论文部分内容阅读
【摘要】：2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，其中对提起行政公益诉讼程序作了多方面详细规定。本文拟从检察机关提起行政公益诉讼制度的具体落实方面进行一些研究分析，以期对我国行政公益诉讼的司法实践有所裨益。
【关键词】：行政公益诉讼;检察机关;程序构建
在我国，行政公益诉讼是指人民检察机关认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。针对这一种新兴特殊诉讼制度，需要建立一套与之相协调的科学合理诉讼程序。笔者就检察机关提起行政公益诉讼的过程中，需要重点把握的几个问题和环节提出个人简单意见。
一、受案范围
受案范围在行政公益诉讼中具有重要的意义，因为这直接决定了行政机关行政行为可以列入人民法院司的法审查的宽度和深度。传统行政诉讼中，我国《行政诉讼法》采混合式规定了我国行政诉讼受案范围，首先概括确立受案范围基本界限，其后以列举方式列出了七种行政案件，最后又规定了可以提起行政诉讼的其他案件。针对行政公益诉讼，《实施办法》第二十八条规定，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负监督管理职责的行政机关违法或不作为，造成公共利益受损，可由人民检察院向法院提起诉讼。依照该规定，目前我国公益诉讼范围限于环境资源、国有资产、国有土地保护领域。笔者认为目前以列举方式罗列出可提起行政公益诉讼案由比较狭窄，不可能全面详细罗列出所有行政机关违法侵犯公共利益的案件，比如政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为;政策性价格垄断行为等等。但是社会生活日益更新丰富多彩，行政管理种类名目繁多广阔，因此，应先概括规定针对行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会利益受到侵害，公民、法人和其他组织由于没有直接利害关系无法提起诉讼，再通过具体规定可诉违法事项这种方法规定行政诉讼受案范围更为妥当。这样规定的优势就是随着法律的不断完善、公民权利意识的不断觉醒、我国法治水平的不断提高，行政公益诉讼的受案范围必将逐步扩大，可以通过概括性规定使行政机关更多的违法侵犯公益受到追诉。
二、诉前程序
第一，前置程序。根据前述谦抑审慎平衡原则，针对检察机关对行政主体活动监督的最后手段性，同时防止滥诉，节约司法资源，有必要在行政公益诉讼前设置诉前程序。在检察机关提起公益诉讼之前，人民检察院应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。经过诉前程序，相关部门拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，人民检察院可以提起行政公益诉讼。这一制度可以促使行政系统内部自我改正违法行为、修正错误、及时履行职责，同时也使法院、检察院有限的人力和财力更有效地利用，同时以非诉形式解决社会矛盾，本身也利于促进社会和谐。
第二，案件管辖。案件管辖是法院系统内部规定的各法院之间受理第一审行政案件的权限分工。对于行政公益诉讼管辖，《实施办法》中并没有做出特别的规定，默认与传统行政诉讼管辖规定基本相同。一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地基层人民法院管辖。办法中指出，若违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市人民检察院管辖。笔者认为针对此类案件，最好应当是由市检察院向中级人民法院提起诉讼较好，这样有助于人民法院排除行政干扰，公正审判。同时针对有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他人民检察院管辖;上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级检察院管辖的案件;下级检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。
第三，调查取证。《实施办法》第三十三条具体规定了人民检察院可以采取的七种具体办法，用来调查核实有关行政机关违法行使职权或不作为情况如调阅、负责行政执法案卷材料;收集书证、物证、视听资料等证据。同时也规定人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。这对行政公益诉讼中取证难问题的解决是非常必要的。2015年，大连市环保志愿者协会提起两起特大环境公益诉讼。该协会在采访时表示，“最大的困难时取证，相关行政部门不愿配合，对水底生物污染、海滩的污染等情况，相关职能部门不提供。”大连市海洋与渔业局等有关行政部门表示由于缺少明确的支持规定，有些数据无法向协会提出。由此可见，公益诉讼中当事人一方调查取证的难度较大。通过最高检公布的《实施办法》赋予检察机关法定证据调查权，这一问题即可获得解决，从而扫清了行政公益诉讼面临的又一大障碍。
三、诉中程序
