们却自始至终没有参与谈判。
电厂四期工程申报取水量是每年2043万立方米。电厂与鄂尔多斯市水利厅据此倒推，认为只要对鄂尔多斯黄河南岸灌区总干渠55公里的渠道进行衬砌改造，便可节余同等水量，满足电厂的开工需求。
据双方测算，对于节水工程，电厂须投资8000万元。其中包括灌渠节水改造施工项目的建设费用，再加上节水改造项目可行性方案的委托调研费用和工程监理费用。
根据水权转换总量，转换期间水权转换价格为每立方米3.76元。也就是说，电厂只需支付约每年每立方米0.25元的转让费用。此外，在转让取水权之后，电厂还要根据实际取水量向内蒙古黄河工程管理局缴纳水权转让后的水费补偿费，标准为每年每立方米0.015元。转让前，这笔费用由灌区百姓缴纳。
按照协议草案要求，由灌区管理局进行灌区节水改造施工。内蒙古水利厅负责水权转让的组织和监督工作。
对这笔投资，电厂十分满意，并迅速安排经费。电厂有关负责人说：“我们觉得这个投资很值得。”水利部门显然也甚是欣慰：不但电厂用水问题解决了，长期以来国家和自治区没有财力支付的灌区的整体节水改造工程也因此筹到了不菲的资金。
2003年4月1日，黄河委印发了《关于在内蒙古自治区开展黄河取水权转让试点工作的批复》，同意开展此项试点。
据记者了解到的情况，如果一切顺利，灌区改造项目将在2004年6月份春灌结束后进行。预计干渠改造工程秋灌之前便可完成。一旦项目验收合格，则由黄委会核减南岸灌区的取水许可数量，把节约出来的水量向电厂方面核发新的取水许可证，注明归电厂四期扩建工程使用。这样，整个水权转换才告一段落。
市场缺失的未来困惑
水利部门一致认为，灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，充分体现了市场的调节作用，产生了巨大的经济社会效益。
但是，在内蒙古试点当中，有关部门措辞相当谨慎，仅称其为“有偿转换”，而一再强调绝非“转让”。据有关法律，此次转换的水资源属于国家所有。水资源使用权的有偿转让尚无法律依据。中国目前尚不存在真正的水权交易市场。也正因为如此，对于整个试点的操作，仍有许多关键问题值得反复推敲。
电厂和水利部门称，当地农民对水权转让“十分赞成”。黄委会陈永其告诉记者，过去一旦工厂需要用水，时有私自截留或者挤占灌区水源，令灌溉无法正常进行。农业收入是当地百姓的主要生活来源，一旦受旱，苦不堪言。电厂和水利部门告诉记者，节水改造后，用于转换的水量刚好与计算中节约水量相等。企业只使用节余水源，一般情况下可保证农业用水。
实际上，近年来水量偏枯，正常的农业用水也很难保证。去冬今春，达拉特旗降水稀少，数十万亩农田受旱情影响。目前春灌尚未结束，全旗各地凡是能浇灌的耕地，一律都抓紧时间，开足马力。一旦未来水情有变，电厂和当地农业之间有必要重新划分水权。5月24日，记者在当地看到的协议草案中并没有见到与此有关之条款。
由于农民没有机会参与谈判，这很可能为日后的“政府调控”埋下隐患。记者了解到，对于电厂和水利部门这一“善举”，当地有些百姓毫不知情。内蒙古水利厅水资源处副处长吴黎明向记者列举了几个“有待进一步解决”的问题：“很可能老百姓将来要求补偿，说我的水，他凭什么给我卖了，我的利益谁来保证？特别是到了枯水年份，比如说灌区有1亿方水量指标，枯水年只来5000万，那么肯定首先保障电厂用水，要破坏也是先破坏农业这一块，因为工业效益大……”他们指出，对于这些问题，只能逐步寻求解决方案。
水利部长汪恕诚近日指出，水权分配应遵循以下原则，一是水源地优先原则，二是粮食安全优先原则，三是用水效益优先原则，四是投资能力优先原则，五是用水现状优先原则。这五项“优先原则”以何为先，如何调整，看来也是只能在实践中求解。
