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摘要 农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一，一直以来，专家学者专注于对城市的低保救助，认为农村居民可以自给自足，但是农村的发展现状证明农村潜伏着巨大的社会救助需求者，他们面临着基本生存的需要。本文以山西省M村的社会救助现状为切入点，通过分析M村社会救助的现状，指出了社会救助工作中存在的明显问题，有针对性地提出了农村社会救助的具体措施。
关键词 农村 社会救助 资金 人才
作者简介：杨姣姣，郑州大学公共管理学院。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-219-02
社会救助是指在社会成员因个人原因、自然原因或社会原因致使基本生活难以维持时，由政府和社会为其提供基本物质保障的救助制度。社会救助是社会保障体系的重要组成部分。做好农村社会救助工作,搞好农村社会救助体系建设，有利于促进城乡的统筹发展，可以增进农民福祉，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有重要的作用。
一、M村的社会救助现状
概况：山西省芮城县M村位于山西省最南端，该村村民主要以农作物的种植来维持日常的生产和生活，但是这里农业生产环境恶劣，而且四面环山，地理位置非常闭塞，交通很不发达，信息难以传播，科技得不到推广，这些因素造成农业生产能力低下，商品生产难以发展，从而致使贫困。就社会救助而言，从整体上说，该村的社会救助现状目前处于较低的水平，各方面工作做得并不到位，因此可以说，M村的社会救助目前还有很大的发展空间。
（一）红十字配合新农合顺利开展
为解决农村缺医少药和农民看病贵、看病难问题，红十字会经总会批准，开展了参与新农合及医疗救助试点工作，协助政府建立新农合及医疗救助制度，以改善农村医疗和农民健康状况。M村参加新农合的人数比例几乎达到了100%，但是仍有很多人面临看病难问题，为了解决患者因医疗费用过高，超出个人自付能力而陷入新一轮的贫困问题，村委会组织社会募捐建立红十字农村医疗救助基金，所筹资金主要为参保特困农民提供大病医疗费超出报销自负范围的医疗救助，为改善农村医疗条件提供帮助。
（二）居民的基本生活得以保障
一方面，对于生活难于维持、家庭人均收入低于当地居民收入的村民，政府通过调查核实，给予提供直接的现金帮助，使其家庭人均收入达到当地低保水准。在2010年，该村通过调查，参加M村低保的家庭共有541户，人数有681人，政府依法给予农村低保人均标准每月66元的补助。另一方面，对于那些无法定扶养义务人、无劳动能力和无生活来源的符合五保的人员，政府为他们提供基本的吃、穿、住、医、葬等方面的供养服务，以使他们达到当地的平均生活水平。调查显示，2010年该村的五保户共有41人，参保人员每人每年可以得到1200元的救助。
（三）灾害救助得以落实
灾害救助是指国家和社会队遇到自然灾害而造成生活贫困的社会成员提供一定的物质帮助，使之维持基本生活水平，并逐步恢复生产、生活能力。M村所处的地理位置决定了它常年面临干旱的威胁，对于农民来说，干旱就意味着来年悲惨的命运。尽管村民可以引用黄河水来灌溉，但是昂贵的投资还是非很多村民能力所及。今年的干旱就是一个显著的例子，一连好几个月没下一滴雨，地里的小麦棉花将近枯死。为了使村民可以缓解压力，政府下拨了1.15万元给予灾害救助，并给一些受干旱影响严重的村民发放了共550袋面粉，衣被41件，以保证村民的保暖问题。
二、M村社会救助存在的问题
（一）社会救助范围窄，救助资金短缺
一方面，M村社会救助的救助范围尚未有效覆盖全村的困难群众，救助对象往往只是局限于特定人群，这对其他人群带有明显的歧视性，不能体现社会救助普遍适用、公平、公正的原则。表现为贫困家庭的教育救助未得到资助；失业者无失业社会救助；贫者所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”，往往只有16%至50%的贫困者；老者得到救助的也并非是全体老人，只有"三无对象"的"五保户"，甚至连"五保户"也只有70％左右。另一方面，救助水平低主要体现为救济资金的不足。目前，该村社会救助的资金主要来源于地方财政收入，筹资渠道单一。而且税费改革更进一步减少了地方政府的财政收入，县乡两级的财政收入更加困难，因此，只依靠地方财政资金很难保障农村社会救助工作的落实，更不可能发展完善农村的社会救助体系。
