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摘 要：东北亚和东南亚在经济发展、历史沿革、文化基础、社会特点等方面有所不同，将之作为两个“福利丛”进行比较研究有助于深化对东亚社会福利的认识。研究发现，两个体系在社会支出水平、社会保障制度、国家福利责任、社会政策导向方面均存在一定差异，因此，探索“东亚福利模式”可将两个体系福利体制之比较作为一种研究路向。
关键词：东亚福利模式；东北亚；东南亚；社会背景；福利体制
中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1002-7408（2011）11-0107-03
一、问题的提出：“东亚福利模式”引发的争议
20世纪80年代，随着东亚新兴经济体的崛起，东亚社会研究开始受到学界的关注。一些学者力图通过比较分析，辨识东亚福利体制的特点，并将之作为解读“东亚奇迹”的一个方向。[1]90年代后，受福利体制类型学的推动，东亚福利研究日趋热烈。研究者们先后提出了儒教福利国家、东亚福利模式、生产主义社会政策、发展型福利国家等概念，试图给东亚福利体制贴上标签，以使之与安德森所提出的福利国家的三个模式相区别。尽管在过去的20年间，东亚福利研究取得了不少成果，但“东亚福利模式”引发的争议却一直悬而未决。总的看来，赞成者多从“共性”着眼，肯定东亚各国福利体制的相似性，如较低的社会支出、有限的政府角色、对家庭的较多依赖等，认为“东亚福利模式”是一种独特类型。[2]反对者则强调“个性”，认为东亚各国在历史文化和社会发展方面存在较大差异，“东亚福利模式”的解释力和科学性令人怀疑。米什拉甚至明确宣称，“东亚福利模式”是一个无用的概念。[3]
上述争议反映出东亚福利模式研究尚缺乏明确的学理基础，即学者们对于东亚福利模式所指涉的“对象”和所具有的“特质”并未达成共识。而双方争论的焦点在于：如何看待东亚各国在历史背景、文化传统和现代化进程方面的不同及其对社会福利的影响。的确，东亚各国的社会发展并不同步，影响福利体制的内外因素也极其复杂，因而从大的范围看，确实不存在“均等齐一的东亚之像”。[4]但这并不意味着“东亚福利模式”研究缺乏比较分析的可能。事实上，在既往的研究中，一些学者已注意到：尽管东亚各国社会福利的发展背景与水平不同，但部分国家（地区）的福利体制却表现出了较高的相似度。为此，在选择研究对象时，他们常常将日、韩、台归为一系，将新加坡与香港归为另一系，认为前者具有保守的、民主的、再分配主义的特点，后者具有残补的、强制的、威权主义的色彩。[5]也有学者将东南亚国家作为东亚剩余型福利体制的代表，认为其社会福利是低度发展的。[6]这些研究都启示我们：如果对东亚社会内部进行更为具体的考察，或许有助于发现“东亚福利模式”的更多面向。基于此，本文尝试将部分国家划入两个“福利丛”（welfare cluster）—东北亚与东南亚，并进行比较分析。其中，东北亚体系包括日本、韩国和中国，东南亚体系包括马来西亚、印尼、泰国和菲律宾。
二、划分依据：两个体系社会背景之不同
1.经济水平不同。总的看来，东北亚体系的经济发展水平高于东南亚（表1）。根据联合国2009年发布的数据，在182个国家中，东北亚总体上属于高收入地区，而东南亚属于中等收入地区；从人均GDP看，东北亚的均值（约为2.1万美元）是东南亚(约为0.7万美元)的3倍；从产业结构看，东北亚体系（除中国外）中对GDP做出最大貢献的部门是服务业，而东南亚（除菲律宾外）体系则是工业，说明东北亚的产业发展快于东南亚；从人类贫困指数（HPI）排名、绝对贫困率和基尼系数看，东南亚体系地区的贫困状况、贫富分化现象也明显比东北亚体系严重。
与经济发展状况相适应，根据人均预期寿命、教育程度、生活水平计算出来的人类发展指数（HDI）的排名也显示：东北亚国家拥有较高的社会质量，能够为民众提供更多的发展空间。作为经济率先起飞的地区，东北亚社会财富的增长为降低贫困、进行社会再分配提供了基础。同时，其市场体制的不断完善也为克服两极分化，提升人文发展环境创造了条件。相比之下，东南亚四国则处于从传统社会向现代社会的转型中，其经济发展与社会建设尚比较落后。
