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摘要：回眸党的90年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规就如影随形地由简而繁、从低到高，适应战争、建国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。党内法规建设是个系统工程，老一辈领导人作为奠基者对党内法规建设发挥了不可磨灭的历史作用，继任几届领导人的辛勤耕耘则把党内法规建设继续往前推进，在实践中创新，在创新中发展。随着理论认识的发展和实践经验的积累，党内法规序列化、成套化、科学化是必由之路。党内法规建设经验和法规建设理论给人们以很多的启示，那就是要讲方法论，要讲理论感，要讲创新精神。
关键词：党内法规；制度改革；执行力；体系化
中图分类号：D2 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）07－０005－０7
导言
一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家的命运前途紧相联系，休戚与共，在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例。
在任何一个有形乃至正式组织内，应有约法定制，中外古今皆然。中国共产党内存在党规党法之说由来已久，其实是饱吮中国优秀传统文化乳汁的结果。据文字学家的指点：“法”字源于西周金文，约在公元前840年，在实际应用中早已越出原生法律之义，并引伸为标准、范例等等，而“规”字为会意字，有尺度、准绳意，又引申为标准、规则等。所以，今人议论“党法”用语歧解，其实是不必要的。中国共产党自诞生之初起即有党规党法的习惯用语存在，党内文献中较多地讲党规党法起于上个世纪30年代，党的六届六中全会有专门的党规党法报告。
在经历了“十年动乱”之后，从无序到有序、从人治到法治已成定势，邓小平适时提出“国要有国法，党要有党规党法”，“党没有党规党法，国法就很难保障”，从而为后来我国社会主义法制建设和党内法规制度建设开拓了前所未有的新局面。党内法规和党内制度，在我们党的漫长实际生活中常常交互使用或是合并使用，有时未加严格划分。习惯上，制度概念比较广延，通常还包括了历史传统或者约定俗成，甚至还有口头承诺、协同措施和办法等等，而法规则为较正式的、经过一定组织授权、合法程序而形成的正式文书或呈条律形态。比起一般意义上的制度而言，法规更具严肃性、约束力，乃属制度范畴中的高级形态。
依照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日）和《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》（1990年11月12日），党内法规应是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党内法规依次又分七类，即党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，它们在规划、起草、审定、发布等环节上当然还有严格要求。制度建设更具普遍适用的含义，在下级机关乃至基层党委，直至支部、小组都可以依实际需要形成必要的制度，以保证党内活动有效进行。
本文拟以党的历史事实为基础，试解党内法规生成发展的规律性，剖析党规在党的建设整体中的特殊地位及其应用于党内生活具有的稳定、保障、传承功能，展望党规在建设百年大党伟业中的前景，提议开辟党内法规专门学科，以更好适应党规建设实践的需要。
一、党内法规建设是历史发展的产物
回眸党的90年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规就如影随形地由简而繁、从低到高，适应战争、建国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。
党对党章作为基本法和最高法的认识源于马克思、恩格斯及其思想在俄国的传播者和实践者。受到这个影响，党的一大前夕就有一定准备，但是事与愿违，党章未能产生。然以研究者眼光而论，虽未有共同签署式的党章文件形态，但大会进行本身存在着事实上的约法定制，这表现在：原则同意接受共产国际指导，以全国代表大会为最高权力机关，实行集体决策、民主选举，并最后议决全国代表大会为年会制等等。从这个意义上，我们不妨说此时已有无形的党章或党章的影子，党章精神彰然显现。此后，从党的二大起，每一次全国代表大会都无例外地列有讨论党章专项议程。这样算来，从1922年党的二大起至今，先后计有16部党章，曾经15次程度不同的修改。
党章作为党的根本大法，它的重要意义在于由此而繁衍、派生出许多部门法、单项法或具体法，从而形成了党内法规群、制度群，科学的说法也可称其为法规制度系列。
战争年代尤其是分散作战或运动战期间，党内法规只能是临时法、简单法，而在相对稳定的根据地时期及党作为全国性大党而活动的状况下，则相继产生了部门法、单项法等等，史料记载的六届六中全会通过的三项法规①即是这种历史条件下的产物。
党在全国执政并且党员队伍发展超过千万人以上，自然党内规章增多，并且分门别类，以求从法规制度上维护和巩固党的统一，履行作为执政党的庄严历史使命。众所周知的是，这种局面未能顺利长期发展，在党内出现了所谓的一时“无法无天”的局面，这在历史长河中确乎只是一瞬。十一届三中全会后，党重新归于正确、合理、有序发展，党对内部法规制度的认知和践行更加趋于本质性、规律性、科学性的层面，自觉地把法规制度化为党开拓前进的动力。
历史发展证明，以党章为统率的各项法规，其成熟的程度，归根到底取决于满足党的建设需要和社会发展需要的程度。评价一部党章及其衍生的具体法规，最终都应当以实践、历史和人民的满意度为标准。
经验证明，把党内法规制定好、执行好，至少需要注意以下几点：
第一，自觉把党内法规建设置于党的事业全局和自身建设全局，一丝一毫都不离开中心工作，照应全局，服务全局。战争年代如此，建设年代如此，改革开放和现代化建设年代更是如此。在党和国家发展的现阶段，党内法规建设要服务于党的执政能力建设和先进性建设，解决好提高党的执政能力和领导水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，有效推进新形势下党的建设新的伟大工程。
第二，自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧相衔接，形成互补互动关系。十一届三中全会宣布加强社会主义法制，实行有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1982年9月，党的十二大通过的党章正式载明：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员要自觉“遵守国家的法律”、“带头维护社会秩序”。加强党内法规建设应该既是国家法律体系发展的动力，又是国家法律体系发展的保证。