第一，出庭公诉。人民法院开庭审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件，人民检察院应当派员出庭，宣读公益诉讼起诉书，对调查核实的证据予以出示说明，对行政机关提出证据质证，参加法庭调查，进行法庭辩论，发表出庭意见，享有原告享有的一切诉讼权利，同时也是其应负义务。
第二，举证责任。举证责任是一种假定的法律后果，承担举证责任的当事人应当证明自己提出的主张，如果不能提出证据，将承担败诉的后果。普通行政诉讼中，为促进提高行政机关依法行政的水平、保护相对人合法权益，作为被告的行政机关对出具体行政行为负举证责任，提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。具体到行政公益诉讼，仍然是由被告行政机关针对自己作出行政行为的合法性及依法履行监督管理保护职责，不存在不作为等“怠职”情形提出证据。同时，人民检察院也负有部分举证责任，如检察机关应证明其起诉符合法定条件，并履行诉前程序，向当事行政机关提出检察建议后行政机关拒不纠正违法行为或者拒不履行法定职责。
四、诉后程序
第一，判决结果。《行政诉讼法》及其司法解释主要规定了一审判决形式主要有六种形式：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、驳回原告起诉、确认判决。全国首例行政公益诉讼中，福泉市人民法院作出确认判决，即确认锦屏县环保局“怠于监管职责”的行为违法。《实施办法》第四十九条规定，诉讼审理过程中，被告纠正了违法行为或者依法履行行政职责，使得人民检察院诉讼请求全部实现时，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。另外笔者考虑借鉴域外经验，增加法院“禁令判决”，即法院判令行政主体停止即将侵害或正在持续侵害国家利益、社会公共利益及相对人的行政行为的判决形式。多种判决方式的理解与适用，必能更加有针对性的解决个案问题，促进公共利益及时有效保护。
第二，诉后监督。行政公益诉讼之后，若法院支持检察机关提起的所有诉讼请求，检察机关还要负责监督法律判决的执行。如果诉讼请求没有被采纳，检察机关及工作人员应该认真反思自己工作内容，核实是确实存在自身判断失误，还是调查证据不足、诉讼技巧欠缺，亦或人民法院判决确有错误，若确实存在错误，依据《实施办法》第五十条，地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，可以向上一级人民法院提出抗诉。
目前，我国检察机关提起行政公益诉讼制度刚刚开始试点推行，前进道路上仍将面临很多理论及实践问题和困难。笔者仅就检察机关提起行政公益诉讼程序构建方面，浅谈一些自己的观点与看法，希望可以为我国行政公益诉讼制度早日正式确立，略尽微薄之力。
【关键词】：行政公益诉讼;检察机关;程序构建
在我国，行政公益诉讼是指人民检察机关认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。针对这一种新兴特殊诉讼制度，需要建立一套与之相协调的科学合理诉讼程序。笔者就检察机关提起行政公益诉讼的过程中，需要重点把握的几个问题和环节提出个人简单意见。
一、受案范围
受案范围在行政公益诉讼中具有重要的意义，因为这直接决定了行政机关行政行为可以列入人民法院司的法审查的宽度和深度。传统行政诉讼中，我国《行政诉讼法》采混合式规定了我国行政诉讼受案范围，首先概括确立受案范围基本界限，其后以列举方式列出了七种行政案件，最后又规定了可以提起行政诉讼的其他案件。针对行政公益诉讼，《实施办法》第二十八条规定，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负监督管理职责的行政机关违法或不作为，造成公共利益受损，可由人民检察院向法院提起诉讼。依照该规定，目前我国公益诉讼范围限于环境资源、国有资产、国有土地保护领域。笔者认为目前以列举方式罗列出可提起行政公益诉讼案由比较狭窄，不可能全面详细罗列出所有行政机关违法侵犯公共利益的案件，比如政府在公共工程的审批和招标、发包过程中的违法行为;政策性价格垄断行为等等。但是社会生活日益更新丰富多彩，行政管理种类名目繁多广阔，因此，应先概括规定针对行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会利益受到侵害，公民、法人和其他组织由于没有直接利害关系无法提起诉讼，再通过具体规定可诉违法事项这种方法规定行政诉讼受案范围更为妥当。这样规定的优势就是随着法律的不断完善、公民权利意识的不断觉醒、我国法治水平的不断提高，行政公益诉讼的受案范围必将逐步扩大，可以通过概括性规定使行政机关更多的违法侵犯公益受到追诉。
二、诉前程序
第一，前置程序。根据前述谦抑审慎平衡原则，针对检察机关对行政主体活动监督的最后手段性，同时防止滥诉，节约司法资源，有必要在行政公益诉讼前设置诉前程序。在检察机关提起公益诉讼之前，人民检察院应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。经过诉前程序，相关部门拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，人民检察院可以提起行政公益诉讼。这一制度可以促使行政系统内部自我改正违法行为、修正错误、及时履行职责，同时也使法院、检察院有限的人力和财力更有效地利用，同时以非诉形式解决社会矛盾，本身也利于促进社会和谐。
