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摘要：公共性是社会治理的目标和基础所在。近年来，我国城镇化进程中发展与问题共存，社会治理的公共性陷入困境。主要表现在：重经济发展轻社会治理、重政绩指标轻公共利益、重行政方式轻社会参与、维稳大于维权等。公共性的生长环境、现有制度的技术理性以及参与主体缺位，都是制约公共性发展的重要原因。新型城镇化中社会治理的公共性重建，需要加快社会治理理念的转变，促进价值导向回归公共性；提升城乡公共服务水平，切实服务于公共利益；培育社会力量，促进公众参与共同治理；完善参与机制，保障多元治理的长效性。
关键词：社会治理；公共性；城镇化；重建
中图分类号：C913文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）04-0073-05
一、引言
中国的城镇化是“21世纪影响世界进程和改善世界面貌的两大事件之一”
国外学者中，汉娜·阿伦特和哈贝马斯对公共性的研究较为系统和深入，我国学者对公共性的内涵阐释也非常丰富。就一般意义上来讲，公共性旨在实现特定时空范围内的公众共同利益，代表着公正、平等、民主、开放等公认的现代精神，意味着公众通过一定的组织形式，形成多种社会公共力量，超越政府单一主体的公共事务管理，体现着个体摒弃个人利益，基于理性、法治的正当途径参与公共活动。可以说，公共性在当代语境中，最核心的内涵在于价值目标和公众参与。
“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益”，是当前全面深化改革新时期中央对社会治理的总要求，也是公共性目标的体现。然而，当前我国城镇化进程中，社会发展与社会矛盾共存，传统社会管理模式弊端渐显，社会治理的公共性在追求经济效率的快节奏中陷入困境。国际上转型国家的“拉美陷阱”“社会治理陷阱”等社会风险，正在向我国蔓延。关注社会治理的公共性问题，引导城镇化治理的正确价值导向，具有重大而深远的意义。
二、城镇化中社会治理的公共性困境
改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，市场经济体制逐步确立，社会步入快速转型期。传统的社会管控模式一再修补，仍然落后于社会公众不断增长和变化着的各方面需求，各种社会矛盾和利益冲突时隐时现，社会治理面临着较大的挑战。
1.重经济发展，轻社会治理，公共性被埋没
我国的城镇化进程与市场经济相生相伴。部分地方政府对城镇化的理解和定位，就是高楼大厦、公路广场、新区开发。一些地区贪大求快，造城运动此起彼伏，众多经济事务被视为头等大事，而对于社会事务的治理却进展缓慢，征地补偿安置等民生问题、阶层分化带来的社会矛盾，以及居民公共意愿等，在城镇化大旗下往往被掩盖。一些农民“被上楼”，由于没有相应的产业基础和就业岗位，自身又缺乏必要的职业技能，陷入了“没地种、没活干”的尴尬局面，极易滋生社会问题，成为社会不稳定因素。
2.重政绩指标，轻公共利益，公共性被替代
在城镇化进程中，不少地方政府将GDP作为重要的政绩指标，城镇化的方方面面都带有浓厚的功利性色彩。从中央到地方，各种指标被层层分解，城镇化率、城市人口规模、建成区面积、中小城镇数量等反映城镇化速度的指标迅速增多。地方政府在城镇化的大潮中你追我赶，成为自我利益最大化的“理性人”。加之权力约束机制的不健全，行政理念从服务公众替换为服务于考核指标。这样一来，基层政府人员在面对当地群众时，僵硬的行政指标与公众的合法权益相冲突的现象不断发生。在社会治理领域，社会问题遭到压制而不是得到妥善解决，群众的公共利益被地方政府的“创先争优”所替代。
3.重行政方式，轻社会参与，公共性被抑制
传统城镇化中社会治理的突出特征，就是政府采用自上而下的行政方式来达到几乎全部的治理目标。从国外城镇化的发展经验来看，政府“有形之手”和市场“无形之手”的相互配合必不可少。而我国不少地方城镇化中，行政方式统领一切，从城镇设置、重大项目规划选址、基础设施配建，到市民（农民）的民生问题、不同群体间的利益协调，行政方式无所不及。公民参与社会治理的渠道较少，公众意愿和社会组织的声音被抑制。城镇化中的诸多问题，几乎全靠动用大量的行政资源来解决。这种传统的管理方式，不仅推高了社会管理的行政成本，而且在面临日益复杂的社会问题上，往往解决无方，效率和效果都大打折扣。
4.重在维稳“不出事”，轻维权和问题解决，公共性被侵蚀