2.历史沿革相异。东南亚国家大都有被欧美强国长期殖民统治的历史。马来西亚曾被葡萄牙占领，后沦为英国的殖民地。荷兰曾统治印尼四百余年。菲律宾曾是美国在东亚的殖民地。二战前，除泰国外，东南亚三国都沦为了西方列强的殖民地。殖民统治使东南亚国家的政治体制、社会文化和政策发展受到宗主国的较多影响。如马来西亚实行君主制就受到了英国的影响，菲律宾引入职业伤害保险也受到了美国的影响。在长期的殖民统治下，东南亚的社会发展非常落后。20世纪中叶，印尼的成人识字率仅为10%，泰国没有初等教育体系，菲律宾甚至没有统一的民族语言。战后，东南亚大都经历了政局动荡时期，加之人口异质性强、宗教信仰多样等，这些国家大都党派林立。作为结果，多党制既不能有效促进社会团结，其本身也常常成为社会不稳定的根源。[7]
在东北亚，日本是主权独立国家。中国和韩国虽有遭受日本侵略的历史，但历时不长，加之国内反侵略运动高涨，殖民统治体制并未得以确立。因而殖民主义对于东北亚国家的影响并不像东南亚那样深远。而且，与东南亚不同，战后的东北亚三国都出现了一党独大、党政合一的局面。一党长期执政提供了强有力的制度化保证，往往能够更好地维持社会稳定。因此，虽然东亚各国的政治体制总体上都具有“威权主义”色彩，但相较而言，东北亚三国有着更为强势的政府，其在干预社会、推进经济发展方面更具掌控能力。
3.文化基础不同。在福利体制比较研究中，探寻文化的独特性是最早出现的一种导向。以琼斯为代表的西方学者认为，儒家文化是东亚福利模式的思想基础。[8]但事实上，儒学在东亚各国并非都居主导地位。就东南亚体系而言，儒家文化并不是社会价值观的主要来源。例如，在马来西亚和印尼，分别有超过五成和八成的民众信仰伊斯兰教，穆斯林文化具有重要影响。在泰国和菲律宾，分别有94％和84%的居民信仰佛教和天主教。其他居民也因族裔不同而尊奉不同的文化。因此，在东南亚，各种民族、各种特质的文化共居一地，儒家文化的影响相当有限。与之不同，在东北亚，儒家文化的传播和影响却十分深远，因而这一地区常常被冠以“儒家文化圈”之称。文化具有十分丰富的意涵，它影响着社会政策的选择，决定了某一社会采取何种方式满足民众的福利需要。正如有研究所揭示的，儒家文化对社会秩序、权威体系、集体主义的重视使得一些东北亚国家的福利体制具有偏好非正式福利安排、排斥市场自由主义、重视公司福利等特性。[9]而在东南亚，文化冲突导致广泛的社会认同难以达成，并强化了等级尊卑、身份差别等观念，进而使福利体制表现出覆盖面有限、福利对象特殊化、社会福利具有庇护功能等特征。
4.社会特点相异。东南亚体系是多民族国家。在马来西亚，华人约占30%，来自印度、菲律宾、巴基斯坦和孟加拉国的移民及其后裔占20%，而马来族只占50%。印尼有100多个民族，其中爪哇族仅占49%。泰国有30多个民族，其中泰族只占总人口的40％。因而东南亚素有“种族博物馆”之称，其人口异质性高，并导致了如下社会后果：一是社会的区隔化。例如，印尼有民族语言和方言300余种，且大多同官方语言在书写上并不相通，由此障碍了民族融合。二是社会的等级化。在东南亚，主要民族享有一定社会特权，他们排斥外来移民和少数民族，由此引发社会的不安定。三是社会政策的碎片化。面对诉求不同、观念不同的社会群体，执政党往往难以推行统一的社会政策。而且为了获得政治合法性，执政党也不得不对支持群体予以庇护，因而东南亚社会政策的整合度相对较低。相较之下，日本、韩国都是民族比较单一的国家。在韩国，朝鲜族在总人口中高达99%，在日本，大和族占总人口的比重也达到了98%。中国虽是一个多民族国家，但汉族人口居于绝对优势，也达到了91.5%。与此相应，这些国家往往具有显著的主流文化，不存在语言文字方面的障碍。对于执政党而言，确立主导性的意识形态，推行统一的社会政策也具有一定的社会基础。