（二）社会救助的专业化水平低
目前，M村从事农村社会救助的工作人员主要是县、乡镇两级的民政干部，这些人90％以上没有经过专业学习和专业培训，不懂得社会救助的基本知识和原理，不懂得社会救助贫困线的科学测定方法，不懂得救助对象确定的个案工作和调查方法，更谈不上像目前城镇低保工作那样使用专业软件和网络技术。这不仅会造成受困者不准确的现象出现，真正的贫困者得不到救助，而且由于工作人员自身素质低，不懂专业的救助方法和救助理念，因此在就开展工作时可能会出现资源分配不合理、救助对象难以对准最需救助人群，产生“救富”倾向。
（三）社会救助缺乏法律支撑
我国的农村社会救助长期处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。首先，迄今为止，我国还没有一部《农村社会救助法》这样的实体法，社会救助制度的实施主要依赖主管部门领导对社会救助工作的认识程度，究其原因，在于我国当前的社会救助法律体系尚未健全，在社会救助的对象、主体、范围、标准等方面欠缺相关的规范。具体而言，缺乏一套规范的程序和必要的政府和社會的监督体系，由于制度的不健全，导致本应享受社会救助的对象没有得到及时的救助，而一些不应得到社会救助的人群得到了救助，这不仅浪费了财政资金，也破坏了社会的公平，社会保障机制和效率优先机制也没有得到发挥，这就会影响社会救助的效果，乃至国家和政府的形象。
三、对策建议
（一）以政府为主导，扩大社会救助的覆盖面
社会救助资金的筹集是农村社会救助制度的核心问题。在农村社会救助中，必须把政府作为社会救助的主体，政府的主体地位决定了它是社会救助的责任人，它必须出资负责农村的社会救助。面对农村社会救助资金缺乏难题，地方政府可以通过地方财政收入筹集资金，或者通过中央财政的拨款集聚款项；地方政府还可以通过与有关企业部门合作，成立救助基金会，通过社会募捐的形式解决救助财力不足问题。地方政府还应做好信息传播工作，吸取有识之士在闭塞的农村宣传科技知识，开展村民的眼界，使他们了解农产品的市场情况，改变他们在消费市场中的被动角色。这样不仅对农民有利，也减轻了地方政府的财政负担。
另外，社会救助要坚持“广覆盖”的原则。广覆盖原则不仅是众多村民的呼吁，也是社会保障公平性的要求。实行社会救助广覆盖的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平，稳定社会秩序。从社会的公平性看，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖农村全体劳动者。社会救助是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保障制度，是一种国家法定救助制度。作为法定救助制度，应该是面向社会全体成员的，所有在农村范围内的社会成员一旦陷入困难境地就应无一例外地得到社会救助。社会救助应把广覆盖作为社会救助的重要目标任务，致力构建统一的社会救助框架，使各类救助对象都能得到相应救助。
（二）建立专业化的村官救助队伍
农村的社会救助服务部门缺乏专业性，因此需要引进社会工作服务机制，建立一批专业性强的工作人员，使救助服务更具科学性和专业性，以增强服务成效。面对当前我国就业形势严峻的现状，很多毕业大学生选择当村官，可以说，大学生村官不仅有服务农村的热情和激情，而且他们具有较高的素质，可以利用他们擅长学习、掌握快的优势，对村官进行农村社会救助工作的专业的培训，使他们具备必要的社会工作专业性知识，掌握社会工作的工作方法和手段，能够针对服务对象的不同要求提供不同的社会福利服务。这样可以节省人力投资，也可以使大学生深入实践，切身了解村民的需求状况，从而为服务对象提供优质、科学、个性化的服务。
（三）加快立法，促进社会救助的程序化、规范化
完善的法律法规是社会救助工作顺利进行的保障，为實现农村社会救助服务的法制化，我国立法部门应根据我国农村贫困人口底子薄、压力大的现实情况，加快建立一套符合我国农村实况的救助法规，以确保农村救助工作有法可依、有法可循。
