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一、引言：政府业务为何要外包
于现代政府业务外包研究的兴起来看，主要发端于上世纪七十年代末的新公共管理运动。这种全新的公共服务供给机制给全球公共治理带了一场新的革命，公私协力日益成为现代公共服务供给的新范式。据相关资料的记载，早在耶稣时代的巴勒斯坦地区，收税采取的是一种包办制度，政府把一地区一段时间的税收分包给商人去做，包商则需将约定的金额如数向政府缴纳。豍依今天学界对公私协力所作研究的相关观点来看，我们完全有理由认为这是最早期的一种政府业务外包模式。
（一）地方政府业务外包的逻辑起点：追寻效能
20世纪70年代是公共管理现代化和行政改革的转折时期。持续的政府预算危机，以及强烈的社会经济需求，使得这一时期公共治理出现不同程度的矛盾和缺陷。而新公共管理思潮的出现，使得人们重新界定国家对公共事务的干预模式及其行使权限，人们的关注点也逐步从所有权形式（私有化及国有化）转移到政府行为的效能与效率上来，并着手启动政府改革。
首先，政府财政预算上的困难。这使得政府的政策调整不得不从多个层面对官僚制主导的公共服务模式提出了挑战，受其影响，政府业务的市场化改革也便理所当然成为可能。其次，20世纪90年代强烈的社会经济需求，使得原本由公共部门设计、执行、资助和开发的大部分国家和地区的基础设施项目无法满足现实的需求，打破了西方国家一贯以来干预经济活动、维护其传统官僚管理技术权威的意图。再次，私人部门的优质管理效益对公共部门的影响，促使了政府业务外包的出现从意识观念和经济形态两方面对公共部门管理技术、公共服务的供给策略以及组织结构提出了质疑。
（二）地方政府业务外包的核心架构：公私协力
公私协力并非新鲜事物，其已在国外和我国台湾地区有相当成熟的体系，综合已有的研究来看，所谓公私协力(Public-PrivatePartnerships，PPP)可以概括为政府在公共治理的过程中，围绕公共服务或者公共产品的供给机制，依靠私人市场所建立起来的、公共部门和私人部门为提供更加优质的公共服务所形成的合作关系。
在PPP中，公共部门和私人部门通过签订协议或者订立契约的方式来实现公共服务的有效供给，这是一个相互发挥各自优势，共同承担风险和分享收益的过程。从各国的实践来看，公私协力的具体形式是多样的，主要体现在完全由政府提供与完全由私人部门提供之间的所有公共服务提供安排形式：国有企业的市场化运作、政府业务外包、设立合资企业、特许经营等。公私协力中，在公私双方看来，能找到一个双方都能接受的均衡点对政府业务外包机制构建尤其重要。
（三）地方政府业务外包的发展趋势：合作治理
合作治理的兴起最早应追溯到上个世纪70年代中后期。毫无疑问，公共治理的发展既有其自身的优越性，也有客观因素的存在。
从相关的参考文献和各国的实践情况看来，促进合作治理发展主要有以下几方面的原因：民众对公共服务质量逐渐增加的不满，新自由主义思潮对市场机制的强调，以及政府部门对国外或者现代企业管理有益经验的效仿等。其推广的领域已经包括传统意义上职能由公共部门所负责的领域：如水务管理、公共卫生、国防安全、旅游开发、援助贫困和发展中国家、研发、环境、能源、监狱管理等等。尽管公私合作实践是比较谨慎的，甚至只是一种简单的尝试，比如国防安全、监狱管理等领域的情况，但是在其他合作中，这种合同关系则更加明晰和容易操作，尤其是在涉及到市场能够很好解决的的公共目标项目（如水务管理、公共卫生、公交服务）时，国家和各级政府与私人部门的合作更多的依靠市场机制就能完成。
二、政府业务外包的理论基础
（一）第三者政府理论
从掌握的资料来看，学界对第三者政府理论的研究并没有成型，诸多观点也只是偶尔稀疏能见几篇文章之中，也难以见到一个完整的体系。但其作为公共服务领域研究中的重要指导理论之一，很有必要对其进行简要的介绍。