综上，两个体系在经济水平、历史发展、文化基础、社会特点等方面均存在一定差异。总的看来，东南亚社会异质性较强、民族与文化多元化、经济发展不甚发达，东北亚社会异质性较弱、民族构成较简单、经济发展水平较高。从体系内部看，各国之间的相似性较多，差异不显著。从全球视角看，东南亚四国往往被视为同一经济体，它们是东盟合作机制的核心成员。而日、韩、中也常常因文化同宗、发展导向趋近而被列为一系。由此，将东亚福利研究的对象大致归入东南亚、东北亚两个体系是基本可行的。
三、发展与变迁：两个体系福利体制之差异
1.维度一：社会支出情况。在福利体制类型学研究中，社会支出水平既能够反映福利体制的再分配效应，也能够折射出社会政策的价值基础。这里，我们以教育、健康和社会保障项目来考察两个体系的社会支出情况。从表2可见，东北亚体系的支出水平要明显高于东南亚体系。前者的社会支出占GDP的比重已接近或超过两成，而后者却不到一成。东北亚体系的社会支出占政府财政支出的比重高达五成以上，而东南亚体系却相对较低。上述数据说明，东北亚福利体制的再分配效应高于东南亚体系。进一步考察支出项目可见，东北亚体系依次是社会保障、卫生、教育，而东南亚体系则为教育、社会保障、卫生，这说明东北亚体系更关注于为民众提供包括国民年金、卫生保健、社会服务等在内的社会保护。这一结论与东北亚体系着力建构普惠性社会福利体制的事实也是相呼应的。正如很多研究所揭示的，近年来东北亚国家对基本生活保障、全民医保、护理保险的有力推动，显示其福利体制正朝着“更强的包容性、更慷慨的给付，以及认可公民社会权利”的方向发展。[10]相比之下，东南亚体系则显示出对“教育”的偏重，可见其仍强调通过投资人力资本促进经济发展。而且，东南亚体系的卫生支出远远低于世界卫生组织（WHO）提出的5%这一标准，这也说明了东南亚体系的福利体制仍具有明显的“残补主义”色彩。
2.维度二：社会保障制度。总的看来，东北亚的社会保障制度建设优于东南亚。从社会保险项目看，东北亚体系项目设置比较齐全，养老、失业、医疗、工伤等都已确立。而东南亚主要的社会保险项目仍是养老与医疗，失业、工伤、生育等社会保险尚未建立。从主要社会保险的立法时间看，东北亚早于东南亚，日本更是东亚社会福利实践的先行者。从社会保险的覆盖面看，东北亚国家特别是日本和韩国的国民年金、医疗保险已基本覆盖全部人口，工伤与失业保险也覆盖了几乎所有劳动者。进入新世纪以来，中国的社会保障也在快速“扩面”，医疗保险的覆盖面已达到八成多。相比之下，东南亚社会保障所覆盖的群体却十分有限。上世纪90年代，泰国养老保险只覆盖了大约18%的劳动者，其中45%是有固定工资收入的劳动力。2008年，印尼仅有9%的劳工拥有社会保险，绝大多数劳动者都游离于社保体系之外。[11]在印尼与马来西亚，有针对公务员和军人的养老保障，却没有以全体国民为对象的养老金制度。此外，东北亚体系已建立了面向低收入群体的社会救助制度。上世纪90年代末，韩国和中国先后实施了最低生活保障制度，并将就业培训、职業介绍等纳入公共服务，为低收入群体提供社会保护。而东南亚体系虽有社会救助政策，但给付水平和受益面却较为有限。
3.维度三：政府福利责任。总的看来，在社会福利发展方面，东北亚政府比东南亚政府扮演了更为积极的角色。虽然经济发展优先、GNP主义曾是战后东北亚国家主流的发展思路，但政治精英们还是较早引入了社会保障制度。在社会保障制度的建立过程中，东北亚政府也不再局限于为社会福利发展提供“规则”，而是通过扩大社会支出，加强对社会基金的监管，积极推促社会福利的发展。特别是1997年亚洲金融危机以来，东北亚体系已显著增加了国家在社会福利方面的财政支出，成为社会福利的主要供给者。而在东南亚,由于福利对象具有特殊性，弱势人群很难被社会福利体系所覆盖，只能依赖于非正式支持。在这种剩余型福利体制下，政府所承担的福利责任，以及为民众所提供的社会保护是非常有限的。而且，东南亚体系偏好公积金制度,主要依靠雇主和雇员为社会保障项目供款，因而政府对福利基金的财政供给较少。有研究揭示：1972-1990年间，东南亚四国的经济生活发生了巨大变化，但国家对社会福利的投入却几乎没有什么变化。其间，社会支出占政府财政支出的比重在马来西亚和印尼仅分别增加了1.1%和0.6%，在泰国和菲律宾甚至还下降了1.2%和2.0%。[12]