传统的维稳型社会管理模式，重“堵”轻“疏”，重“压”轻“释”。城镇化是社会发展和文明的象征，但是这个过程中产生的流动人口、劳资纠纷、贫富差距、补偿安置等问题，持续得不到有效解决，问题和矛盾被维稳模式压制。有些地方政府把维稳和管制作为社会管理的主要工作，把“不出事”当成社会管理的重要目标。“维稳大于维权”的逻辑导向驱使某些行政官员对群体性事件“管、控、防”，对公众的合法维权行为也十分抵触和敏感，甚至不惜侵犯公民的人身自由和各项权利。
三、城镇化中社会治理公共性困境的原因探析
1.“差序格局”造成公共性土壤贫瘠
城镇化中的社会治理，是城乡文化交融的磨合与调适。从历史上来看，现代意义上的“公共”意识在我国并没有肥沃的土壤。美国传教士Arthur Henderson Smith （1845—1932）在其所著的《中国人的特性》一书中指出，中国人普遍缺乏公共精神，有私无公或公私不分。近代中国思想界大师级人物梁启超在《论中国国民之品格》一文中，也深刻地指出了中国人“公共心之缺乏”。现代以来，费孝通的“差序格局”理论可谓是对我国传统社会格局的经典诠释。他认为，中国社会是以“自我主义”为中心，“不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”
城镇化进程的加快、市场规则意识的增强和人们活动范围的增大，使中国传统的城乡社会格局面临着很大冲击。一方面，传统城镇化是以工业化的思维模式构筑社会管理体系，科层制特征明显，讲求规则和等级，对个人“私”的关系是排斥的；另一方面，市场经济的发展，开放、平等、公平等现代市场精神渐入人心，也在不断冲击着传统的“熟人社会”。但是，与理论分析相悖的是，我国社会的“差序格局”却以独特的形式与城镇化、市场化并存，尽管血缘关系上有所淡化，但亲亲疏疏的关系逻辑，在政府组织、非政府机构以及基层自治组织（社区、村民委员会）中仍然多有表现，成为某种程度上的“利益集团”。对于今天的社会治理而言，这种新型的“差序格局”既是国情、社情的体现，也是“利己主义”的放大器和毒瘤。在这样的背景下，我们不难发现，当前社会治理中公共性的生长土壤仍然是贫瘠的，人们时常主动或不自觉地陷入各种各样的“关系圈”，“公共性”意识却不易生根。 2.现有制度的技术理性制约了公共性生长
20世纪90年代以来，我国制度建设力度不断加大，各方面制度的科学化和规范化程度日益增强，理性主义、绩效管理的倾向日趋明显。以计划经济时期工业化思维为导向的整个制度体系都在逐步迈向管理科学化，但这种趋势对公共性的生长和培育却并非有利因素。
首先，传统社会管理体制人为地分割了公共空间，导致社会的“碎片化”。以行政体制为依托的一整套社会管理制度，在城镇化过程中依然保留着严格明确的体系，并不断将技术治理更加精细化。横向层面采用属地管辖制，在制度设计上，不同地区之间的社会成员，按照行政区划分别归属不同的地方政府治理。即使在同一地区，不同的社会事务也分别归属于民政、公安、教育、交通等不同的政府部门管辖。纵向层面上，从中央政府、省级、市级到县级，分别享有不同的社会事务管理权限。
3.参与主体缺位，社会组织成长缓慢
中间阶层是公共参与的重要主体，也是社会稳定的重要缓冲地带。“在任何社会中，中间阶层都是维系社会稳定的最重要的社会力量。”
社会组织层面，我国各类社会团体和社会组织参与公共事务治理的主体意识不够强烈。首先，在城镇化大潮中，许多社会组织往往以获取资源、壮大自身力量为目标，而不是以某种特定的公共利益为价值追求，实际上并非现代意义上的真正社团。其次，传统的社会团体组织兼具双重属性，一方面，由于登记注册、年检管理和资源配置大多依附于各级政府部门，这些社会组织本身就具有一定的行政职能，运行当中官僚性十足；另一方面，作为专注于某一领域的特定社会团体，这些组织又在形式上不断宣称其自治机构的特征。这两种属性在实践中的冲突，导致某些传统社会团体和组织难以发挥自身应有的作用。最后，个别基层组织或是关注某个特定社会事务的社会组织，在实际运行中还处于“自娱自乐”的“俱乐部产品”阶段，没有真正起到接地气、诉民意的社会期望功能。
四、城镇化中社会治理公共性的重建路径
中国特色新型城镇化是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”
1.加快社会治理的理念转变，促进价值导向回归公共性
当前，我国正处于新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化深度融合、互动发展的阶段。近年来，“合作治理”“整体性治理”“参与式治理”“多中心治理”“协同治理”等治理理念层出不穷，其共同的指向就在于，社会治理应该是政府与社会组织、公众以及其他社会力量来共同参与治理。推动城镇化中社会治理理念的转变，要从以下四个方面来努力：