第三者政府理论认为，在商品经济日益成熟的今天，第三部门的参与是政府提供公共服务最适当也是最有效率的方式。当某项公共服务，如果第三部门能够在公共规制下给予提供或者解决的话，政府则可扮演第二线的后援角色；只有当第三部门运作失灵时，政府才宜给予介入和干预。可以说，第三者政府理论顺应了市场经济机制对有限资源配置的内在要求，追求的是一种公共服务供给的“市场化”形态。在功能定位上看，它强调第三部门市场功能的有效发挥，使公共资源最大化以满足民众的需求；从其核心理念来看，它主要在于边缘化政府，认为政府在公共服务的过程中应处于辅助性地位；从其追求的价值目标来说，第三者政府理论力求建立一个小而美的服务型政府。
尽管第三者政府理论和公共物品理论的分析逻辑截然相反，但两者的共同点在于，都强调公私协力是解决当前现代化国家社会经济问题的最佳方式。
（二）雇主——代理人理论
“雇主——代理人理论”是现代公司治理的逻辑起点，在政府业务外包机制上的运用，是私人部门的管理思想在政府公共部门的延伸。公共部门与私人部门通过构建一种准市场机制，以签订契约的形式，把政府不擅长的、成本高的、效率低的事务让出来，委托诚实守信的专业社会中介组织来运作，拓展政府购买服务的领域和范围，这样不但可以降低行政运营成本，还可以提高政府公共服务质量，推进高效廉洁政府的建设。
之所以说公私协力视野下的公共服务外包机制只是委托代理关系，而不是授权与被授权关系。基于两点：一是委托人和代理人之间是双方都有一定的选择权，可以选择合作，也可以选择不合作，而且双方都有一个预期的收益，经过多轮的对策和讨价还价之后，如果能找到双方的均衡点，也就是实现其预期收益的价值标准，则委托代理关系有可能成立，否则就不能成立。二是委托代理关系中，即使委托代理关系成立，但是委托主体（公共部门）的公共服务责任并不随之转移，这是与授权关系的最大区别，把握好这点能更好的认识政府业务外包的实质。
（三）合作博弈理论
合作是博弈的终极目标，公私协力是公共部门和私人部门决策互动的结果，也是当前政府活动中的一个普遍存在的政府经济现象，将其放到一个更广的博弈视角的环境中分析和研究，有利于更好地理解政府业务外包的市场化改革。
在对策博弈中，某些人或者某些组织双方都作出相互有影响力的决策，合作或者博弈的结果不仅取决于本人或者本组织的行动，还取决于对方或者其他人的相应活动。在对公私伙伴关系的分析中，两者之间的博弈更多的都是倾向于非零和博弈，尤其是市场因素的不断介入，各种规则和市场主体之间的联系紧密相连，不太可能出现一方所得就是另一方所失这样的零和博弈，更多的是彼此之间利益得失的相互关联性。
从公私协力的视角来看，合作博弈研究的是公私部门达成合作时如何分配合作所得的收益，即收益分配问题。合作博弈能够产生一种合作剩余，这个合作剩余在博弈各方之间如何分配，取决于博弈各方的力量对比和技巧运用。
三、從理念走向实践：政府外包机制的构建
合作博弈是各方在已达成的协议的约束下，进行讨价还价的过程。其集中的核心问题是利益的分配。政府业务外包机制的建立，首先要考虑的问题就是公私部门之间的利益分配机制的构建。所以说，政府业务外包机制也是一种典型的合作博弈模型。
在公私协力制度下，公共部门和私人部门都各自掌握着一种特质性资源，它们分别是政府部门掌握的有关公共服务的垄断权力和私人部门手中高效的生产和管理技术，双方这两种特质性的资源一旦结合起来，就会产生一个“租”，它是一种社会效益和经济效益的结合体。当政府部门和私人部门在各自多方决策之间找到了合作的均衡点之后，就会围绕着双方的合作能否产生“租”以及对“租”如何分配展开博弈。对于政府而言，当然是希望能花更少的钱买到更加称心如意的公共产品，取得更好的公共绩效；对于私人部门来说，自然就是能付出更少的成本取得更大的利润。因此，基于这点，公共部门和私人部门在业务合作上面的利益分配问题的逻辑，可以参照以下图示四：
图示四
在图示四中，Xa代表公共部门对特质性资源的保留效用，Xb代表私人部门对特质性资源的保留效用，从理论上推理的角度上说，可以得到如下假设：
Q1:Xa、Xb越高，说明各自贡献出其特质性资源的意愿不高，这时合作必然难以达成，因此PPP产生的“租”就会越小，相应的PPP绩效也越差；
Q2:Xa越高Xb越低，或者Xa越低Xb越高，都表明公私部门的合作式不充分的，这种不充分的PPP产生的“租”就会越小，相应的PPP的绩效越差；
Q3:Xa、Xb越低，表明双方实现合作的意愿越大，则PPP产生的“租”越大，绩效越好。