4.维度四：社会政策导向。如果说，亚洲金融危机前，东亚社会福利总体上都具有“生产主义”的特点，那么，1997年之后两个体系的社会政策则表现出了不同的发展导向。面对经济危机，东北亚国家的主要做法是：提供更具整合性的就业服务和公共服务，同时不断完善社会保障，扩展社会救助。例如，日本在1997年引入了护理保险，韩国扩大了养老金和医疗福利的范围，实行了失业津贴，并在2008年建立了护理保险。中国提高了社会保险的统筹层次，扩大了社会保障项目的覆盖面，并在城乡逐步施行了最低生活保障制度和卫生福利制度。总的看来，东北亚国家加大了社会福利的发展步伐，通过加强转移支付，为更多人口提供了社会保障。而对于东南亚四国来说，经济危机暴露了“出口导向型”经济体制的脆弱。面对经济危机，东南亚体系无力通过扩张国家福利缓解贫困，于是转而寄希望于原有的福利体制。东南亚政府要求个人及其亲属、社区和市民社会承担一定的福利责任，家庭福利受到政府的一再强调。发展经济、自我依靠、公民互助被视为应对危机的主要举措。[13]可见，金融危机后的东南亚体系强化了剩余型福利体制，即控制社会支出，延续公积金制度，并确保经济增长的优先地位。
四、结论：“东亚福利模式”研究的一种路向
在福利体制类型学研究中，基于东西方比较的视角，探讨东亚福利模式的特点是主流的研究路径。这种研究策略虽然有效，但也简化了对问题的认识。事实上，东亚各国的福利体制虽具有一定的相似性，但并不同质划一。本文提出东北亚、东南亚两个福利体系的划分就试图寻找一种研究路向，以对“东亚福利模式”展开更为具体的讨论。总的说来，这一探索大体支持了研究预设：东北亚与东南亚具有不同的社会背景，其福利体制也存在差异。
当然，应当看到，“东亚福利模式”并非静止不变，其正处于不断的演进之中。在金融危机前，东亚各国社会福利体制的确具有一定相似性，表现为社会福利不发达、社会支出规模小、缺乏“社会权利”观念等。彼时，为了尽快摆脱贫穷落后的面貌，东亚各国都确立了经济增长的优先地位，采取了“国家主导型”的发展战略，强调社会政策为经济发展服务。Holliday提出的“生产主义社会政策”与Kwon提出的“发展型福利国家”都试图概括出东亚福利模式的这一特点。然而，上世纪90年代后期以来，东亚社会福利体系的分化正不断加快。东北亚、东南亚社会福利的发展似有朝着不同方向移位之势。东北亚政府力图在改进民生、提升福利水平方面有所作为。随着国家福利的扩张，其福利体制的再分配效应已明显增强,基本实现了向“后生产主义福利体制”的转型。[14]而在东南亚，对既有传统的沿袭则承继了剩余型福利体制的基本特点。因此，如果说“生产主义的社会政策”曾是东亚福利模式的特质的话，那么，今天在使用这一概念时，我们则应采取谨慎的态度。
此外，还需指出的是，即便将“东亚福利模式”小型化，依然很难说两个体系的差异是十分显著的。毕竟体系分化的时间尚比较有限，原有的福利传统仍有一定的作用空间。同样，即使处于同一体系之内，各国之间也依然存在一些差异。比如，在东北亚体系中，社会福利是梯度发展的：日本先行、韩国其后、中国再次。而且，与日、韩相比，中国社会福利的发展也带有经济水平、政治体制等方面的特殊性。而在东南亚体系中，马来西亚的经济水平较好，但泰国的社会福利发展更快。因此，推进“东亚福利模式”研究可将东南亚、东北亚体系之比较作为一种路向，但如何理清它们的特点和差异尚需继续深入。
参考文献:
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[11]印尼仅有9%劳工有社保[EB/OL]. http://news.runsky.