在强调法制化的同时，要注重社会救助程序，使其实现规范化。可以从以下两点入手：（1）对就职的县、乡镇农村社会救助的管理人员加强培训，使其了解农村社会救助法律、法规，掌握救助贫困线测评方法、社会救助软件、网络技术等知识，增强自身素质。（2）设计一套科学的农村社会救助工作程序，其思路是：其一，由需要帮助者本人提出书面申请；其二，由村委会开示证明。一般而言，村委会对村民的情况比较熟悉，个人把申请交由村委会审定，证明情况属实并签署意见后，上报乡镇政府；其三，乡镇政府审核，乡镇政府需要再次审核，并征求当地群众意见通过后上报县或民政局；其四，民政部门批准，县或市的民政局根据所掌握的资料审定、批准，再按规定确定其救助标准；其五，将每一个受助者作为一个个案进行调查，找出致贫原因，并与受助者共同商量，寻找最佳的救助方式，然后做出文字记录，立案存档。
（四）充分发挥非营利组织的的作用
非营利组织简称NGO，是一种雄厚的社会资本，也是一种新的生产力，其发展壮大有助于社会运行中一些难题的解决。在农村社会救助中，最大的难题是资金投入问题，而政府也会出现失灵问题，这就需要发挥NGO的作用。NGO多渠道、多样化的筹资方式可扩充社会救助的资金来源。非营利组织还可以对各级政府的社会保障资金给予体制外的监管，发挥社会监督的作用。这个监督过程是双向的：即非政府组织监督地方政府对社保资金的运用，同时非政府组织也受到相关政府部门的监督，以避免不良问题的出现。这种双向监督机制，有利于保证非政府组织和地方各级政府对这部分资金运用的公平公开性，有利于维护社会公平，增加社会整体福利，促进社会整合，推动社会改革。
参考文献：
[1]郭士征．社会保障学．上海财经大学出版社．2004．
[2]马凤芝．社会工作实务．中国社会出版社．2010．
[3]谢宜彤．我国农村社会救助体系建设成就与问题．首都经济贸易大学．当代经济．2010．
[4]黄帝荣．构建农村困难群体的新型社会救助体系的思考．湖南商学院．社会观察．2008．
[5]薛惠元，王翠琴.建立农村最低生活保障制度的若干思考．农业经济．2006(3)．
[6]李晓华．.农村社会救助工作亟待解决的三个问题．中国民政．2006(9)．
[7]翟娅丽．我国社会救助立法研究．井冈山医专学报．2006(3)．
[8]芮政办发．芮城县自然灾害救助应急预案．2010(2)．
关键词 农村 社会救助 资金 人才
作者简介：杨姣姣，郑州大学公共管理学院。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-219-02
社会救助是指在社会成员因个人原因、自然原因或社会原因致使基本生活难以维持时，由政府和社会为其提供基本物质保障的救助制度。社会救助是社会保障体系的重要组成部分。做好农村社会救助工作,搞好农村社会救助体系建设，有利于促进城乡的统筹发展，可以增进农民福祉，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有重要的作用。
一、M村的社会救助现状
概况：山西省芮城县M村位于山西省最南端，该村村民主要以农作物的种植来维持日常的生产和生活，但是这里农业生产环境恶劣，而且四面环山，地理位置非常闭塞，交通很不发达，信息难以传播，科技得不到推广，这些因素造成农业生产能力低下，商品生产难以发展，从而致使贫困。就社会救助而言，从整体上说，该村的社会救助现状目前处于较低的水平，各方面工作做得并不到位，因此可以说，M村的社会救助目前还有很大的发展空间。
（一）红十字配合新农合顺利开展
为解决农村缺医少药和农民看病贵、看病难问题，红十字会经总会批准，开展了参与新农合及医疗救助试点工作，协助政府建立新农合及医疗救助制度，以改善农村医疗和农民健康状况。M村参加新农合的人数比例几乎达到了100%，但是仍有很多人面临看病难问题，为了解决患者因医疗费用过高，超出个人自付能力而陷入新一轮的贫困问题，村委会组织社会募捐建立红十字农村医疗救助基金，所筹资金主要为参保特困农民提供大病医疗费超出报销自负范围的医疗救助，为改善农村医疗条件提供帮助。
（二）居民的基本生活得以保障