第一，要明确治理的价值导向。从“统治秩序”价值到“管理效率”价值再到“公正平等”为主导的公共价值，是一条逐步接近现代“公共性”的演化之路。目前我国城镇化的社会治理价值，尚处于“管理效率”价值和“社会秩序”价值并重的阶段，转变的方向就是以“公共性”为核心的公平、民主、人权、法治、公共利益等一系列价值体系，这是我们在现阶段完善社会治理的价值目标，也是不断走向“善治”的逻辑起点。第二，要从社会治理的顶层设计和具体工作上体现公共性。在城镇化发展规划上，要突出公共性的地位，做好与社会治理规划的统筹，努力与经济社会发展相适应，并尽量照顾到公众的需求和意愿；在各个层面的社会治理工作中，要做到一切围绕公共利益来确定工作重点，建构各项制度，完善工作环节。第三，健全政府绩效考核体系，推动重视公共利益。改变以经济增长速度和城镇人口规模为主的考核指标体系，将城镇化健康发展所需的社会治安水平、民生问题解决程度、居民幸福指数、群众满意度等纳入绩效考核，考核结果作为地方政府领导职务变动和责任追究的重要依据，将公共利益内化于地方政府的治理活动中去。第四，社会公共性价值的回归和重塑，绝不能采取单纯的行政强制和政治动员，而是要依托和引导城乡居民自觉自愿地参与社区管理和社会治理，逐步实现社会治理的整体理念转变。
2.提升公共服务水平，切实服务于公共利益
第一，着力推进城乡基本公共服务的制度对接。新型城镇化绝不是城乡空间的简单打通，更重要的是多层次的社会融合。要加大制度创新的力度，循序渐进地推进户籍制度改革进程，逐步突破以户籍来确定公共服务提供对象的既有格局。要不断完善城乡基本公共服务的决策参与机制，吸纳整合城乡居民公共服务需求意愿和相关信息。还要在城镇化初期及早设定教育、就业、公共卫生、公共文化等领域的“接口”，使城乡居民的公共服务逐步纳入到统一的轨道上来。此外，社会保障制度也要加快整合，围绕社会保障的资金筹措、标准制定和覆盖范围，下大力气构建一张覆盖全体国民的社会保障网。
第二，尽快推进基本公共服务均等化。不断加大基本公共服务的供给力度，扩大服务范围，逐渐从过去的补缺型社会福利模式向普惠型社会福利模式转变。加快公共服务相关的财税体制改革力度，鼓励开展公共服务项目投融资，多管齐下，为基本公共服务均等化增加财力保障。制定并规范基本公共服务的标准，逐步扩大推广范围。
第三，着力解决好城镇化过程中的重点民生问题。流动人口服务和管理、随迁子女教育、失地农民补偿、拆迁居民安置等问题，是绝大多数地区城镇化过程中都会遇到的棘手难题。解决此类问题的关键在于打破部门界限，整合相关资源，加大财政投入力度，并通过制度、技术和管理手段创新，增大公共服务涵盖的范围和程度。针对流动人口和特殊人群的服务与管理，也应该创新相关机制，健全法规制度，完善信息平台，在地方财政可承受的范围之内积极提供更多的社会保障和公共服务，切实解决其生活困难、看病就医、子女教育等实际问题，并通过全面深化户籍制度改革，加快流动人口市民化步伐，从而为实现“流动的公共性”
3.培育社会力量，促进公众参与共同治理
第一，扩大中等收入者比重，壮大社会中间阶层规模，提升公民教育水平。要积极调整收入分配格局，落实社会保障政策，提高劳动报酬比重，多重渠道增加居民财产性收入，扩大社会中间阶层的数量和比重。同时，以中间阶层为基础积极开展公民意识教育，提升公民的主体意识、责任意识和社会参与意识，培育和践行社会主义核心价值观，倡导全体公民共同遵守各项法律法规和规章制度，将一名合格的现代公民应该具备的素质、知识和技能通过各种层次的教育体系嵌入到每一个社会成员当中，并鼓励社会生活中的公共事务参与，以此提升整个社会的公共意识和水平。 第二，激发基层组织活力，推动自下而上的“公共”力量。我国城镇中的社区居委会和农村的村民委员会，是天然的自治组织，是很好的“社会生活共同体”。城镇化进程产生了众多新的社区，并且社区成员来源更加多元、需求更加多样，共同参与社区治理的要求也更加突出。增加社区的公共性，需要回归其群众自治组织的宗旨，减少政府委派的行政任务，推动社区由行政工作向社会工作转变。此外，要不断增加社区服务种类，紧紧围绕环境卫生、文化娱乐、治安管理等公众事务，激发居民参与社区共同治理的积极性，并逐步引入企业等其他社会力量参与到社会服务和公共事业中来，促成多主体、多形式、宽领域的社区公共服务格局。