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[12]李文.东南亚:政治变革与社会转型[M].中国社会科学出
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[13]Yuen-wen Ku
关键词：东亚福利模式；东北亚；东南亚；社会背景；福利体制
中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1002-7408（2011）11-0107-03
一、问题的提出：“东亚福利模式”引发的争议
20世纪80年代，随着东亚新兴经济体的崛起，东亚社会研究开始受到学界的关注。一些学者力图通过比较分析，辨识东亚福利体制的特点，并将之作为解读“东亚奇迹”的一个方向。[1]90年代后，受福利体制类型学的推动，东亚福利研究日趋热烈。研究者们先后提出了儒教福利国家、东亚福利模式、生产主义社会政策、发展型福利国家等概念，试图给东亚福利体制贴上标签，以使之与安德森所提出的福利国家的三个模式相区别。尽管在过去的20年间，东亚福利研究取得了不少成果，但“东亚福利模式”引发的争议却一直悬而未决。总的看来，赞成者多从“共性”着眼，肯定东亚各国福利体制的相似性，如较低的社会支出、有限的政府角色、对家庭的较多依赖等，认为“东亚福利模式”是一种独特类型。[2]反对者则强调“个性”，认为东亚各国在历史文化和社会发展方面存在较大差异，“东亚福利模式”的解释力和科学性令人怀疑。米什拉甚至明确宣称，“东亚福利模式”是一个无用的概念。[3]
上述争议反映出东亚福利模式研究尚缺乏明确的学理基础，即学者们对于东亚福利模式所指涉的“对象”和所具有的“特质”并未达成共识。而双方争论的焦点在于：如何看待东亚各国在历史背景、文化传统和现代化进程方面的不同及其对社会福利的影响。的确，东亚各国的社会发展并不同步，影响福利体制的内外因素也极其复杂，因而从大的范围看，确实不存在“均等齐一的东亚之像”。[4]但这并不意味着“东亚福利模式”研究缺乏比较分析的可能。事实上，在既往的研究中，一些学者已注意到：尽管东亚各国社会福利的发展背景与水平不同，但部分国家（地区）的福利体制却表现出了较高的相似度。为此，在选择研究对象时，他们常常将日、韩、台归为一系，将新加坡与香港归为另一系，认为前者具有保守的、民主的、再分配主义的特点，后者具有残补的、强制的、威权主义的色彩。[5]也有学者将东南亚国家作为东亚剩余型福利体制的代表，认为其社会福利是低度发展的。[6]这些研究都启示我们：如果对东亚社会内部进行更为具体的考察，或许有助于发现“东亚福利模式”的更多面向。基于此，本文尝试将部分国家划入两个“福利丛”（welfare cluster）—东北亚与东南亚，并进行比较分析。其中，东北亚体系包括日本、韩国和中国，东南亚体系包括马来西亚、印尼、泰国和菲律宾。
二、划分依据：两个体系社会背景之不同
1.经济水平不同。总的看来，东北亚体系的经济发展水平高于东南亚（表1）。根据联合国2009年发布的数据，在182个国家中，东北亚总体上属于高收入地区，而东南亚属于中等收入地区；从人均GDP看，东北亚的均值（约为2.1万美元）是东南亚(约为0.7万美元)的3倍；从产业结构看，东北亚体系（除中国外）中对GDP做出最大貢献的部门是服务业，而东南亚（除菲律宾外）体系则是工业，说明东北亚的产业发展快于东南亚；从人类贫困指数（HPI）排名、绝对贫困率和基尼系数看，东南亚体系地区的贫困状况、贫富分化现象也明显比东北亚体系严重。
与经济发展状况相适应，根据人均预期寿命、教育程度、生活水平计算出来的人类发展指数（HDI）的排名也显示：东北亚国家拥有较高的社会质量，能够为民众提供更多的发展空间。作为经济率先起飞的地区，东北亚社会财富的增长为降低贫困、进行社会再分配提供了基础。同时，其市场体制的不断完善也为克服两极分化，提升人文发展环境创造了条件。相比之下，东南亚四国则处于从传统社会向现代社会的转型中，其经济发展与社会建设尚比较落后。