因此，公共部门要提高业务外包的绩效，一方面，公共部门要与私人部门要进行充分合作，把双方的特质性资源(优势)结合起来，特别要在现有的制度环境、治理机制等方面创造条件，从而尽可能产生大的收益或“租”；另一方面，增强公共部门自身讨价还价的能力，在对“租”的分配机制上，公共部门应该尽可能地与私人部门之间达到某种程度上的均衡，使得双方的合作能让公共部门获得尽可能多的收益。
四、结语
公私协力模式是当前政府提供公共服务的最重要、也是最有效的方式，无论是在城市公用设施业中，还是政府的其他服务领域上都得到广泛应用。从公私协力的视角出发，政府业务外包的机制的形成，首先要解决公私部门达成合作时如何分配合作得到的收益，即收益分配问题；其次还须解决利益相互影响的局势中如何选决策使自己的收益最大，即策略选择问题。正确处理好这兩点，对推动政府业务外包机制的构建无疑起到积极有效的促进作用。
注释：
豍参考于马太福音九章9-10节，现代中文译本。
参考文献：
［1］E．S．Savas．民营化与公私伙伴关系//公共行政与公共管理经典译丛．周志忍等译．北京：中国人民大学出版社．2003．
［2］凯特尔（DonaldF．Kettl）著．孙迎春译，周志忍校．权力共享——公共治理与私人市场[M]//公共管理经典与前研译丛．北京大学出版社．2009．
［3］句华．公共服务中的市场机制——理论、方式与技术．北京：北京大学出版社．2006．
［4］邹焕聪．行政私人理论在合同制度中的展开——论行政私法合同的内涵、性质与界分．现代法学．2010(3)．
［5］周志忍．认识市场化改革的新视角．中国行政管理，2009(3)．
［6］马慧娟，段海峰．行政合同中私法原则的运用．社会主义论坛．2006(6)．
［7］张万宽．公私伙伴关系的理论分析．经济问题探索．2008(5)．
［8］杨欣．论政府职能合同外包中的公法约束．法学论坛．2007(9)．
［9］骆永民．交易成本视角下的公共物品提供机制．山西财经大学学报．2007(7)．
［10］杨安华．西方国家公共服务合同外包研究的进展与趋势．甘肃行政学院学报．2009(6)．
于现代政府业务外包研究的兴起来看，主要发端于上世纪七十年代末的新公共管理运动。这种全新的公共服务供给机制给全球公共治理带了一场新的革命，公私协力日益成为现代公共服务供给的新范式。据相关资料的记载，早在耶稣时代的巴勒斯坦地区，收税采取的是一种包办制度，政府把一地区一段时间的税收分包给商人去做，包商则需将约定的金额如数向政府缴纳。豍依今天学界对公私协力所作研究的相关观点来看，我们完全有理由认为这是最早期的一种政府业务外包模式。
（一）地方政府业务外包的逻辑起点：追寻效能
20世纪70年代是公共管理现代化和行政改革的转折时期。持续的政府预算危机，以及强烈的社会经济需求，使得这一时期公共治理出现不同程度的矛盾和缺陷。而新公共管理思潮的出现，使得人们重新界定国家对公共事务的干预模式及其行使权限，人们的关注点也逐步从所有权形式（私有化及国有化）转移到政府行为的效能与效率上来，并着手启动政府改革。
首先，政府财政预算上的困难。这使得政府的政策调整不得不从多个层面对官僚制主导的公共服务模式提出了挑战，受其影响，政府业务的市场化改革也便理所当然成为可能。其次，20世纪90年代强烈的社会经济需求，使得原本由公共部门设计、执行、资助和开发的大部分国家和地区的基础设施项目无法满足现实的需求，打破了西方国家一贯以来干预经济活动、维护其传统官僚管理技术权威的意图。再次，私人部门的优质管理效益对公共部门的影响，促使了政府业务外包的出现从意识观念和经济形态两方面对公共部门管理技术、公共服务的供给策略以及组织结构提出了质疑。
（二）地方政府业务外包的核心架构：公私协力
公私协力并非新鲜事物，其已在国外和我国台湾地区有相当成熟的体系，综合已有的研究来看，所谓公私协力(Public-PrivatePartnerships，PPP)可以概括为政府在公共治理的过程中，围绕公共服务或者公共产品的供给机制，依靠私人市场所建立起来的、公共部门和私人部门为提供更加优质的公共服务所形成的合作关系。