水权转换期限的确定同样十分敏感。电厂的用水期比投资建造的节水工程使用期长得多。火电机组建成投产后的使用期至少是30年，电厂希望水权转换的期限越长越好。在内蒙古自治区水利厅《关于黄河干流水权转让的实施意见》当中明确规定：“水权转让期限应与拟建的工业项目使用年限相同，一般不超過30年。”然而，电厂灌区节水改造工程的使用期大约是10年，超过10年之后，灌区很可能需要追加投资进行大修。在水权转让协议草案中，水权转换期被定为20年。按照这个期限，灌区显然是吃了哑巴亏。
水权如何定价，也一直有争议。根据水利部出台的指导意见，水权价格应该包括水权转换成本和合理收益，总费用应该综合考虑保障持续获得水权的工程建设成本、运行成本，以及必要的经济补偿与生态补偿，此外结合当地的水资源供给状况、水权转换期限等因素综合确定。相比之下，电厂项目的价格构成基本上只包括节水工程投入，显然很不完整。
除了节水工程本身的投入，大规模节水改造项目的运行管理、大修、节水工程投入，加之社会生活经济效益补偿等等，是一笔不小的开销。但当地政府担心的是，如果水费太高，企业无利可图，电厂就可能缩减规模，或者干脆不再上马。所以不打击企业的积极性是协商过程中的一个重要原则。
吴黎明指出，如果把这些价格构成要素全部加入水权转换价格的计算的话，水权的实际价格应该比3.76元高得多。更重要的是，在水资源如此紧张的内蒙古，水权的真实价值究竟是多少，现在谁也说不清楚。电厂有关人士也承认，“这个项目是拣了个大便宜”。然而，一个未经市场规律检验的水权价格能否真正起到有效配置资源的作用？
本刊记者叶伟强对此文亦有贡献
达拉特旗是内蒙古自治区黄河南岸的一个县级行政区。一个号称规划中的亚洲最大火电廠正在这里勃然兴建。然而，如果没有足够的水源，这一宏伟的规划便无法成为现实。
事实上，电厂的四期扩建工程已经动工了。这是完成规划的关键性工程。记者了解到，电厂近日将和当地水利部门签订水权转换协议。根据协议，水利部门将附近杭锦灌区的部分取水权转让给电厂，电厂向灌区投资建设节水工程，完工后节省的水量刚好是电厂之所需。
电厂四期扩建工程早在2002年便已经申请立项。但苦于水源无着，迟迟未获审批。内蒙古属于中国地表水最为短缺的地区之一，黄河是内蒙古中西部最主要的客水水源。电厂扩建，耗水不菲，须经流域主管部门批准增加取水量。达拉特位于黄河之滨，但黄河水量有限且近年来持续偏枯。如果增加内蒙古用水，只能同时减少流域内其他地区用水。内蒙古自黄河所取水量已经连年超标。2001年之后，主管部门拒绝再批准内蒙古接二连三增加取水量的申请。
内蒙古的用水困境也是整个黄河流域的用水困境。而水权转换是水利部门走出困境的新思路。水利部部长汪恕诚指出，水权有偿转让走出了一条成功解决干旱地区经济社会发展用水新路。他认为，通过水权转让，在农业节水基础上，统筹城乡水资源配置，这也是中国北方地区，尤其是黄河流域经济社会发展的必由之路。
到目前为止，黄河委已经正式批准内蒙古和宁夏两区五个水权有偿转换试点。这并非全国最早的试点。但根据水利部门的观点，两地试点因其实现了工农业之间的水权转换，不但提高了水资源的利用效率，更提高了水资源的利用效益。
5月18日，水利部文件《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式签发。文件指出，宁夏、内蒙古两区水权转换试点，是以水资源总量控制，供需平衡为原则，通过政府监督和市场调节相结合的方式实现水资源使用权的有偿转让。
据了解，《指导意见》出台后，黄河委须制定全流域的节水规划，并指导试点省区制定水权转换试点项目的实施细则。显然，此类水权转换的试点将据此进一步推广。