2.历史沿革相异。东南亚国家大都有被欧美强国长期殖民统治的历史。马来西亚曾被葡萄牙占领，后沦为英国的殖民地。荷兰曾统治印尼四百余年。菲律宾曾是美国在东亚的殖民地。二战前，除泰国外，东南亚三国都沦为了西方列强的殖民地。殖民统治使东南亚国家的政治体制、社会文化和政策发展受到宗主国的较多影响。如马来西亚实行君主制就受到了英国的影响，菲律宾引入职业伤害保险也受到了美国的影响。在长期的殖民统治下，东南亚的社会发展非常落后。20世纪中叶，印尼的成人识字率仅为10%，泰国没有初等教育体系，菲律宾甚至没有统一的民族语言。战后，东南亚大都经历了政局动荡时期，加之人口异质性强、宗教信仰多样等，这些国家大都党派林立。作为结果，多党制既不能有效促进社会团结，其本身也常常成为社会不稳定的根源。[7]
在东北亚，日本是主权独立国家。中国和韩国虽有遭受日本侵略的历史，但历时不长，加之国内反侵略运动高涨，殖民统治体制并未得以确立。因而殖民主义对于东北亚国家的影响并不像东南亚那样深远。而且，与东南亚不同，战后的东北亚三国都出现了一党独大、党政合一的局面。一党长期执政提供了强有力的制度化保证，往往能够更好地维持社会稳定。因此，虽然东亚各国的政治体制总体上都具有“威权主义”色彩，但相较而言，东北亚三国有着更为强势的政府，其在干预社会、推进经济发展方面更具掌控能力。
3.文化基础不同。在福利体制比较研究中，探寻文化的独特性是最早出现的一种导向。以琼斯为代表的西方学者认为，儒家文化是东亚福利模式的思想基础。[8]但事实上，儒学在东亚各国并非都居主导地位。就东南亚体系而言，儒家文化并不是社会价值观的主要来源。例如，在马来西亚和印尼，分别有超过五成和八成的民众信仰伊斯兰教，穆斯林文化具有重要影响。在泰国和菲律宾，分别有94％和84%的居民信仰佛教和天主教。其他居民也因族裔不同而尊奉不同的文化。因此，在东南亚，各种民族、各种特质的文化共居一地，儒家文化的影响相当有限。与之不同，在东北亚，儒家文化的传播和影响却十分深远，因而这一地区常常被冠以“儒家文化圈”之称。文化具有十分丰富的意涵，它影响着社会政策的选择，决定了某一社会采取何种方式满足民众的福利需要。正如有研究所揭示的，儒家文化对社会秩序、权威体系、集体主义的重视使得一些东北亚国家的福利体制具有偏好非正式福利安排、排斥市场自由主义、重视公司福利等特性。[9]而在东南亚，文化冲突导致广泛的社会认同难以达成，并强化了等级尊卑、身份差别等观念，进而使福利体制表现出覆盖面有限、福利对象特殊化、社会福利具有庇护功能等特征。
4.社会特点相异。东南亚体系是多民族国家。在马来西亚，华人约占30%，来自印度、菲律宾、巴基斯坦和孟加拉国的移民及其后裔占20%，而马来族只占50%。印尼有100多个民族，其中爪哇族仅占49%。泰国有30多个民族，其中泰族只占总人口的40％。因而东南亚素有“种族博物馆”之称，其人口异质性高，并导致了如下社会后果：一是社会的区隔化。例如，印尼有民族语言和方言300余种，且大多同官方语言在书写上并不相通，由此障碍了民族融合。二是社会的等级化。在东南亚，主要民族享有一定社会特权，他们排斥外来移民和少数民族，由此引发社会的不安定。三是社会政策的碎片化。面对诉求不同、观念不同的社会群体，执政党往往难以推行统一的社会政策。而且为了获得政治合法性，执政党也不得不对支持群体予以庇护，因而东南亚社会政策的整合度相对较低。相较之下，日本、韩国都是民族比较单一的国家。在韩国，朝鲜族在总人口中高达99%，在日本，大和族占总人口的比重也达到了98%。中国虽是一个多民族国家，但汉族人口居于绝对优势，也达到了91.5%。与此相应，这些国家往往具有显著的主流文化，不存在语言文字方面的障碍。对于执政党而言，确立主导性的意识形态，推行统一的社会政策也具有一定的社会基础。