第三，加快培育社会组织，形成有力的社会参与团体。首先，要盘活存量的现有社会组织，激活与政府部门关联密切的“体制内”组织。目前这类组织数量最多，规模也普遍较大。改革的重点在于逐步调整政府与社会组织的关系，把属于社会组织的空间释放出来，实现行政脱钩，让社会组织在城镇化、市场化中进一步发挥其自主性，积极自由地进行公共参与。其次，改革社会组织登记管理制度，给体制外社会组织“松绑”。逐步探索改变目前登记单位和主管单位“双重负责”的管理体制，在某些行业、地区尝试备案登记、分类管理，破解民间社会组织“入门难”的问题，激活民间社会力量。最后，优化社会组织的发展环境。财税方面鼓励社会资本投入社会组织运营，引导和鼓励设立发展基金，通过政府购买服务、培育社会组织孵化平台等多种方式，促进社会组织发展，增强其社会影响力。
4.完善参与机制，保障多元治理的长效性
第一，逐步构建公民参与的权利和程序保障机制。首先，针对城镇化和城市管理中遇到的社会问题，要逐步扩展公众参与的渠道，增加居民参与的途径，畅通利益表达的机制。在房屋拆迁、土地征用、企业改制、环境污染等事关居民切身利益的问题领域，要明确公众质询、居民会议、个人口头或书面意见反映等途径，落实《物权法》《国家赔偿法》及相关法律规定，保障公民的实体性权利。其次，完善重大事项的决策听证制度，条件允许的地方可以采取居民投票的方式，充分保证公民的真实意愿参与进来。最后，拓展公民的维权途径，完善权利救济制度。要积极改革现有的信访制度和行政复议制度，设定更为严格的行政程序，探索实名举报、网络举报等新的维权途径，减少公民的维权成本，改变目前公民维权难、维权无序的局面。
第二，不断探索多元主体的协同治理机制。多元主体共同参与社会治理，实现更为广泛的公共利益，亟须解决多元参与的协同机制问题。首先，要积极探索协同治理主体间的协商工作机制。多元主体在城镇化事务处理中的地位是平等的，要在政府和社会参与主体间尝试协商民主。各级党组织和政府部门，要加强与各类社会组织、企事业单位、公民的沟通和联系，通过民主恳谈、公开听证等形式，创造条件使各个参与主体围绕社会公共事务开展平等、自由、公开的沟通和协商，不断提高社会组织、企业及公众对公共事务的知情度和参与度，实现多元主体与政府的共同治理。其次，要建立多元主体间的信息资源共享机制。各参与主体对城镇化进程的接触和感知是不一样的，获取信息的渠道和质量也不同。要以电子政务平台和微博、微信等新兴媒介，架起政府与社会参与者沟通的桥梁，为协同治理提供信息资源共享和技术支持。最后，要完善多元主体间的行为监督机制。协同治理，终极目的是获得更好的治理效果，因此监督机制必不可少。要健全城镇化中公共事务的各项公开制度，如政府部门的信息公开和预算公开，社会组织的资金预算、人员构成、重大事项报告等，规范协同治理主体的行为，防止协同负效应，让多元主体始终以维护和增进城乡居民的公共利益为基点协同治理。
第三，提高多元主体协同参与治理的法治化水平。依法治理是多元主体参与公共事务的有力保障。首先，要以科学立法为先导，针对城镇化中面临的普遍性问题，加快社会治理领域的立法，着力解决拆迁补偿、社会保障、社区自治等领域法律依据不足和相关制度条例短缺的问题。逐步增加地方在市政规划、城市建设与管理、环境卫生等方面的立法权，推进精细化立法。其次，推进依法行政，加强新兴中小城镇的法治政府建设。坚持依法决策、依法履责、严格执法、依法化解矛盾纠纷，保护多元主体参与的实体权利和程序权利。最后，积极赋予多元主体在法律体系中的治理权力，同时建立健全依法管理、监督社会组织等主体权责的法规体系，将协同治理机制的关键环节给予规范、理性的界定，为公众合理有序参与社会公共事务提供长期稳定的制度保障。
注释
①诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行首席经济学家斯蒂格利茨曾预言：“21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事：一是美国的新技术革命，二是中国的城镇化。”
②参见姜晓萍：《国家治理体系现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期。
③费孝通：《乡土中国》，北京大学出版社，2012年，第38页。
④参见徐猛：《社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径》，《学术探索》2014年第5期。
⑤李强：《关于中产阶级和中间阶层》，《中国人民大学学报》2011年第2期。