第三，自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合。要化消极因素为积极因素，努力把坏事变为好事，不要掩饰或忌讳党内存在这样或那样的问题，包括较长时间里贪污腐败现象屡禁不止、愈演愈烈，在人民群众中引起强烈不满。要敢于面对问题，采取切实有力的措施，坚决刹住从党政机关到各行各业的不正之风，把廉洁从政和廉洁办企业事业等等贯彻到行动中。党在建国初期曾以公开方式开展反贪污、反浪费、反官僚主义斗争，并在党内发布相应的规则办法，使党保持了纯洁性，增强了战斗力。党的十四大党章首次以根本法的形式宣布反对腐败，在总纲及条文中三处载明惩治腐败，树起了反对自身腐败变质的旗帜。依此，随后又有一批禁止性、惩戒性的规章出台，在社会上及人民群众中得到很好反响。此后的中央文件多次鲜明表示共产党和腐败水火不相容，这在世界共产党史上是很有特点和标志意义的。
第四，自觉把党内法规建设作为党的建设伟大工程的一个不可或缺的部分，贯穿于思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。要发挥法规所特有的支撑及稳定与保障作用，我们不但要有坚固的思想防线，而且要努力形成强有力的法规壁垒。对于党章和党内各项具体法规，应持高度严肃态度，其合法性、正当性不可侵犯，对任何明知故犯、蔑视和违反党规党法的言行都要进行批评并展开坚决的斗争。
第五，自觉在马克思主义的科学基础上，有准备、有规划、有秩序地进行党内法规建设，要善于吸取经验教训，包括历史的和现实的、本国的和外国的，要学习、借用、移植其他科学门类中的有益养分，吸取包括现代技术在内的各种手段，党内法规建设也需要信息传播、数据处理和网络支持等。党内法规建设也要努力创新，这是一个紧跟时代的大党所必需的。
第六，自觉遵循党内法规建设的科学规律，纠正在一部分人中存在的虚无主义或形式主义态度。在法规问题上，简单化不可取，繁琐化也不可取。对党内法规建设中存在的所谓“多多益善”或是“宁缺勿滥”一类的说法和做法，都应采取分析态度，不应从一个极端走向另一个极端。要充分懂得党内法规建设的基础性、稳定性、严密性，重视调查研究，从实际出发，有经验依据，真正做到党内法规建设管用、有效。
二、党内法规建设是科学指导的抉择
党内法规建设在十一届三中全会后的30多年中，获得了无比强大的生命力，出现了前所未有的热情和高潮。以邓小平为代表的老一辈革命家的掌舵和党中央几届领导人的鼎力推动，使党内法规建设进入了我们党诞生以来最为活跃最好状态的时期，成果丰硕，效用显著。
以邓小平为代表的老一辈革命家勇挑重担、出手示范，取得了一系列重要成果。邓小平作为改革开放的总设计师，他在重视实现党的思想政治路线转变的同时，明确指出了党内法规建设的道路，把党和国家领导制度改革，包括干部制度、群众监督以及加强纪律检查放在关键地位。
邓小平对于党内法规建设的理论指导，甚至可追溯到他在建国初期党的八大上作的关于修改党章的报告。邓小平的理论指导，对于党内法规建设具有决定性的意义。
邓小平曾先后对我们党三部党章的制定、施行起到了重要的指导作用。其中，八大党章是经中央授权、邓小平直接指导并具体运作的一部党章，也是党执政后的首部根本大法。为此，他所作的一篇长达3万余字的党章解读说明报告②，后来成为从十二大到十七大历次党章修改完善的最重要的范本之一。十二大党章产生于改革开放的起步阶段，邓小平从指导思想到结构内容，例如思想政治路线、民主集中制、合格党员的标准及党员权利义务，以及干部任期及离退休规定等，都有正式表态或提出了原则意见。十四大党章起草的大量具体工作是由其他有关领导同志做的，但邓小平明确指示有事可向薄老（一波）请教，并对党章文本形成一直关心过问，直到最后定稿前夕，还表示了对民主集中制的十分重视，强调这是我们的根本制度。③
邓小平对新形势下党内法规建设的理论指导，主要集中在以下几次重要讲话之中，包括《解放思想，实事求是，团结一致向前看》、《坚持四项基本原则》、《民主和法制两手都不能削弱》、《高级干部要带头发扬党的优良传统》、《党和国家领导制度的改革》、《设顾问委员会是废除领导职务终身制的过渡办法》等等。所有这些讲话就成为历史发展新阶段党内法规建设的思想来源和理论根据。
邓小平有关党内法规建设的思想，其要点有：
第一，国有国法，党有党规党法，没有党规党法，国法很难保障。邓小平深刻指出，在我们这个一党长期执政的社会主义国家，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。必须制定刑法、民法和其他各种必要的法律。党要领导制定法律，同时又要切实教育党员、干部和党的各级组织模范遵守和执行法律。
第二，党内法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。邓小平认为，相对思想作风而言，在一定意义上，制度更为重要。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”④。“要解决思想问题，也要解决制度问题”⑤，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”⑥。
第三，民主集中制是党和国家制度的核心问题。邓小平认为，民主集中制是民主基础上的集中，集中指导下的民主，过去讲得少了，要加几句：是最便利的制度，最合理的制度。他还提出总有一天要找机会把这个问题表述清楚。⑦ 这件事情在他生前果然办到了，这可算是一件大幸事。
第四，法制规章，要逐步完善，成熟一批制定一批，邓小平说，有比没有好，快搞比慢搞好。同时他又提出希望经过几十年的努力，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策也更加定型化。
第五，法规制度不只是推动巩固现有机制体制的手段，同时还应是兴利除弊、改革创新的手段。邓小平提出用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，这就赋予了党内法规无限的生命力，是对党内法规建设理论与实践的一大建树。
第六，强调护法职能、护法机关的必要性、重要性。1978 年，邓小平指出，各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的维护党规党法。要求对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。1982年9月党的十二大制定的新党章更以明文形式，正式列出纪律检查机关一章，并作出了上述规定。这在党的历史上是一大新的开创，有重大而深远的意义。此前，党的七大、八大党章中虽有检查机关专门一章，但只是规定其有权决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉，并未确定其维护党规党法的职能。