水量短缺催生水权转换
可以认为，是不断增长的工业用水需求和可用水有限总量的矛盾催生了内蒙古的水权转换试点。
记者在内蒙古采访途中，沿黄所见皆为大片沙荒沟壑。宽阔而干枯的河道内，只有十分狭窄的干流河面，狭窄处仅十几米宽，水流缓慢得出奇，几可涉水而过。若非路人介绍，几乎无法令人相信这居然就是黄河。
黄河流域地处干旱区，降水稀少，水资源总量原本就不算丰富。随着沿黄河各省区农业、工业经济的发展和城市生活用水量的不断增加，各省区纷纷增加黄河引水量，黄河水资源供需矛盾日渐突出。20世纪70年代以来，沿黄省份超采黄河水，已经造成黄河连年断流。1971年至1986年，其中有10年发生断流，累计断流130天。
1987年，国务院办公厅向沿黄11个省、市、自治区转发《黄河可供水量分配方案》。方案根据黄河以往多年河川径流量，测算出在南北水调工程生效前黄河的可供水量为370亿立方米。这基本上是一个多年流量的平均值。同时，方案根据沿黄各省区1980年以来的实际耗水量、节水潜力和用水发展趋势制定了他们的水量分配指标。内蒙古的用水指标为每年58.6亿立方米。
上世纪90年代以来，黄河进入枯水期，干流来水量大幅度减少。1997年，黄河断流时间长达226天，断流长度704公里。1999年至2002年，黄河主要来水区年均来水仅303亿立方米。2003年1至7月，黄河来水仅121亿立方米，是1950年以来最枯的记录。根据总水量变动，各省须按“87方案”之分水比例逐年调整用水量。这不可避免地导致了新的超采行为。目前内蒙古年平均耗用黄河水量65亿立方米，大大超出分配水量。宁夏亦连年超指标用水。
其中，工业用水的增长势头十分强劲。据内蒙古水利部门初步估算，到2010年，须增加黄河用水2.2亿立方米，到2030年，工业和城市生活用水要比现状增加15亿立方米左右。宁夏的情况与此十分接近。两区目前工业用水占用水总量的3％，远远低于全国20％的平均水平。这或许可以约略勾勒出工业用水的未来趋势。
与此同时，两区农业用水占总量的90％～96％以上。水利部经济调节司调研组对宁夏、内蒙古两地的一份调研报告称，两地农业用水结构不合理，灌溉浪费严重。渠系老化，土壤砂质，水利用系数仅为0.4左右。其中，宁夏引黄灌区和内蒙古黄河南岸灌区亩均毛用水最高达1000多立方米，是全国平均水平的2.4倍。
调研报告指出，解决水资源短缺的出路是节水，而节水的重点在农业。根据大型灌区续建配套与节水改造规划，对宁夏青铜峡、内蒙古河套灌区进行节水改造，年节水量可达到40.4亿立方米。很显然，只要通过相应的水权转换，便可满足两地增长的工业用水需求。
宁夏、内蒙古属于黄河流域最为缺水的地区，解决它们的用水问题是解决黄河流域用水问题的重中之重。水利部部长汪恕诚不久前对两地进行考察后指出，水权转换既可以在企业和灌区之间进行，也可以延伸到地区和地区之间，整个黄河流域经济结构用水的转换，还可以跨流域进行流域之间的水权转换。他认为，对黄河流域来讲，水权转换是解决流域经济社会发展用水和水资源短缺问题的一把钥匙。
水利部黄河委员会网站黄河网2003年公布的《水资源开发利用规划》显示，黄河多年平均缺水量为26亿立方米。《规划》还预测，到2010年，全流域缺水量约41亿立方米，到2030年，缺水量将达150亿立方米。按照水利部门的思路，未来水权转换的规模，由此可见一斑。
一个“两厢情愿”的交易
杭锦旗位于达拉特电厂西南，地处库布其沙漠和毛乌素沙漠的“握手”地带，干旱少雨，沙尘暴频繁。杭锦灌区位于北部沿河区，为河套平原的组成部分，以农为主，1993年被国家列为商品粮基地。引自黄河的一条主干水渠提供了当地有限的灌溉水源。