⑥《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014年3月16日。
⑦张领：《“乡—城”流动：公共性呈现的结构性困境及其转换机制》，《理论与改革》2014年第4期。
责任编辑：闻道
关键词：社会治理；公共性；城镇化；重建
中图分类号：C913文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）04-0073-05
一、引言
中国的城镇化是“21世纪影响世界进程和改善世界面貌的两大事件之一”
国外学者中，汉娜·阿伦特和哈贝马斯对公共性的研究较为系统和深入，我国学者对公共性的内涵阐释也非常丰富。就一般意义上来讲，公共性旨在实现特定时空范围内的公众共同利益，代表着公正、平等、民主、开放等公认的现代精神，意味着公众通过一定的组织形式，形成多种社会公共力量，超越政府单一主体的公共事务管理，体现着个体摒弃个人利益，基于理性、法治的正当途径参与公共活动。可以说，公共性在当代语境中，最核心的内涵在于价值目标和公众参与。
“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民群众的根本利益”，是当前全面深化改革新时期中央对社会治理的总要求，也是公共性目标的体现。然而，当前我国城镇化进程中，社会发展与社会矛盾共存，传统社会管理模式弊端渐显，社会治理的公共性在追求经济效率的快节奏中陷入困境。国际上转型国家的“拉美陷阱”“社会治理陷阱”等社会风险，正在向我国蔓延。关注社会治理的公共性问题，引导城镇化治理的正确价值导向，具有重大而深远的意义。
二、城镇化中社会治理的公共性困境
改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，市场经济体制逐步确立，社会步入快速转型期。传统的社会管控模式一再修补，仍然落后于社会公众不断增长和变化着的各方面需求，各种社会矛盾和利益冲突时隐时现，社会治理面临着较大的挑战。
1.重经济发展，轻社会治理，公共性被埋没
我国的城镇化进程与市场经济相生相伴。部分地方政府对城镇化的理解和定位，就是高楼大厦、公路广场、新区开发。一些地区贪大求快，造城运动此起彼伏，众多经济事务被视为头等大事，而对于社会事务的治理却进展缓慢，征地补偿安置等民生问题、阶层分化带来的社会矛盾，以及居民公共意愿等，在城镇化大旗下往往被掩盖。一些农民“被上楼”，由于没有相应的产业基础和就业岗位，自身又缺乏必要的职业技能，陷入了“没地种、没活干”的尴尬局面，极易滋生社会问题，成为社会不稳定因素。
2.重政绩指标，轻公共利益，公共性被替代
在城镇化进程中，不少地方政府将GDP作为重要的政绩指标，城镇化的方方面面都带有浓厚的功利性色彩。从中央到地方，各种指标被层层分解，城镇化率、城市人口规模、建成区面积、中小城镇数量等反映城镇化速度的指标迅速增多。地方政府在城镇化的大潮中你追我赶，成为自我利益最大化的“理性人”。加之权力约束机制的不健全，行政理念从服务公众替换为服务于考核指标。这样一来，基层政府人员在面对当地群众时，僵硬的行政指标与公众的合法权益相冲突的现象不断发生。在社会治理领域，社会问题遭到压制而不是得到妥善解决，群众的公共利益被地方政府的“创先争优”所替代。
3.重行政方式，轻社会参与，公共性被抑制
传统城镇化中社会治理的突出特征，就是政府采用自上而下的行政方式来达到几乎全部的治理目标。从国外城镇化的发展经验来看，政府“有形之手”和市场“无形之手”的相互配合必不可少。而我国不少地方城镇化中，行政方式统领一切，从城镇设置、重大项目规划选址、基础设施配建，到市民（农民）的民生问题、不同群体间的利益协调，行政方式无所不及。公民参与社会治理的渠道较少，公众意愿和社会组织的声音被抑制。城镇化中的诸多问题，几乎全靠动用大量的行政资源来解决。这种传统的管理方式，不仅推高了社会管理的行政成本，而且在面临日益复杂的社会问题上，往往解决无方，效率和效果都大打折扣。
4.重在维稳“不出事”，轻维权和问题解决，公共性被侵蚀
传统的维稳型社会管理模式，重“堵”轻“疏”，重“压”轻“释”。城镇化是社会发展和文明的象征，但是这个过程中产生的流动人口、劳资纠纷、贫富差距、补偿安置等问题，持续得不到有效解决，问题和矛盾被维稳模式压制。有些地方政府把维稳和管制作为社会管理的主要工作，把“不出事”当成社会管理的重要目标。“维稳大于维权”的逻辑导向驱使某些行政官员对群体性事件“管、控、防”，对公众的合法维权行为也十分抵触和敏感，甚至不惜侵犯公民的人身自由和各项权利。