事实上，以邓小平为代表的包括陈云、邓颖超、黄克诚等在内的老一辈革命家们，不只是从思想理论上指导和推动党内法规建设实践，而且以身作则，率先垂范，以自己的行动，为破除党内法规制度方面的习惯势力，以及事实上存在的弊端陋规作出了榜样，人所共知的如领导职务终身制。自十一届三中全会开始，先后有数十位老同志写信提出辞去领导职务或不再担任中央委员，从此才有了干部离职休养、退休制度的产生，后来又有了干部任期规定，大批年轻干部走上领导岗位，其中一些人还经过一定的程序进入了中央委员会，这就是党史上有记载的干部队伍革命化、年轻化、专业化、知识化的最初进程。
三、党内法规建设是实践创新的结晶
党内法规建设是个系统工程。如果说老一辈领导人作为奠基者对党内法规建设发挥了不可磨灭的历史作用，那么继任几届领导人的辛勤耕耘，则把党内法规建设继续往前推进，在实践中创新，在创新中发展，中国共产党的党内法规建设更显峥嵘。
进入新世纪的第一个十年，党内法规在立法、执法、守法、护法等各个环节都有划阶段的提高。党的十六大是党在新世纪召开的第一次全国代表大会，在这次大会上，江泽民重申治国必先治党，治党务必从严；强调要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中；提出以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，改革和完善党内选举制度，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。党的十六大通过了《中国共产党章程（修正案）》，提出把“三个代表”重要思想贯彻到社会主义现代化建设的各个领域，体现在党的建设的各个方面；显著强化了监督的理念及其派生的法规制度，特别是对纪律检查机关给予了三项授权，即党的各级纪律检查委员会“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”，“对党员领导干部行使权力进行监督”，“保障党员的权利”。后两项授权即对干部权力行使的监督和对党员权利的保障，意义非同寻常，为党内法规完整、系统、有效建设开拓了广阔的前途。事实上，十六大以后的几年中先后有了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》的颁布施行。
党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。胡锦涛在大会上的讲话中着重提出，世情、国情、党情的发展变化决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫，首次对新时期党的建设作出了新的布局，即以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。
十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》明文宣告“实行党务公开”，这是党章史上的第一次，同时还载明了党的各级代表大会代表实行任期制，中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督。由此，在党内生活中方兴未艾、影响深远的四大规制正式启动，简称为公开制、任期制、巡视制和报告工作制。自十七大至今的几年中，正是由这四大规制延伸出了一批具体规章或指导意见，其中影响较大的如《关于党的基层组织实行党务公开的意见》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》等等。
经验表明，新世纪以来的党内法规建设着重于抓根基、抓布局、抓思想保证，显现出以下重要特点：
第一，重申党章最高权威地位。胡锦涛在2006年7月中央纪委第十六届六次全体会议上，以学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章为题，发表了重要讲话。这是自1956年党的八大之后，50年来又一次立意高远、内容深邃的专门论述党章性质及其主旨、内涵、作用的报告。胡锦涛强调，党章是规范和制约全党行为的总章程，具有最高的权威性和最大的约束力，能不能有效学习、遵守、贯彻、维护党章，关系到党的创造力、凝聚力、战斗力，关系到巩固党的执政地位和保持党的先进性，关系到党的事业兴衰成败和党的生死存亡。他指出，党章是把握党的正确政治方向的根本准则，是坚持从严治党方针的根本依据，是党员加强党性修养的根本标准。在新形势、新任务的条件下，重申党章权威地位，强有力地推进全党坚定理想信念，加强道德修养，发展党内民主，严明政治纪律，强化制约监督，加强制度建设，是非常有意义的。
第二，再塑党内法规构架格局。自十一届三中全会以来，从无序到有序，从人治到法治乃是知易行难的长过程。邓小平所推动的不搞政治运动，而靠改革开放和制度建设的新路子，历经几届中央领导集体的不懈努力，到十七大以胡锦涛为总书记的党中央，依照党章是根本、民主集中制是核心的思路，党内法规构架格局肃然庄重地呈现于全党和全国人民面前，这就是：一部党章，两大准则，16项条例⑧，以及数达350个以上的规定、细则、办法等⑨，完整展现了现阶段党内法规建设的宏阔规模及成熟水平。
其中，两大准则是指《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。《关于党内政治生活的若干准则》是以十一届五中全会决定形式公布的，这是建国以来党内法规史上的特例。《关于党内政治生活的若干准则》生成于特定的历史条件之下。在粉碎“四人帮”、结束“文化大革命”之后，党的十一大选举了新的中央领导机构，但在思想政治方面还未能实现根本转变，十一大通过的党章只具暂时过渡意义。所以《关于党内政治生活的若干准则》带有“临时约法”性质，这同党的历史上曾有过的六届六中全会发布的三项法规颇为相似。《关于党内政治生活的若干准则》出台，正是援引了历史先例，以增强法规的合法性和正当性。事实上，随后的新一次党代会，即十二大产生了新党章后，在有关决定中正式说明《关于党内政治生活的若干准则》是对党章的补充，继续具有全部效力。直到近几年中，例如胡锦涛总书记在中央纪委全会讲话说到政治纪律时，仍然重申全党应当遵守政治生活准则，这显示了这部有关党内政治生活的法规的强大生命力。
《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》原曾有过试行本，于1997年9月3日发出，2010年1月8日又公布了经修订的正式本。在上个世纪80—90年代，改革开放起步阶段，我们党就对经济犯罪、贪污腐败滋生泛滥感到忧虑。在党的十四大为修改党章作准备时，就曾有设想从党章及相关的具体法中增加必要的禁止性、惩处性条款。随后经修改通过的十四大党章增写了反对腐败的内容，对干部提出了廉洁从政的要求，对党员提出了同腐败现象作斗争的要求。这些是过去党章中所没有的，这次写进去了，在党内外产生了很大的影响。事实上，从党章到《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》的出台，随后有关廉政的具体法有数十种，是部门法或单项法最多的。党的十七届四中全会后，中央为加强对干部的管理监督，促进廉洁从政，又发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，此外对领导机关和基层组织党务公开也有新的要求。这表明党内法规建设正在谋求新的重大进展。