第二，案件管辖。案件管辖是法院系统内部规定的各法院之间受理第一审行政案件的权限分工。对于行政公益诉讼管辖，《实施办法》中并没有做出特别的规定，默认与传统行政诉讼管辖规定基本相同。一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地基层人民法院管辖。办法中指出，若违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市人民检察院管辖。笔者认为针对此类案件，最好应当是由市检察院向中级人民法院提起诉讼较好，这样有助于人民法院排除行政干扰，公正审判。同时针对有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他人民检察院管辖;上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级检察院管辖的案件;下级检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。
第三，调查取证。《实施办法》第三十三条具体规定了人民检察院可以采取的七种具体办法，用来调查核实有关行政机关违法行使职权或不作为情况如调阅、负责行政执法案卷材料;收集书证、物证、视听资料等证据。同时也规定人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。这对行政公益诉讼中取证难问题的解决是非常必要的。2015年，大连市环保志愿者协会提起两起特大环境公益诉讼。该协会在采访时表示，“最大的困难时取证，相关行政部门不愿配合，对水底生物污染、海滩的污染等情况，相关职能部门不提供。”大连市海洋与渔业局等有关行政部门表示由于缺少明确的支持规定，有些数据无法向协会提出。由此可见，公益诉讼中当事人一方调查取证的难度较大。通过最高检公布的《实施办法》赋予检察机关法定证据调查权，这一问题即可获得解决，从而扫清了行政公益诉讼面临的又一大障碍。
三、诉中程序
第一，出庭公诉。人民法院开庭审理人民检察院提起的行政公益诉讼案件，人民检察院应当派员出庭，宣读公益诉讼起诉书，对调查核实的证据予以出示说明，对行政机关提出证据质证，参加法庭调查，进行法庭辩论，发表出庭意见，享有原告享有的一切诉讼权利，同时也是其应负义务。
第二，举证责任。举证责任是一种假定的法律后果，承担举证责任的当事人应当证明自己提出的主张，如果不能提出证据，将承担败诉的后果。普通行政诉讼中，为促进提高行政机关依法行政的水平、保护相对人合法权益，作为被告的行政机关对出具体行政行为负举证责任，提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。具体到行政公益诉讼，仍然是由被告行政机关针对自己作出行政行为的合法性及依法履行监督管理保护职责，不存在不作为等“怠职”情形提出证据。同时，人民检察院也负有部分举证责任，如检察机关应证明其起诉符合法定条件，并履行诉前程序，向当事行政机关提出检察建议后行政机关拒不纠正违法行为或者拒不履行法定职责。
四、诉后程序
第一，判决结果。《行政诉讼法》及其司法解释主要规定了一审判决形式主要有六种形式：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、驳回原告起诉、确认判决。全国首例行政公益诉讼中，福泉市人民法院作出确认判决，即确认锦屏县环保局“怠于监管职责”的行为违法。《实施办法》第四十九条规定，诉讼审理过程中，被告纠正了违法行为或者依法履行行政职责，使得人民检察院诉讼请求全部实现时，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。另外笔者考虑借鉴域外经验，增加法院“禁令判决”，即法院判令行政主体停止即将侵害或正在持续侵害国家利益、社会公共利益及相对人的行政行为的判决形式。多种判决方式的理解与适用，必能更加有针对性的解决个案问题，促进公共利益及时有效保护。
第二，诉后监督。行政公益诉讼之后，若法院支持检察机关提起的所有诉讼请求，检察机关还要负责监督法律判决的执行。如果诉讼请求没有被采纳，检察机关及工作人员应该认真反思自己工作内容，核实是确实存在自身判断失误，还是调查证据不足、诉讼技巧欠缺，亦或人民法院判决确有错误，若确实存在错误，依据《实施办法》第五十条，地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，可以向上一级人民法院提出抗诉。
目前，我国检察机关提起行政公益诉讼制度刚刚开始试点推行，前进道路上仍将面临很多理论及实践问题和困难。笔者仅就检察机关提起行政公益诉讼程序构建方面，浅谈一些自己的观点与看法，希望可以为我国行政公益诉讼制度早日正式确立，略尽微薄之力。