三、城镇化中社会治理公共性困境的原因探析
1.“差序格局”造成公共性土壤贫瘠
城镇化中的社会治理，是城乡文化交融的磨合与调适。从历史上来看，现代意义上的“公共”意识在我国并没有肥沃的土壤。美国传教士Arthur Henderson Smith （1845—1932）在其所著的《中国人的特性》一书中指出，中国人普遍缺乏公共精神，有私无公或公私不分。近代中国思想界大师级人物梁启超在《论中国国民之品格》一文中，也深刻地指出了中国人“公共心之缺乏”。现代以来，费孝通的“差序格局”理论可谓是对我国传统社会格局的经典诠释。他认为，中国社会是以“自我主义”为中心，“不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹”
城镇化进程的加快、市场规则意识的增强和人们活动范围的增大，使中国传统的城乡社会格局面临着很大冲击。一方面，传统城镇化是以工业化的思维模式构筑社会管理体系，科层制特征明显，讲求规则和等级，对个人“私”的关系是排斥的；另一方面，市场经济的发展，开放、平等、公平等现代市场精神渐入人心，也在不断冲击着传统的“熟人社会”。但是，与理论分析相悖的是，我国社会的“差序格局”却以独特的形式与城镇化、市场化并存，尽管血缘关系上有所淡化，但亲亲疏疏的关系逻辑，在政府组织、非政府机构以及基层自治组织（社区、村民委员会）中仍然多有表现，成为某种程度上的“利益集团”。对于今天的社会治理而言，这种新型的“差序格局”既是国情、社情的体现，也是“利己主义”的放大器和毒瘤。在这样的背景下，我们不难发现，当前社会治理中公共性的生长土壤仍然是贫瘠的，人们时常主动或不自觉地陷入各种各样的“关系圈”，“公共性”意识却不易生根。 2.现有制度的技术理性制约了公共性生长
20世纪90年代以来，我国制度建设力度不断加大，各方面制度的科学化和规范化程度日益增强，理性主义、绩效管理的倾向日趋明显。以计划经济时期工业化思维为导向的整个制度体系都在逐步迈向管理科学化，但这种趋势对公共性的生长和培育却并非有利因素。
首先，传统社会管理体制人为地分割了公共空间，导致社会的“碎片化”。以行政体制为依托的一整套社会管理制度，在城镇化过程中依然保留着严格明确的体系，并不断将技术治理更加精细化。横向层面采用属地管辖制，在制度设计上，不同地区之间的社会成员，按照行政区划分别归属不同的地方政府治理。即使在同一地区，不同的社会事务也分别归属于民政、公安、教育、交通等不同的政府部门管辖。纵向层面上，从中央政府、省级、市级到县级，分别享有不同的社会事务管理权限。
3.参与主体缺位，社会组织成长缓慢
中间阶层是公共参与的重要主体，也是社会稳定的重要缓冲地带。“在任何社会中，中间阶层都是维系社会稳定的最重要的社会力量。”
社会组织层面，我国各类社会团体和社会组织参与公共事务治理的主体意识不够强烈。首先，在城镇化大潮中，许多社会组织往往以获取资源、壮大自身力量为目标，而不是以某种特定的公共利益为价值追求，实际上并非现代意义上的真正社团。其次，传统的社会团体组织兼具双重属性，一方面，由于登记注册、年检管理和资源配置大多依附于各级政府部门，这些社会组织本身就具有一定的行政职能，运行当中官僚性十足；另一方面，作为专注于某一领域的特定社会团体，这些组织又在形式上不断宣称其自治机构的特征。这两种属性在实践中的冲突，导致某些传统社会团体和组织难以发挥自身应有的作用。最后，个别基层组织或是关注某个特定社会事务的社会组织，在实际运行中还处于“自娱自乐”的“俱乐部产品”阶段，没有真正起到接地气、诉民意的社会期望功能。
四、城镇化中社会治理公共性的重建路径
中国特色新型城镇化是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”
1.加快社会治理的理念转变，促进价值导向回归公共性
当前，我国正处于新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化深度融合、互动发展的阶段。近年来，“合作治理”“整体性治理”“参与式治理”“多中心治理”“协同治理”等治理理念层出不穷，其共同的指向就在于，社会治理应该是政府与社会组织、公众以及其他社会力量来共同参与治理。推动城镇化中社会治理理念的转变，要从以下四个方面来努力：