关于两项准则以下所列的一批条例，本文就不一一赘述了。需要指明的是，这个架构格局是按党规序列层位来排列的，并非依照各项法规的属性、适用对象，或实体性、程序性，或授权及义务责任排列的，这里有个科学分类问题，留待我们以后解决。
第三，不断深化党性教育，为党规的有效施行提供思想保证。党性本身既是行为规范，又影响甚或改变、塑造人们的行为。党的历史上讲约法定制同时又讲思想教育的例子很多，本文前面提到六届六中全会通过了三项党内法规，其实会上还通过了关于学习的文件，在历史上有很大的影响。这样的例子重现在十六大后，胡锦涛总书记先是讲了一次党章，随后又讲了一次党性，由此就深化了“讲党性、重品行、做表率”的要求，直到现在开展的“创先争优”活动中依然强调党性教育不可放松。2009年1月，胡锦涛在第十七届中央纪委三次全体会议上强调加强领导干部党性修养，他分析说：“纪律严明和党性坚强密不可分，党性坚强的人必定是模范遵守纪律的人”，并严厉批评了党内有些人“对中央三令五申的禁令和规章置若罔闻、我行我素”。⑩ 他还强调把加强领导干部党性修养纳入深入学习科学发展观的活动之中，增强党性、改进作风。一方面要加强党员干部党性修养，筑牢拒腐防变思想的道德防线，另一方面要努力完善党内监督法规制度。
总括来说，一是把党章抓好，二在“核心”上使力，即按民主集中制的核心要求，既做足民主的文章，又做足集中的文章，两类法规不可偏废。同时决不放松党性教育和核心价值观的教育，思想教育和法规建设并重，互相促进。这就是在邓小平之后法规制度实践创新的新经验、新成果。
四、党内法规建设科学化是必由之路
党内法规建设是同党的整体进步密切联系着的。
随着理论认识的发展和实践经验的积累，党内法规序列化、成套化、科学化是必由之路。邓小平在实行改革开放之初，依据国家法制进步及党规建设发展规律，曾高瞻远瞩地指出：在法规制度建设上，既不要急于求成，但也不要放松努力。他的意思是，办不到的就不要写，成熟了的就作规定，短时期内不能成套的，将来后代们或可做到“成套设备”。这里所说的“成套设备”是借用我国现代工业建设最初阶段的经验，把它移植到国家法制和党内法规建设上来比喻的。
1990年中共中央曾就党内法规序列作出基本安排，将中共中央、中央纪委和中央各部门所制定的党内法规，依序分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等共计七个层位。省、市、自治区、直辖市党委可以制定规定、办法、细则等党内法规，但应按程序报告和备案。至今已历20余载，一大批法规应运而生并在实际生活中发挥显著作用。
党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确提出了提高党的建设科学化水平这个重大命题和重大任务。提高党的建设科学化水平，说到底是要不断把握和自觉运用马克思主义执政党建设规律。胡锦涛总书记在全会上的讲话中指出：我们要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，努力在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上见到实效，这就使党内法规建设科学化任务显得日益紧迫和繁重。
在党内法规制度上做到“科学”二字，当然是有难度的，但又不难，关键是把握法规制度的本质属性和发展规律。总结90年来党内法规建设的历史经验和现实经验，我们至少应该了解：第一，法规本身是有生命力的存在，我们应当遵循法规建设固有的规律。即，先有事实，后有概念；先有试验，后有定规。第二，法规力量的源泉，一在它本身，既有严密性，又有可行性，实体内容与程序内容相结合；二在相关人即立法者、执行者和作为适用对象的承担者，都要负起自身的责任。第三，法规建设是长期的，它有阶段性，但无休止符。一法立、一弊生，这段时候管用，另一段时候可能又不管用。后法修改前法，自然失效的有之，宣布废止的有之，一批一批新法应运而生，如此等等。
党内约法定制，并非单纯的党内事务，故除党史党建专门学者之外，素为其他学科如政治、经济、法律等学者所重视，乃至作为研究对象。在欧洲、美洲均有学者将之列为研究课题，并组织过专门的学术会议或在媒体网络上开展讨论。
党内法规历久弥新，当然需要科学支撑。首先是向马克思主义基本理论请教，特别是它的认识论和方法论等。同时还须借助其他社会科学，如当代法学、政治学、社会学，还有心理学的科学成果。此外，科学技术，包括现代科技都不应拒绝，只要是有用的不妨“为我所用”。至于别的国家、别的政党的好经验、好办法，也是如此。
随着党内法规科学化的提出，我们尤感需要专门的科学支撑。例如，一门称为党内法规学（或简称党规学、党法学）的学科的诞生是必然的，只是时间迟早、慢快问题，一切取决于相关研究人员和实务人员的热情、经验积累和认识成熟程度。以党内法规这个概念而论，唯独中国共产党人讲得最多，其经验和成果也是举世无双。然而，包括党内法规历史分期、体系构成、生成规律等等，其实我们搞理论研究的是各说各话，颇多仁者见仁、智者见智之议。科学化的提出，再一次把人们的视线聚集在这种种方面，这也成为本文产生的动因之一。
中国共产党的党内法规还有个走向世界的问题，例如同国际反腐公约的接轨，犯罪逃匿党政重要官员的依法引渡等。
至于党内法规所面临的实际问题，当然也是不少，最重要的是效力问题。胡锦涛严肃提出制度执行力，就是敲响了一记警钟。从理论与实际的结合上回答法规效力增减规律，以及法规建设前景等等都是需要讨论和认识的。
总而言之，党内法规建设所面临的科学问题和实际问题，大体上前者主要是法规的根据、法规的布局、法规的评价、法规的保障、法规效力的增减和法规建设的规律，以及党内法规学本身的研究对象及方法论等等。后者或许可以列举更多，如果化繁为简，其实集中表现在一是滞后、二是效力问题。党内外议论多的，依照群众口语就是“总放马后炮”及“只听人下楼”。从专业角度讲，主要是法规滞后和已有法规“执行不力”。问题的提出就包含着问题解决的因素和条件。我们的态度是满怀信心地把党的建设包括党内法规建设推向前进、前进、再前进。
结语
党内法规建设经验及其抽象，亦即法规建设理论，给人们以很多的启示。
启示之一，就是要讲方法论。把思想方法搞正确，才会在党规建设中增强自觉性，减少盲目性，懂得本质与现象、主流与支流的区别，善于化被动为主动，把消极因素变为积极因素。我们有一些人不学习哲学，没有这种智慧之学的基础，而把精力过多集中于五花八门，很容易陷于舍本求末。党内法规建设要搞好，是离不开马克思主义的认识论、方法论的。