综上，两个体系在经济水平、历史发展、文化基础、社会特点等方面均存在一定差异。总的看来，东南亚社会异质性较强、民族与文化多元化、经济发展不甚发达，东北亚社会异质性较弱、民族构成较简单、经济发展水平较高。从体系内部看，各国之间的相似性较多，差异不显著。从全球视角看，东南亚四国往往被视为同一经济体，它们是东盟合作机制的核心成员。而日、韩、中也常常因文化同宗、发展导向趋近而被列为一系。由此，将东亚福利研究的对象大致归入东南亚、东北亚两个体系是基本可行的。
三、发展与变迁：两个体系福利体制之差异
1.维度一：社会支出情况。在福利体制类型学研究中，社会支出水平既能够反映福利体制的再分配效应，也能够折射出社会政策的价值基础。这里，我们以教育、健康和社会保障项目来考察两个体系的社会支出情况。从表2可见，东北亚体系的支出水平要明显高于东南亚体系。前者的社会支出占GDP的比重已接近或超过两成，而后者却不到一成。东北亚体系的社会支出占政府财政支出的比重高达五成以上，而东南亚体系却相对较低。上述数据说明，东北亚福利体制的再分配效应高于东南亚体系。进一步考察支出项目可见，东北亚体系依次是社会保障、卫生、教育，而东南亚体系则为教育、社会保障、卫生，这说明东北亚体系更关注于为民众提供包括国民年金、卫生保健、社会服务等在内的社会保护。这一结论与东北亚体系着力建构普惠性社会福利体制的事实也是相呼应的。正如很多研究所揭示的，近年来东北亚国家对基本生活保障、全民医保、护理保险的有力推动，显示其福利体制正朝着“更强的包容性、更慷慨的给付，以及认可公民社会权利”的方向发展。[10]相比之下，东南亚体系则显示出对“教育”的偏重，可见其仍强调通过投资人力资本促进经济发展。而且，东南亚体系的卫生支出远远低于世界卫生组织（WHO）提出的5%这一标准，这也说明了东南亚体系的福利体制仍具有明显的“残补主义”色彩。
2.维度二：社会保障制度。总的看来，东北亚的社会保障制度建设优于东南亚。从社会保险项目看，东北亚体系项目设置比较齐全，养老、失业、医疗、工伤等都已确立。而东南亚主要的社会保险项目仍是养老与医疗，失业、工伤、生育等社会保险尚未建立。从主要社会保险的立法时间看，东北亚早于东南亚，日本更是东亚社会福利实践的先行者。从社会保险的覆盖面看，东北亚国家特别是日本和韩国的国民年金、医疗保险已基本覆盖全部人口，工伤与失业保险也覆盖了几乎所有劳动者。进入新世纪以来，中国的社会保障也在快速“扩面”，医疗保险的覆盖面已达到八成多。相比之下，东南亚社会保障所覆盖的群体却十分有限。上世纪90年代，泰国养老保险只覆盖了大约18%的劳动者，其中45%是有固定工资收入的劳动力。2008年，印尼仅有9%的劳工拥有社会保险，绝大多数劳动者都游离于社保体系之外。[11]在印尼与马来西亚，有针对公务员和军人的养老保障，却没有以全体国民为对象的养老金制度。此外，东北亚体系已建立了面向低收入群体的社会救助制度。上世纪90年代末，韩国和中国先后实施了最低生活保障制度，并将就业培训、职業介绍等纳入公共服务，为低收入群体提供社会保护。而东南亚体系虽有社会救助政策，但给付水平和受益面却较为有限。
3.维度三：政府福利责任。总的看来，在社会福利发展方面，东北亚政府比东南亚政府扮演了更为积极的角色。虽然经济发展优先、GNP主义曾是战后东北亚国家主流的发展思路，但政治精英们还是较早引入了社会保障制度。在社会保障制度的建立过程中，东北亚政府也不再局限于为社会福利发展提供“规则”，而是通过扩大社会支出，加强对社会基金的监管，积极推促社会福利的发展。特别是1997年亚洲金融危机以来，东北亚体系已显著增加了国家在社会福利方面的财政支出，成为社会福利的主要供给者。而在东南亚,由于福利对象具有特殊性，弱势人群很难被社会福利体系所覆盖，只能依赖于非正式支持。在这种剩余型福利体制下，政府所承担的福利责任，以及为民众所提供的社会保护是非常有限的。而且，东南亚体系偏好公积金制度,主要依靠雇主和雇员为社会保障项目供款，因而政府对福利基金的财政供给较少。有研究揭示：1972-1990年间，东南亚四国的经济生活发生了巨大变化，但国家对社会福利的投入却几乎没有什么变化。其间，社会支出占政府财政支出的比重在马来西亚和印尼仅分别增加了1.1%和0.6%，在泰国和菲律宾甚至还下降了1.2%和2.0%。[12]