根据内蒙古水利厅提供的内蒙古黄河水量分配方案，杭锦灌区分配指标2.3亿立方米。水利部门据此颁发取水许可证。这个水量如果不发生变化，基本可以保证灌区的农业用水。毫无疑问，对于当地的农业灌溉而言，这个取水许可证是十分珍贵的。
杭锦灌区是鄂尔多斯黄河南岸灌区的一部分。而当地水利部门对南岸灌区的节水工程早已有所规划。根据测算，如果南岸灌区全部采用节水措施，渠系水利用率可以提高到70％，每年可节水2.5亿立方米。1999年以来，自治区政府曾经先后投入5000多万元用于南岸灌区的节水改造，每年可节水2000多万立方米。不过，整个工程初步估计需要投资5亿～6亿元。当地政府根本无力支付。
同时，火电厂扩建项目由于水源问题而迟迟不能上马。这恰好又是当地政府十分重视的工程。2003年，内蒙古固定资产投资增长率竟高至全国第一，达到68％。相应地，全区GDP增长16.3％，财政收入增长25％。对此，区水利厅人士向记者表示：“这么好的经济发展指标，因为水的问题给停下来，水利部门可承担不了这个责任。”
在水利部门的撮合下，2002年12月，黄委会、内蒙古水利厅和电厂三方开始对项目的可行性进行正式的磋商。最终，一个初步的水权交换意向几乎没怎么讨价还价就很容易地达成了。在协议草案上，作为取水许可证的持有单位，具体由内蒙古黄河工程管理局和鄂尔多斯黄河南岸灌溉管理局作为水权的转让方。电厂的身份是受让方，内蒙古自治区水利厅的身份是监督方。
水利部的《指导意见》明确提出，必须在明确初始水权的前提下进行水权转换。内蒙水利厅水权转让的实施意见还指出，水权的出让方应已取得经政府确认的初始水权，并具有法人资格。在目前体制下，满足条件的单位只能是内蒙古黄河工程管理局和鄂尔多斯黄河南岸灌溉管理局。按照自治区水利部门的理解，取水许可管理就是水权管理的具体体现，水权的合法转让单位也只能是工程管理单位，而不可能是某一个或几个老百姓。尽管当地百姓毕竟是取水权事实上的使用者，他们却自始至终没有参与谈判。
电厂四期工程申报取水量是每年2043万立方米。电厂与鄂尔多斯市水利厅据此倒推，认为只要对鄂尔多斯黄河南岸灌区总干渠55公里的渠道进行衬砌改造，便可节余同等水量，满足电厂的开工需求。
据双方测算，对于节水工程，电厂须投资8000万元。其中包括灌渠节水改造施工项目的建设费用，再加上节水改造项目可行性方案的委托调研费用和工程监理费用。
根据水权转换总量，转换期间水权转换价格为每立方米3.76元。也就是说，电厂只需支付约每年每立方米0.25元的转让费用。此外，在转让取水权之后，电厂还要根据实际取水量向内蒙古黄河工程管理局缴纳水权转让后的水费补偿费，标准为每年每立方米0.015元。转让前，这笔费用由灌区百姓缴纳。
按照协议草案要求，由灌区管理局进行灌区节水改造施工。内蒙古水利厅负责水权转让的组织和监督工作。
对这笔投资，电厂十分满意，并迅速安排经费。电厂有关负责人说：“我们觉得这个投资很值得。”水利部门显然也甚是欣慰：不但电厂用水问题解决了，长期以来国家和自治区没有财力支付的灌区的整体节水改造工程也因此筹到了不菲的资金。
2003年4月1日，黄河委印发了《关于在内蒙古自治区开展黄河取水权转让试点工作的批复》，同意开展此项试点。
据记者了解到的情况，如果一切顺利，灌区改造项目将在2004年6月份春灌结束后进行。预计干渠改造工程秋灌之前便可完成。一旦项目验收合格，则由黄委会核减南岸灌区的取水许可数量，把节约出来的水量向电厂方面核发新的取水许可证，注明归电厂四期扩建工程使用。这样，整个水权转换才告一段落。
市场缺失的未来困惑