第一，要明确治理的价值导向。从“统治秩序”价值到“管理效率”价值再到“公正平等”为主导的公共价值，是一条逐步接近现代“公共性”的演化之路。目前我国城镇化的社会治理价值，尚处于“管理效率”价值和“社会秩序”价值并重的阶段，转变的方向就是以“公共性”为核心的公平、民主、人权、法治、公共利益等一系列价值体系，这是我们在现阶段完善社会治理的价值目标，也是不断走向“善治”的逻辑起点。第二，要从社会治理的顶层设计和具体工作上体现公共性。在城镇化发展规划上，要突出公共性的地位，做好与社会治理规划的统筹，努力与经济社会发展相适应，并尽量照顾到公众的需求和意愿；在各个层面的社会治理工作中，要做到一切围绕公共利益来确定工作重点，建构各项制度，完善工作环节。第三，健全政府绩效考核体系，推动重视公共利益。改变以经济增长速度和城镇人口规模为主的考核指标体系，将城镇化健康发展所需的社会治安水平、民生问题解决程度、居民幸福指数、群众满意度等纳入绩效考核，考核结果作为地方政府领导职务变动和责任追究的重要依据，将公共利益内化于地方政府的治理活动中去。第四，社会公共性价值的回归和重塑，绝不能采取单纯的行政强制和政治动员，而是要依托和引导城乡居民自觉自愿地参与社区管理和社会治理，逐步实现社会治理的整体理念转变。
2.提升公共服务水平，切实服务于公共利益
第一，着力推进城乡基本公共服务的制度对接。新型城镇化绝不是城乡空间的简单打通，更重要的是多层次的社会融合。要加大制度创新的力度，循序渐进地推进户籍制度改革进程，逐步突破以户籍来确定公共服务提供对象的既有格局。要不断完善城乡基本公共服务的决策参与机制，吸纳整合城乡居民公共服务需求意愿和相关信息。还要在城镇化初期及早设定教育、就业、公共卫生、公共文化等领域的“接口”，使城乡居民的公共服务逐步纳入到统一的轨道上来。此外，社会保障制度也要加快整合，围绕社会保障的资金筹措、标准制定和覆盖范围，下大力气构建一张覆盖全体国民的社会保障网。
第二，尽快推进基本公共服务均等化。不断加大基本公共服务的供给力度，扩大服务范围，逐渐从过去的补缺型社会福利模式向普惠型社会福利模式转变。加快公共服务相关的财税体制改革力度，鼓励开展公共服务项目投融资，多管齐下，为基本公共服务均等化增加财力保障。制定并规范基本公共服务的标准，逐步扩大推广范围。
第三，着力解决好城镇化过程中的重点民生问题。流动人口服务和管理、随迁子女教育、失地农民补偿、拆迁居民安置等问题，是绝大多数地区城镇化过程中都会遇到的棘手难题。解决此类问题的关键在于打破部门界限，整合相关资源，加大财政投入力度，并通过制度、技术和管理手段创新，增大公共服务涵盖的范围和程度。针对流动人口和特殊人群的服务与管理，也应该创新相关机制，健全法规制度，完善信息平台，在地方财政可承受的范围之内积极提供更多的社会保障和公共服务，切实解决其生活困难、看病就医、子女教育等实际问题，并通过全面深化户籍制度改革，加快流动人口市民化步伐，从而为实现“流动的公共性”
3.培育社会力量，促进公众参与共同治理
第一，扩大中等收入者比重，壮大社会中间阶层规模，提升公民教育水平。要积极调整收入分配格局，落实社会保障政策，提高劳动报酬比重，多重渠道增加居民财产性收入，扩大社会中间阶层的数量和比重。同时，以中间阶层为基础积极开展公民意识教育，提升公民的主体意识、责任意识和社会参与意识，培育和践行社会主义核心价值观，倡导全体公民共同遵守各项法律法规和规章制度，将一名合格的现代公民应该具备的素质、知识和技能通过各种层次的教育体系嵌入到每一个社会成员当中，并鼓励社会生活中的公共事务参与，以此提升整个社会的公共意识和水平。 第二，激发基层组织活力，推动自下而上的“公共”力量。我国城镇中的社区居委会和农村的村民委员会，是天然的自治组织，是很好的“社会生活共同体”。城镇化进程产生了众多新的社区，并且社区成员来源更加多元、需求更加多样，共同参与社区治理的要求也更加突出。增加社区的公共性，需要回归其群众自治组织的宗旨，减少政府委派的行政任务，推动社区由行政工作向社会工作转变。此外，要不断增加社区服务种类，紧紧围绕环境卫生、文化娱乐、治安管理等公众事务，激发居民参与社区共同治理的积极性，并逐步引入企业等其他社会力量参与到社会服务和公共事业中来，促成多主体、多形式、宽领域的社区公共服务格局。
第三，加快培育社会组织，形成有力的社会参与团体。首先，要盘活存量的现有社会组织，激活与政府部门关联密切的“体制内”组织。目前这类组织数量最多，规模也普遍较大。改革的重点在于逐步调整政府与社会组织的关系，把属于社会组织的空间释放出来，实现行政脱钩，让社会组织在城镇化、市场化中进一步发挥其自主性，积极自由地进行公共参与。其次，改革社会组织登记管理制度，给体制外社会组织“松绑”。逐步探索改变目前登记单位和主管单位“双重负责”的管理体制，在某些行业、地区尝试备案登记、分类管理，破解民间社会组织“入门难”的问题，激活民间社会力量。最后，优化社会组织的发展环境。财税方面鼓励社会资本投入社会组织运营，引导和鼓励设立发展基金，通过政府购买服务、培育社会组织孵化平台等多种方式，促进社会组织发展，增强其社会影响力。