4.维度四：社会政策导向。如果说，亚洲金融危机前，东亚社会福利总体上都具有“生产主义”的特点，那么，1997年之后两个体系的社会政策则表现出了不同的发展导向。面对经济危机，东北亚国家的主要做法是：提供更具整合性的就业服务和公共服务，同时不断完善社会保障，扩展社会救助。例如，日本在1997年引入了护理保险，韩国扩大了养老金和医疗福利的范围，实行了失业津贴，并在2008年建立了护理保险。中国提高了社会保险的统筹层次，扩大了社会保障项目的覆盖面，并在城乡逐步施行了最低生活保障制度和卫生福利制度。总的看来，东北亚国家加大了社会福利的发展步伐，通过加强转移支付，为更多人口提供了社会保障。而对于东南亚四国来说，经济危机暴露了“出口导向型”经济体制的脆弱。面对经济危机，东南亚体系无力通过扩张国家福利缓解贫困，于是转而寄希望于原有的福利体制。东南亚政府要求个人及其亲属、社区和市民社会承担一定的福利责任，家庭福利受到政府的一再强调。发展经济、自我依靠、公民互助被视为应对危机的主要举措。[13]可见，金融危机后的东南亚体系强化了剩余型福利体制，即控制社会支出，延续公积金制度，并确保经济增长的优先地位。
四、结论：“东亚福利模式”研究的一种路向
在福利体制类型学研究中，基于东西方比较的视角，探讨东亚福利模式的特点是主流的研究路径。这种研究策略虽然有效，但也简化了对问题的认识。事实上，东亚各国的福利体制虽具有一定的相似性，但并不同质划一。本文提出东北亚、东南亚两个福利体系的划分就试图寻找一种研究路向，以对“东亚福利模式”展开更为具体的讨论。总的说来，这一探索大体支持了研究预设：东北亚与东南亚具有不同的社会背景，其福利体制也存在差异。
当然，应当看到，“东亚福利模式”并非静止不变，其正处于不断的演进之中。在金融危机前，东亚各国社会福利体制的确具有一定相似性，表现为社会福利不发达、社会支出规模小、缺乏“社会权利”观念等。彼时，为了尽快摆脱贫穷落后的面貌，东亚各国都确立了经济增长的优先地位，采取了“国家主导型”的发展战略，强调社会政策为经济发展服务。Holliday提出的“生产主义社会政策”与Kwon提出的“发展型福利国家”都试图概括出东亚福利模式的这一特点。然而，上世纪90年代后期以来，东亚社会福利体系的分化正不断加快。东北亚、东南亚社会福利的发展似有朝着不同方向移位之势。东北亚政府力图在改进民生、提升福利水平方面有所作为。随着国家福利的扩张，其福利体制的再分配效应已明显增强,基本实现了向“后生产主义福利体制”的转型。[14]而在东南亚，对既有传统的沿袭则承继了剩余型福利体制的基本特点。因此，如果说“生产主义的社会政策”曾是东亚福利模式的特质的话，那么，今天在使用这一概念时，我们则应采取谨慎的态度。
此外，还需指出的是，即便将“东亚福利模式”小型化，依然很难说两个体系的差异是十分显著的。毕竟体系分化的时间尚比较有限，原有的福利传统仍有一定的作用空间。同样，即使处于同一体系之内，各国之间也依然存在一些差异。比如，在东北亚体系中，社会福利是梯度发展的：日本先行、韩国其后、中国再次。而且，与日、韩相比，中国社会福利的发展也带有经济水平、政治体制等方面的特殊性。而在东南亚体系中，马来西亚的经济水平较好，但泰国的社会福利发展更快。因此，推进“东亚福利模式”研究可将东南亚、东北亚体系之比较作为一种路向，但如何理清它们的特点和差异尚需继续深入。
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[12]李文.东南亚:政治变革与社会转型[M].中国社会科学出
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[13]Yuen-wen Ku