一方面，对于生活难于维持、家庭人均收入低于当地居民收入的村民，政府通过调查核实，给予提供直接的现金帮助，使其家庭人均收入达到当地低保水准。在2010年，该村通过调查，参加M村低保的家庭共有541户，人数有681人，政府依法给予农村低保人均标准每月66元的补助。另一方面，对于那些无法定扶养义务人、无劳动能力和无生活来源的符合五保的人员，政府为他们提供基本的吃、穿、住、医、葬等方面的供养服务，以使他们达到当地的平均生活水平。调查显示，2010年该村的五保户共有41人，参保人员每人每年可以得到1200元的救助。
（三）灾害救助得以落实
灾害救助是指国家和社会队遇到自然灾害而造成生活贫困的社会成员提供一定的物质帮助，使之维持基本生活水平，并逐步恢复生产、生活能力。M村所处的地理位置决定了它常年面临干旱的威胁，对于农民来说，干旱就意味着来年悲惨的命运。尽管村民可以引用黄河水来灌溉，但是昂贵的投资还是非很多村民能力所及。今年的干旱就是一个显著的例子，一连好几个月没下一滴雨，地里的小麦棉花将近枯死。为了使村民可以缓解压力，政府下拨了1.15万元给予灾害救助，并给一些受干旱影响严重的村民发放了共550袋面粉，衣被41件，以保证村民的保暖问题。
二、M村社会救助存在的问题
（一）社会救助范围窄，救助资金短缺
一方面，M村社会救助的救助范围尚未有效覆盖全村的困难群众，救助对象往往只是局限于特定人群，这对其他人群带有明显的歧视性，不能体现社会救助普遍适用、公平、公正的原则。表现为贫困家庭的教育救助未得到资助；失业者无失业社会救助；贫者所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”，往往只有16%至50%的贫困者；老者得到救助的也并非是全体老人，只有"三无对象"的"五保户"，甚至连"五保户"也只有70％左右。另一方面，救助水平低主要体现为救济资金的不足。目前，该村社会救助的资金主要来源于地方财政收入，筹资渠道单一。而且税费改革更进一步减少了地方政府的财政收入，县乡两级的财政收入更加困难，因此，只依靠地方财政资金很难保障农村社会救助工作的落实，更不可能发展完善农村的社会救助体系。
（二）社会救助的专业化水平低
目前，M村从事农村社会救助的工作人员主要是县、乡镇两级的民政干部，这些人90％以上没有经过专业学习和专业培训，不懂得社会救助的基本知识和原理，不懂得社会救助贫困线的科学测定方法，不懂得救助对象确定的个案工作和调查方法，更谈不上像目前城镇低保工作那样使用专业软件和网络技术。这不仅会造成受困者不准确的现象出现，真正的贫困者得不到救助，而且由于工作人员自身素质低，不懂专业的救助方法和救助理念，因此在就开展工作时可能会出现资源分配不合理、救助对象难以对准最需救助人群，产生“救富”倾向。
（三）社会救助缺乏法律支撑
我国的农村社会救助长期处于一种无法律可依、无程序可循的无序状态。首先，迄今为止，我国还没有一部《农村社会救助法》这样的实体法，社会救助制度的实施主要依赖主管部门领导对社会救助工作的认识程度，究其原因，在于我国当前的社会救助法律体系尚未健全，在社会救助的对象、主体、范围、标准等方面欠缺相关的规范。具体而言，缺乏一套规范的程序和必要的政府和社會的监督体系，由于制度的不健全，导致本应享受社会救助的对象没有得到及时的救助，而一些不应得到社会救助的人群得到了救助，这不仅浪费了财政资金，也破坏了社会的公平，社会保障机制和效率优先机制也没有得到发挥，这就会影响社会救助的效果，乃至国家和政府的形象。
三、对策建议
（一）以政府为主导，扩大社会救助的覆盖面
社会救助资金的筹集是农村社会救助制度的核心问题。在农村社会救助中，必须把政府作为社会救助的主体，政府的主体地位决定了它是社会救助的责任人，它必须出资负责农村的社会救助。面对农村社会救助资金缺乏难题，地方政府可以通过地方财政收入筹集资金，或者通过中央财政的拨款集聚款项；地方政府还可以通过与有关企业部门合作，成立救助基金会，通过社会募捐的形式解决救助财力不足问题。地方政府还应做好信息传播工作，吸取有识之士在闭塞的农村宣传科技知识，开展村民的眼界，使他们了解农产品的市场情况，改变他们在消费市场中的被动角色。这样不仅对农民有利，也减轻了地方政府的财政负担。