4.完善参与机制，保障多元治理的长效性
第一，逐步构建公民参与的权利和程序保障机制。首先，针对城镇化和城市管理中遇到的社会问题，要逐步扩展公众参与的渠道，增加居民参与的途径，畅通利益表达的机制。在房屋拆迁、土地征用、企业改制、环境污染等事关居民切身利益的问题领域，要明确公众质询、居民会议、个人口头或书面意见反映等途径，落实《物权法》《国家赔偿法》及相关法律规定，保障公民的实体性权利。其次，完善重大事项的决策听证制度，条件允许的地方可以采取居民投票的方式，充分保证公民的真实意愿参与进来。最后，拓展公民的维权途径，完善权利救济制度。要积极改革现有的信访制度和行政复议制度，设定更为严格的行政程序，探索实名举报、网络举报等新的维权途径，减少公民的维权成本，改变目前公民维权难、维权无序的局面。
第二，不断探索多元主体的协同治理机制。多元主体共同参与社会治理，实现更为广泛的公共利益，亟须解决多元参与的协同机制问题。首先，要积极探索协同治理主体间的协商工作机制。多元主体在城镇化事务处理中的地位是平等的，要在政府和社会参与主体间尝试协商民主。各级党组织和政府部门，要加强与各类社会组织、企事业单位、公民的沟通和联系，通过民主恳谈、公开听证等形式，创造条件使各个参与主体围绕社会公共事务开展平等、自由、公开的沟通和协商，不断提高社会组织、企业及公众对公共事务的知情度和参与度，实现多元主体与政府的共同治理。其次，要建立多元主体间的信息资源共享机制。各参与主体对城镇化进程的接触和感知是不一样的，获取信息的渠道和质量也不同。要以电子政务平台和微博、微信等新兴媒介，架起政府与社会参与者沟通的桥梁，为协同治理提供信息资源共享和技术支持。最后，要完善多元主体间的行为监督机制。协同治理，终极目的是获得更好的治理效果，因此监督机制必不可少。要健全城镇化中公共事务的各项公开制度，如政府部门的信息公开和预算公开，社会组织的资金预算、人员构成、重大事项报告等，规范协同治理主体的行为，防止协同负效应，让多元主体始终以维护和增进城乡居民的公共利益为基点协同治理。
第三，提高多元主体协同参与治理的法治化水平。依法治理是多元主体参与公共事务的有力保障。首先，要以科学立法为先导，针对城镇化中面临的普遍性问题，加快社会治理领域的立法，着力解决拆迁补偿、社会保障、社区自治等领域法律依据不足和相关制度条例短缺的问题。逐步增加地方在市政规划、城市建设与管理、环境卫生等方面的立法权，推进精细化立法。其次，推进依法行政，加强新兴中小城镇的法治政府建设。坚持依法决策、依法履责、严格执法、依法化解矛盾纠纷，保护多元主体参与的实体权利和程序权利。最后，积极赋予多元主体在法律体系中的治理权力，同时建立健全依法管理、监督社会组织等主体权责的法规体系，将协同治理机制的关键环节给予规范、理性的界定，为公众合理有序参与社会公共事务提供长期稳定的制度保障。
注释
①诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行首席经济学家斯蒂格利茨曾预言：“21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事：一是美国的新技术革命，二是中国的城镇化。”
②参见姜晓萍：《国家治理体系现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》2014年第2期。
③费孝通：《乡土中国》，北京大学出版社，2012年，第38页。
④参见徐猛：《社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径》，《学术探索》2014年第5期。
⑤李强：《关于中产阶级和中间阶层》，《中国人民大学学报》2011年第2期。
⑥《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2014年3月16日。
⑦张领：《“乡—城”流动：公共性呈现的结构性困境及其转换机制》，《理论与改革》2014年第4期。
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