启示之二，就是要讲理论感。感觉了的东西，不等于理解它；理解了的东西，才能更深刻地感觉它。对于党内法规建设，不懂得整体性、系统性，把法规只看作单纯对行为的约束，而不认为同时是价值的宣示，忽略法规是约束与激励作用并存，不去积极引导人们提高自己的道德水准，这就是理论感问题。
启示之三，就是要讲创新精神。重视实践，善于创新，这是党的一大法宝。不靠搞运动，而靠制度来建设党，其灵魂就是在实践中不断创新。努力提高党的法规建设的科学化水平，其要领也是在实践中不断创新。
理论和实践的发展都已表明，以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系化的时代已然到来。当此党的诞生90周年之际，我们有决心也有信心提高党的建设科学化水平，实现党和国家更加兴旺发达的目标。
注释：
① 《中共中央文件选集（1936—1938）》（中共中央党校出版社1985年版）载，三项法规即《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》。
② 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第212页。
③ 《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第1351页。
④⑤⑥ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333、332、328页。
⑦ 1994年10月党的十四届四中全会决定，对民主集中制作出了进一步的表述：民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志智慧的凝聚和行动的一致。
⑧ 16项条例包括《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（1987年7月14日）、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月27日）、《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日）、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（1993年8月22日）、《中国共共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月26日）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（1994年3月25日）、《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》（1998年3月30日）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月13日）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年7月9日）、《中国人民解放军政治工作条例（节选）》（2003年12月5日）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年12月31日）、《中国共产党纪律处分条例》（2003年12月31日）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年9月22日）、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008年5月5日）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年7月12日）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年8月13日）。其实，16项条例的说法，只是参考，未必精确。以上所列条例偏重于涉及组织处理、党内纪律及国家法律的条例，属于公文处理及其他行政事务类的条例未计算在内，如党政机关信访工作暂行条例、机关档案工作条例等，还有属试行的或自然失效的也未列入。
⑨ 依据法律出版社出版的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》、《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》、《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》和经授权由有关新闻媒体对外发布的文件及相关信息资料，截至2010年12月所得结果。
⑩ 《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社版2009年版，第855页。
作者简介：叶笃初，男，1933年生，湖北武汉人，中共中央党校教授，北京，100091。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：党内法规；制度改革；执行力；体系化
中图分类号：D2 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）07－０005－０7
导言
一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家的命运前途紧相联系，休戚与共，在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例。
在任何一个有形乃至正式组织内，应有约法定制，中外古今皆然。中国共产党内存在党规党法之说由来已久，其实是饱吮中国优秀传统文化乳汁的结果。据文字学家的指点：“法”字源于西周金文，约在公元前840年，在实际应用中早已越出原生法律之义，并引伸为标准、范例等等，而“规”字为会意字，有尺度、准绳意，又引申为标准、规则等。所以，今人议论“党法”用语歧解，其实是不必要的。中国共产党自诞生之初起即有党规党法的习惯用语存在，党内文献中较多地讲党规党法起于上个世纪30年代，党的六届六中全会有专门的党规党法报告。
在经历了“十年动乱”之后，从无序到有序、从人治到法治已成定势，邓小平适时提出“国要有国法，党要有党规党法”，“党没有党规党法，国法就很难保障”，从而为后来我国社会主义法制建设和党内法规制度建设开拓了前所未有的新局面。党内法规和党内制度，在我们党的漫长实际生活中常常交互使用或是合并使用，有时未加严格划分。习惯上，制度概念比较广延，通常还包括了历史传统或者约定俗成，甚至还有口头承诺、协同措施和办法等等，而法规则为较正式的、经过一定组织授权、合法程序而形成的正式文书或呈条律形态。比起一般意义上的制度而言，法规更具严肃性、约束力，乃属制度范畴中的高级形态。