在PPP中，公共部门和私人部门通过签订协议或者订立契约的方式来实现公共服务的有效供给，这是一个相互发挥各自优势，共同承担风险和分享收益的过程。从各国的实践来看，公私协力的具体形式是多样的，主要体现在完全由政府提供与完全由私人部门提供之间的所有公共服务提供安排形式：国有企业的市场化运作、政府业务外包、设立合资企业、特许经营等。公私协力中，在公私双方看来，能找到一个双方都能接受的均衡点对政府业务外包机制构建尤其重要。
（三）地方政府业务外包的发展趋势：合作治理
合作治理的兴起最早应追溯到上个世纪70年代中后期。毫无疑问，公共治理的发展既有其自身的优越性，也有客观因素的存在。
从相关的参考文献和各国的实践情况看来，促进合作治理发展主要有以下几方面的原因：民众对公共服务质量逐渐增加的不满，新自由主义思潮对市场机制的强调，以及政府部门对国外或者现代企业管理有益经验的效仿等。其推广的领域已经包括传统意义上职能由公共部门所负责的领域：如水务管理、公共卫生、国防安全、旅游开发、援助贫困和发展中国家、研发、环境、能源、监狱管理等等。尽管公私合作实践是比较谨慎的，甚至只是一种简单的尝试，比如国防安全、监狱管理等领域的情况，但是在其他合作中，这种合同关系则更加明晰和容易操作，尤其是在涉及到市场能够很好解决的的公共目标项目（如水务管理、公共卫生、公交服务）时，国家和各级政府与私人部门的合作更多的依靠市场机制就能完成。
二、政府业务外包的理论基础
（一）第三者政府理论
从掌握的资料来看，学界对第三者政府理论的研究并没有成型，诸多观点也只是偶尔稀疏能见几篇文章之中，也难以见到一个完整的体系。但其作为公共服务领域研究中的重要指导理论之一，很有必要对其进行简要的介绍。
第三者政府理论认为，在商品经济日益成熟的今天，第三部门的参与是政府提供公共服务最适当也是最有效率的方式。当某项公共服务，如果第三部门能够在公共规制下给予提供或者解决的话，政府则可扮演第二线的后援角色；只有当第三部门运作失灵时，政府才宜给予介入和干预。可以说，第三者政府理论顺应了市场经济机制对有限资源配置的内在要求，追求的是一种公共服务供给的“市场化”形态。在功能定位上看，它强调第三部门市场功能的有效发挥，使公共资源最大化以满足民众的需求；从其核心理念来看，它主要在于边缘化政府，认为政府在公共服务的过程中应处于辅助性地位；从其追求的价值目标来说，第三者政府理论力求建立一个小而美的服务型政府。
尽管第三者政府理论和公共物品理论的分析逻辑截然相反，但两者的共同点在于，都强调公私协力是解决当前现代化国家社会经济问题的最佳方式。
（二）雇主——代理人理论
“雇主——代理人理论”是现代公司治理的逻辑起点，在政府业务外包机制上的运用，是私人部门的管理思想在政府公共部门的延伸。公共部门与私人部门通过构建一种准市场机制，以签订契约的形式，把政府不擅长的、成本高的、效率低的事务让出来，委托诚实守信的专业社会中介组织来运作，拓展政府购买服务的领域和范围，这样不但可以降低行政运营成本，还可以提高政府公共服务质量，推进高效廉洁政府的建设。
之所以说公私协力视野下的公共服务外包机制只是委托代理关系，而不是授权与被授权关系。基于两点：一是委托人和代理人之间是双方都有一定的选择权，可以选择合作，也可以选择不合作，而且双方都有一个预期的收益，经过多轮的对策和讨价还价之后，如果能找到双方的均衡点，也就是实现其预期收益的价值标准，则委托代理关系有可能成立，否则就不能成立。二是委托代理关系中，即使委托代理关系成立，但是委托主体（公共部门）的公共服务责任并不随之转移，这是与授权关系的最大区别，把握好这点能更好的认识政府业务外包的实质。
（三）合作博弈理论
合作是博弈的终极目标，公私协力是公共部门和私人部门决策互动的结果，也是当前政府活动中的一个普遍存在的政府经济现象，将其放到一个更广的博弈视角的环境中分析和研究，有利于更好地理解政府业务外包的市场化改革。
在对策博弈中，某些人或者某些组织双方都作出相互有影响力的决策，合作或者博弈的结果不仅取决于本人或者本组织的行动，还取决于对方或者其他人的相应活动。在对公私伙伴关系的分析中，两者之间的博弈更多的都是倾向于非零和博弈，尤其是市场因素的不断介入，各种规则和市场主体之间的联系紧密相连，不太可能出现一方所得就是另一方所失这样的零和博弈，更多的是彼此之间利益得失的相互关联性。