另外，社会救助要坚持“广覆盖”的原则。广覆盖原则不仅是众多村民的呼吁，也是社会保障公平性的要求。实行社会救助广覆盖的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平，稳定社会秩序。从社会的公平性看，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖农村全体劳动者。社会救助是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保障制度，是一种国家法定救助制度。作为法定救助制度，应该是面向社会全体成员的，所有在农村范围内的社会成员一旦陷入困难境地就应无一例外地得到社会救助。社会救助应把广覆盖作为社会救助的重要目标任务，致力构建统一的社会救助框架，使各类救助对象都能得到相应救助。
（二）建立专业化的村官救助队伍
农村的社会救助服务部门缺乏专业性，因此需要引进社会工作服务机制，建立一批专业性强的工作人员，使救助服务更具科学性和专业性，以增强服务成效。面对当前我国就业形势严峻的现状，很多毕业大学生选择当村官，可以说，大学生村官不仅有服务农村的热情和激情，而且他们具有较高的素质，可以利用他们擅长学习、掌握快的优势，对村官进行农村社会救助工作的专业的培训，使他们具备必要的社会工作专业性知识，掌握社会工作的工作方法和手段，能够针对服务对象的不同要求提供不同的社会福利服务。这样可以节省人力投资，也可以使大学生深入实践，切身了解村民的需求状况，从而为服务对象提供优质、科学、个性化的服务。
（三）加快立法，促进社会救助的程序化、规范化
完善的法律法规是社会救助工作顺利进行的保障，为實现农村社会救助服务的法制化，我国立法部门应根据我国农村贫困人口底子薄、压力大的现实情况，加快建立一套符合我国农村实况的救助法规，以确保农村救助工作有法可依、有法可循。
在强调法制化的同时，要注重社会救助程序，使其实现规范化。可以从以下两点入手：（1）对就职的县、乡镇农村社会救助的管理人员加强培训，使其了解农村社会救助法律、法规，掌握救助贫困线测评方法、社会救助软件、网络技术等知识，增强自身素质。（2）设计一套科学的农村社会救助工作程序，其思路是：其一，由需要帮助者本人提出书面申请；其二，由村委会开示证明。一般而言，村委会对村民的情况比较熟悉，个人把申请交由村委会审定，证明情况属实并签署意见后，上报乡镇政府；其三，乡镇政府审核，乡镇政府需要再次审核，并征求当地群众意见通过后上报县或民政局；其四，民政部门批准，县或市的民政局根据所掌握的资料审定、批准，再按规定确定其救助标准；其五，将每一个受助者作为一个个案进行调查，找出致贫原因，并与受助者共同商量，寻找最佳的救助方式，然后做出文字记录，立案存档。
（四）充分发挥非营利组织的的作用
非营利组织简称NGO，是一种雄厚的社会资本，也是一种新的生产力，其发展壮大有助于社会运行中一些难题的解决。在农村社会救助中，最大的难题是资金投入问题，而政府也会出现失灵问题，这就需要发挥NGO的作用。NGO多渠道、多样化的筹资方式可扩充社会救助的资金来源。非营利组织还可以对各级政府的社会保障资金给予体制外的监管，发挥社会监督的作用。这个监督过程是双向的：即非政府组织监督地方政府对社保资金的运用，同时非政府组织也受到相关政府部门的监督，以避免不良问题的出现。这种双向监督机制，有利于保证非政府组织和地方各级政府对这部分资金运用的公平公开性，有利于维护社会公平，增加社会整体福利，促进社会整合，推动社会改革。
参考文献：
[1]郭士征．社会保障学．上海财经大学出版社．2004．
[2]马凤芝．社会工作实务．中国社会出版社．2010．
[3]谢宜彤．我国农村社会救助体系建设成就与问题．首都经济贸易大学．当代经济．2010．
[4]黄帝荣．构建农村困难群体的新型社会救助体系的思考．湖南商学院．社会观察．2008．
[5]薛惠元，王翠琴.建立农村最低生活保障制度的若干思考．农业经济．2006(3)．
[6]李晓华．.农村社会救助工作亟待解决的三个问题．中国民政．2006(9)．
[7]翟娅丽．我国社会救助立法研究．井冈山医专学报．2006(3)．
[8]芮政办发．芮城县自然灾害救助应急预案．2010(2)．