依照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日）和《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》（1990年11月12日），党内法规应是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党内法规依次又分七类，即党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，它们在规划、起草、审定、发布等环节上当然还有严格要求。制度建设更具普遍适用的含义，在下级机关乃至基层党委，直至支部、小组都可以依实际需要形成必要的制度，以保证党内活动有效进行。
本文拟以党的历史事实为基础，试解党内法规生成发展的规律性，剖析党规在党的建设整体中的特殊地位及其应用于党内生活具有的稳定、保障、传承功能，展望党规在建设百年大党伟业中的前景，提议开辟党内法规专门学科，以更好适应党规建设实践的需要。
一、党内法规建设是历史发展的产物
回眸党的90年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规就如影随形地由简而繁、从低到高，适应战争、建国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。
党对党章作为基本法和最高法的认识源于马克思、恩格斯及其思想在俄国的传播者和实践者。受到这个影响，党的一大前夕就有一定准备，但是事与愿违，党章未能产生。然以研究者眼光而论，虽未有共同签署式的党章文件形态，但大会进行本身存在着事实上的约法定制，这表现在：原则同意接受共产国际指导，以全国代表大会为最高权力机关，实行集体决策、民主选举，并最后议决全国代表大会为年会制等等。从这个意义上，我们不妨说此时已有无形的党章或党章的影子，党章精神彰然显现。此后，从党的二大起，每一次全国代表大会都无例外地列有讨论党章专项议程。这样算来，从1922年党的二大起至今，先后计有16部党章，曾经15次程度不同的修改。
党章作为党的根本大法，它的重要意义在于由此而繁衍、派生出许多部门法、单项法或具体法，从而形成了党内法规群、制度群，科学的说法也可称其为法规制度系列。
战争年代尤其是分散作战或运动战期间，党内法规只能是临时法、简单法，而在相对稳定的根据地时期及党作为全国性大党而活动的状况下，则相继产生了部门法、单项法等等，史料记载的六届六中全会通过的三项法规①即是这种历史条件下的产物。
党在全国执政并且党员队伍发展超过千万人以上，自然党内规章增多，并且分门别类，以求从法规制度上维护和巩固党的统一，履行作为执政党的庄严历史使命。众所周知的是，这种局面未能顺利长期发展，在党内出现了所谓的一时“无法无天”的局面，这在历史长河中确乎只是一瞬。十一届三中全会后，党重新归于正确、合理、有序发展，党对内部法规制度的认知和践行更加趋于本质性、规律性、科学性的层面，自觉地把法规制度化为党开拓前进的动力。
历史发展证明，以党章为统率的各项法规，其成熟的程度，归根到底取决于满足党的建设需要和社会发展需要的程度。评价一部党章及其衍生的具体法规，最终都应当以实践、历史和人民的满意度为标准。
经验证明，把党内法规制定好、执行好，至少需要注意以下几点：
第一，自觉把党内法规建设置于党的事业全局和自身建设全局，一丝一毫都不离开中心工作，照应全局，服务全局。战争年代如此，建设年代如此，改革开放和现代化建设年代更是如此。在党和国家发展的现阶段，党内法规建设要服务于党的执政能力建设和先进性建设，解决好提高党的执政能力和领导水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，有效推进新形势下党的建设新的伟大工程。
第二，自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧相衔接，形成互补互动关系。十一届三中全会宣布加强社会主义法制，实行有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1982年9月，党的十二大通过的党章正式载明：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员要自觉“遵守国家的法律”、“带头维护社会秩序”。加强党内法规建设应该既是国家法律体系发展的动力，又是国家法律体系发展的保证。
第三，自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合。要化消极因素为积极因素，努力把坏事变为好事，不要掩饰或忌讳党内存在这样或那样的问题，包括较长时间里贪污腐败现象屡禁不止、愈演愈烈，在人民群众中引起强烈不满。要敢于面对问题，采取切实有力的措施，坚决刹住从党政机关到各行各业的不正之风，把廉洁从政和廉洁办企业事业等等贯彻到行动中。党在建国初期曾以公开方式开展反贪污、反浪费、反官僚主义斗争，并在党内发布相应的规则办法，使党保持了纯洁性，增强了战斗力。党的十四大党章首次以根本法的形式宣布反对腐败，在总纲及条文中三处载明惩治腐败，树起了反对自身腐败变质的旗帜。依此，随后又有一批禁止性、惩戒性的规章出台，在社会上及人民群众中得到很好反响。此后的中央文件多次鲜明表示共产党和腐败水火不相容，这在世界共产党史上是很有特点和标志意义的。
第四，自觉把党内法规建设作为党的建设伟大工程的一个不可或缺的部分，贯穿于思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。要发挥法规所特有的支撑及稳定与保障作用，我们不但要有坚固的思想防线，而且要努力形成强有力的法规壁垒。对于党章和党内各项具体法规，应持高度严肃态度，其合法性、正当性不可侵犯，对任何明知故犯、蔑视和违反党规党法的言行都要进行批评并展开坚决的斗争。
第五，自觉在马克思主义的科学基础上，有准备、有规划、有秩序地进行党内法规建设，要善于吸取经验教训，包括历史的和现实的、本国的和外国的，要学习、借用、移植其他科学门类中的有益养分，吸取包括现代技术在内的各种手段，党内法规建设也需要信息传播、数据处理和网络支持等。党内法规建设也要努力创新，这是一个紧跟时代的大党所必需的。
第六，自觉遵循党内法规建设的科学规律，纠正在一部分人中存在的虚无主义或形式主义态度。在法规问题上，简单化不可取，繁琐化也不可取。对党内法规建设中存在的所谓“多多益善”或是“宁缺勿滥”一类的说法和做法，都应采取分析态度，不应从一个极端走向另一个极端。要充分懂得党内法规建设的基础性、稳定性、严密性，重视调查研究，从实际出发，有经验依据，真正做到党内法规建设管用、有效。
二、党内法规建设是科学指导的抉择
党内法规建设在十一届三中全会后的30多年中，获得了无比强大的生命力，出现了前所未有的热情和高潮。以邓小平为代表的老一辈革命家的掌舵和党中央几届领导人的鼎力推动，使党内法规建设进入了我们党诞生以来最为活跃最好状态的时期，成果丰硕，效用显著。