从公私协力的视角来看，合作博弈研究的是公私部门达成合作时如何分配合作所得的收益，即收益分配问题。合作博弈能够产生一种合作剩余，这个合作剩余在博弈各方之间如何分配，取决于博弈各方的力量对比和技巧运用。
三、從理念走向实践：政府外包机制的构建
合作博弈是各方在已达成的协议的约束下，进行讨价还价的过程。其集中的核心问题是利益的分配。政府业务外包机制的建立，首先要考虑的问题就是公私部门之间的利益分配机制的构建。所以说，政府业务外包机制也是一种典型的合作博弈模型。
在公私协力制度下，公共部门和私人部门都各自掌握着一种特质性资源，它们分别是政府部门掌握的有关公共服务的垄断权力和私人部门手中高效的生产和管理技术，双方这两种特质性的资源一旦结合起来，就会产生一个“租”，它是一种社会效益和经济效益的结合体。当政府部门和私人部门在各自多方决策之间找到了合作的均衡点之后，就会围绕着双方的合作能否产生“租”以及对“租”如何分配展开博弈。对于政府而言，当然是希望能花更少的钱买到更加称心如意的公共产品，取得更好的公共绩效；对于私人部门来说，自然就是能付出更少的成本取得更大的利润。因此，基于这点，公共部门和私人部门在业务合作上面的利益分配问题的逻辑，可以参照以下图示四：
图示四
在图示四中，Xa代表公共部门对特质性资源的保留效用，Xb代表私人部门对特质性资源的保留效用，从理论上推理的角度上说，可以得到如下假设：
Q1:Xa、Xb越高，说明各自贡献出其特质性资源的意愿不高，这时合作必然难以达成，因此PPP产生的“租”就会越小，相应的PPP绩效也越差；
Q2:Xa越高Xb越低，或者Xa越低Xb越高，都表明公私部门的合作式不充分的，这种不充分的PPP产生的“租”就会越小，相应的PPP的绩效越差；
Q3:Xa、Xb越低，表明双方实现合作的意愿越大，则PPP产生的“租”越大，绩效越好。
因此，公共部门要提高业务外包的绩效，一方面，公共部门要与私人部门要进行充分合作，把双方的特质性资源(优势)结合起来，特别要在现有的制度环境、治理机制等方面创造条件，从而尽可能产生大的收益或“租”；另一方面，增强公共部门自身讨价还价的能力，在对“租”的分配机制上，公共部门应该尽可能地与私人部门之间达到某种程度上的均衡，使得双方的合作能让公共部门获得尽可能多的收益。
四、结语
公私协力模式是当前政府提供公共服务的最重要、也是最有效的方式，无论是在城市公用设施业中，还是政府的其他服务领域上都得到广泛应用。从公私协力的视角出发，政府业务外包的机制的形成，首先要解决公私部门达成合作时如何分配合作得到的收益，即收益分配问题；其次还须解决利益相互影响的局势中如何选决策使自己的收益最大，即策略选择问题。正确处理好这兩点，对推动政府业务外包机制的构建无疑起到积极有效的促进作用。
注释：
豍参考于马太福音九章9-10节，现代中文译本。
参考文献：
［1］E．S．Savas．民营化与公私伙伴关系//公共行政与公共管理经典译丛．周志忍等译．北京：中国人民大学出版社．2003．
［2］凯特尔（DonaldF．Kettl）著．孙迎春译，周志忍校．权力共享——公共治理与私人市场[M]//公共管理经典与前研译丛．北京大学出版社．2009．
［3］句华．公共服务中的市场机制——理论、方式与技术．北京：北京大学出版社．2006．
［4］邹焕聪．行政私人理论在合同制度中的展开——论行政私法合同的内涵、性质与界分．现代法学．2010(3)．
［5］周志忍．认识市场化改革的新视角．中国行政管理，2009(3)．
［6］马慧娟，段海峰．行政合同中私法原则的运用．社会主义论坛．2006(6)．
［7］张万宽．公私伙伴关系的理论分析．经济问题探索．2008(5)．
［8］杨欣．论政府职能合同外包中的公法约束．法学论坛．2007(9)．
［9］骆永民．交易成本视角下的公共物品提供机制．山西财经大学学报．2007(7)．
［10］杨安华．西方国家公共服务合同外包研究的进展与趋势．甘肃行政学院学报．2009(6)．