水利部门一致认为，灌区与火电企业之间这种有偿转让水权的方式，改变了以往无偿剥夺农民用水权益的做法，充分体现了市场的调节作用，产生了巨大的经济社会效益。
但是，在内蒙古试点当中，有关部门措辞相当谨慎，仅称其为“有偿转换”，而一再强调绝非“转让”。据有关法律，此次转换的水资源属于国家所有。水资源使用权的有偿转让尚无法律依据。中国目前尚不存在真正的水权交易市场。也正因为如此，对于整个试点的操作，仍有许多关键问题值得反复推敲。
电厂和水利部门称，当地农民对水权转让“十分赞成”。黄委会陈永其告诉记者，过去一旦工厂需要用水，时有私自截留或者挤占灌区水源，令灌溉无法正常进行。农业收入是当地百姓的主要生活来源，一旦受旱，苦不堪言。电厂和水利部门告诉记者，节水改造后，用于转换的水量刚好与计算中节约水量相等。企业只使用节余水源，一般情况下可保证农业用水。
实际上，近年来水量偏枯，正常的农业用水也很难保证。去冬今春，达拉特旗降水稀少，数十万亩农田受旱情影响。目前春灌尚未结束，全旗各地凡是能浇灌的耕地，一律都抓紧时间，开足马力。一旦未来水情有变，电厂和当地农业之间有必要重新划分水权。5月24日，记者在当地看到的协议草案中并没有见到与此有关之条款。
由于农民没有机会参与谈判，这很可能为日后的“政府调控”埋下隐患。记者了解到，对于电厂和水利部门这一“善举”，当地有些百姓毫不知情。内蒙古水利厅水资源处副处长吴黎明向记者列举了几个“有待进一步解决”的问题：“很可能老百姓将来要求补偿，说我的水，他凭什么给我卖了，我的利益谁来保证？特别是到了枯水年份，比如说灌区有1亿方水量指标，枯水年只来5000万，那么肯定首先保障电厂用水，要破坏也是先破坏农业这一块，因为工业效益大……”他们指出，对于这些问题，只能逐步寻求解决方案。
水利部长汪恕诚近日指出，水权分配应遵循以下原则，一是水源地优先原则，二是粮食安全优先原则，三是用水效益优先原则，四是投资能力优先原则，五是用水现状优先原则。这五项“优先原则”以何为先，如何调整，看来也是只能在实践中求解。
水权转换期限的确定同样十分敏感。电厂的用水期比投资建造的节水工程使用期长得多。火电机组建成投产后的使用期至少是30年，电厂希望水权转换的期限越长越好。在内蒙古自治区水利厅《关于黄河干流水权转让的实施意见》当中明确规定：“水权转让期限应与拟建的工业项目使用年限相同，一般不超過30年。”然而，电厂灌区节水改造工程的使用期大约是10年，超过10年之后，灌区很可能需要追加投资进行大修。在水权转让协议草案中，水权转换期被定为20年。按照这个期限，灌区显然是吃了哑巴亏。
水权如何定价，也一直有争议。根据水利部出台的指导意见，水权价格应该包括水权转换成本和合理收益，总费用应该综合考虑保障持续获得水权的工程建设成本、运行成本，以及必要的经济补偿与生态补偿，此外结合当地的水资源供给状况、水权转换期限等因素综合确定。相比之下，电厂项目的价格构成基本上只包括节水工程投入，显然很不完整。
除了节水工程本身的投入，大规模节水改造项目的运行管理、大修、节水工程投入，加之社会生活经济效益补偿等等，是一笔不小的开销。但当地政府担心的是，如果水费太高，企业无利可图，电厂就可能缩减规模，或者干脆不再上马。所以不打击企业的积极性是协商过程中的一个重要原则。
吴黎明指出，如果把这些价格构成要素全部加入水权转换价格的计算的话，水权的实际价格应该比3.76元高得多。更重要的是，在水资源如此紧张的内蒙古，水权的真实价值究竟是多少，现在谁也说不清楚。电厂有关人士也承认，“这个项目是拣了个大便宜”。然而，一个未经市场规律检验的水权价格能否真正起到有效配置资源的作用？
本刊记者叶伟强对此文亦有贡献