以邓小平为代表的老一辈革命家勇挑重担、出手示范，取得了一系列重要成果。邓小平作为改革开放的总设计师，他在重视实现党的思想政治路线转变的同时，明确指出了党内法规建设的道路，把党和国家领导制度改革，包括干部制度、群众监督以及加强纪律检查放在关键地位。
邓小平对于党内法规建设的理论指导，甚至可追溯到他在建国初期党的八大上作的关于修改党章的报告。邓小平的理论指导，对于党内法规建设具有决定性的意义。
邓小平曾先后对我们党三部党章的制定、施行起到了重要的指导作用。其中，八大党章是经中央授权、邓小平直接指导并具体运作的一部党章，也是党执政后的首部根本大法。为此，他所作的一篇长达3万余字的党章解读说明报告②，后来成为从十二大到十七大历次党章修改完善的最重要的范本之一。十二大党章产生于改革开放的起步阶段，邓小平从指导思想到结构内容，例如思想政治路线、民主集中制、合格党员的标准及党员权利义务，以及干部任期及离退休规定等，都有正式表态或提出了原则意见。十四大党章起草的大量具体工作是由其他有关领导同志做的，但邓小平明确指示有事可向薄老（一波）请教，并对党章文本形成一直关心过问，直到最后定稿前夕，还表示了对民主集中制的十分重视，强调这是我们的根本制度。③
邓小平对新形势下党内法规建设的理论指导，主要集中在以下几次重要讲话之中，包括《解放思想，实事求是，团结一致向前看》、《坚持四项基本原则》、《民主和法制两手都不能削弱》、《高级干部要带头发扬党的优良传统》、《党和国家领导制度的改革》、《设顾问委员会是废除领导职务终身制的过渡办法》等等。所有这些讲话就成为历史发展新阶段党内法规建设的思想来源和理论根据。
邓小平有关党内法规建设的思想，其要点有：
第一，国有国法，党有党规党法，没有党规党法，国法很难保障。邓小平深刻指出，在我们这个一党长期执政的社会主义国家，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。必须制定刑法、民法和其他各种必要的法律。党要领导制定法律，同时又要切实教育党员、干部和党的各级组织模范遵守和执行法律。
第二，党内法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。邓小平认为，相对思想作风而言，在一定意义上，制度更为重要。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”④。“要解决思想问题，也要解决制度问题”⑤，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”⑥。
第三，民主集中制是党和国家制度的核心问题。邓小平认为，民主集中制是民主基础上的集中，集中指导下的民主，过去讲得少了，要加几句：是最便利的制度，最合理的制度。他还提出总有一天要找机会把这个问题表述清楚。⑦ 这件事情在他生前果然办到了，这可算是一件大幸事。
第四，法制规章，要逐步完善，成熟一批制定一批，邓小平说，有比没有好，快搞比慢搞好。同时他又提出希望经过几十年的努力，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策也更加定型化。
第五，法规制度不只是推动巩固现有机制体制的手段，同时还应是兴利除弊、改革创新的手段。邓小平提出用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，这就赋予了党内法规无限的生命力，是对党内法规建设理论与实践的一大建树。
第六，强调护法职能、护法机关的必要性、重要性。1978 年，邓小平指出，各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的维护党规党法。要求对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。1982年9月党的十二大制定的新党章更以明文形式，正式列出纪律检查机关一章，并作出了上述规定。这在党的历史上是一大新的开创，有重大而深远的意义。此前，党的七大、八大党章中虽有检查机关专门一章，但只是规定其有权决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉，并未确定其维护党规党法的职能。
事实上，以邓小平为代表的包括陈云、邓颖超、黄克诚等在内的老一辈革命家们，不只是从思想理论上指导和推动党内法规建设实践，而且以身作则，率先垂范，以自己的行动，为破除党内法规制度方面的习惯势力，以及事实上存在的弊端陋规作出了榜样，人所共知的如领导职务终身制。自十一届三中全会开始，先后有数十位老同志写信提出辞去领导职务或不再担任中央委员，从此才有了干部离职休养、退休制度的产生，后来又有了干部任期规定，大批年轻干部走上领导岗位，其中一些人还经过一定的程序进入了中央委员会，这就是党史上有记载的干部队伍革命化、年轻化、专业化、知识化的最初进程。
三、党内法规建设是实践创新的结晶
党内法规建设是个系统工程。如果说老一辈领导人作为奠基者对党内法规建设发挥了不可磨灭的历史作用，那么继任几届领导人的辛勤耕耘，则把党内法规建设继续往前推进，在实践中创新，在创新中发展，中国共产党的党内法规建设更显峥嵘。
进入新世纪的第一个十年，党内法规在立法、执法、守法、护法等各个环节都有划阶段的提高。党的十六大是党在新世纪召开的第一次全国代表大会，在这次大会上，江泽民重申治国必先治党，治党务必从严；强调要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中；提出以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，改革和完善党内选举制度，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。党的十六大通过了《中国共产党章程（修正案）》，提出把“三个代表”重要思想贯彻到社会主义现代化建设的各个领域，体现在党的建设的各个方面；显著强化了监督的理念及其派生的法规制度，特别是对纪律检查机关给予了三项授权，即党的各级纪律检查委员会“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”，“对党员领导干部行使权力进行监督”，“保障党员的权利”。后两项授权即对干部权力行使的监督和对党员权利的保障，意义非同寻常，为党内法规完整、系统、有效建设开拓了广阔的前途。事实上，十六大以后的几年中先后有了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》的颁布施行。
党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。胡锦涛在大会上的讲话中着重提出，世情、国情、党情的发展变化决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫，首次对新时期党的建设作出了新的布局，即以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。
十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》明文宣告“实行党务公开”，这是党章史上的第一次，同时还载明了党的各级代表大会代表实行任期制，中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督。由此，在党内生活中方兴未艾、影响深远的四大规制正式启动，简称为公开制、任期制、巡视制和报告工作制。自十七大至今的几年中，正是由这四大规制延伸出了一批具体规章或指导意见，其中影响较大的如《关于党的基层组织实行党务公开的意见》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》等等。
经验表明，新世纪以来的党内法规建设着重于抓根基、抓布局、抓思想保证，显现出以下重要特点：
第一，重申党章最高权威地位。胡锦涛在2006年7月中央纪委第十六届六次全体会议上，以学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章为题，发表了重要讲话。这是自1956年党的八大之后，50年来又一次立意高远、内容深邃的专门论述党章性质及其主旨、内涵、作用的报告。胡锦涛强调，党章是规范和制约全党行为的总章程，具有最高的权威性和最大的约束力，能不能有效学习、遵守、贯彻、维护党章，关系到党的创造力、凝聚力、战斗力，关系到巩固党的执政地位和保持党的先进性，关系到党的事业兴衰成败和党的生死存亡。他指出，党章是把握党的正确政治方向的根本准则，是坚持从严治党方针的根本依据，是党员加强党性修养的根本标准。在新形势、新任务的条件下，重申党章权威地位，强有力地推进全党坚定理想信念，加强道德修养，发展党内民主，严明政治纪律，强化制约监督，加强制度建设，是非常有意义的。
第二，再塑党内法规构架格局。自十一届三中全会以来，从无序到有序，从人治到法治乃是知易行难的长过程。邓小平所推动的不搞政治运动，而靠改革开放和制度建设的新路子，历经几届中央领导集体的不懈努力，到十七大以胡锦涛为总书记的党中央，依照党章是根本、民主集中制是核心的思路，党内法规构架格局肃然庄重地呈现于全党和全国人民面前，这就是：一部党章，两大准则，16项条例⑧，以及数达350个以上的规定、细则、办法等⑨，完整展现了现阶段党内法规建设的宏阔规模及成熟水平。
其中，两大准则是指《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。《关于党内政治生活的若干准则》是以十一届五中全会决定形式公布的，这是建国以来党内法规史上的特例。《关于党内政治生活的若干准则》生成于特定的历史条件之下。在粉碎“四人帮”、结束“文化大革命”之后，党的十一大选举了新的中央领导机构，但在思想政治方面还未能实现根本转变，十一大通过的党章只具暂时过渡意义。所以《关于党内政治生活的若干准则》带有“临时约法”性质，这同党的历史上曾有过的六届六中全会发布的三项法规颇为相似。《关于党内政治生活的若干准则》出台，正是援引了历史先例，以增强法规的合法性和正当性。事实上，随后的新一次党代会，即十二大产生了新党章后，在有关决定中正式说明《关于党内政治生活的若干准则》是对党章的补充，继续具有全部效力。直到近几年中，例如胡锦涛总书记在中央纪委全会讲话说到政治纪律时，仍然重申全党应当遵守政治生活准则，这显示了这部有关党内政治生活的法规的强大生命力。
《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》原曾有过试行本，于1997年9月3日发出，2010年1月8日又公布了经修订的正式本。在上个世纪80—90年代，改革开放起步阶段，我们党就对经济犯罪、贪污腐败滋生泛滥感到忧虑。在党的十四大为修改党章作准备时，就曾有设想从党章及相关的具体法中增加必要的禁止性、惩处性条款。随后经修改通过的十四大党章增写了反对腐败的内容，对干部提出了廉洁从政的要求，对党员提出了同腐败现象作斗争的要求。这些是过去党章中所没有的，这次写进去了，在党内外产生了很大的影响。事实上，从党章到《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》的出台，随后有关廉政的具体法有数十种，是部门法或单项法最多的。党的十七届四中全会后，中央为加强对干部的管理监督，促进廉洁从政，又发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，此外对领导机关和基层组织党务公开也有新的要求。这表明党内法规建设正在谋求新的重大进展。
关于两项准则以下所列的一批条例，本文就不一一赘述了。需要指明的是，这个架构格局是按党规序列层位来排列的，并非依照各项法规的属性、适用对象，或实体性、程序性，或授权及义务责任排列的，这里有个科学分类问题，留待我们以后解决。
第三，不断深化党性教育，为党规的有效施行提供思想保证。党性本身既是行为规范，又影响甚或改变、塑造人们的行为。党的历史上讲约法定制同时又讲思想教育的例子很多，本文前面提到六届六中全会通过了三项党内法规，其实会上还通过了关于学习的文件，在历史上有很大的影响。这样的例子重现在十六大后，胡锦涛总书记先是讲了一次党章，随后又讲了一次党性，由此就深化了“讲党性、重品行、做表率”的要求，直到现在开展的“创先争优”活动中依然强调党性教育不可放松。2009年1月，胡锦涛在第十七届中央纪委三次全体会议上强调加强领导干部党性修养，他分析说：“纪律严明和党性坚强密不可分，党性坚强的人必定是模范遵守纪律的人”，并严厉批评了党内有些人“对中央三令五申的禁令和规章置若罔闻、我行我素”。⑩ 他还强调把加强领导干部党性修养纳入深入学习科学发展观的活动之中，增强党性、改进作风。一方面要加强党员干部党性修养，筑牢拒腐防变思想的道德防线，另一方面要努力完善党内监督法规制度。
总括来说，一是把党章抓好，二在“核心”上使力，即按民主集中制的核心要求，既做足民主的文章，又做足集中的文章，两类法规不可偏废。同时决不放松党性教育和核心价值观的教育，思想教育和法规建设并重，互相促进。这就是在邓小平之后法规制度实践创新的新经验、新成果。
四、党内法规建设科学化是必由之路
党内法规建设是同党的整体进步密切联系着的。
随着理论认识的发展和实践经验的积累，党内法规序列化、成套化、科学化是必由之路。邓小平在实行改革开放之初，依据国家法制进步及党规建设发展规律，曾高瞻远瞩地指出：在法规制度建设上，既不要急于求成，但也不要放松努力。他的意思是，办不到的就不要写，成熟了的就作规定，短时期内不能成套的，将来后代们或可做到“成套设备”。这里所说的“成套设备”是借用我国现代工业建设最初阶段的经验，把它移植到国家法制和党内法规建设上来比喻的。
1990年中共中央曾就党内法规序列作出基本安排，将中共中央、中央纪委和中央各部门所制定的党内法规，依序分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等共计七个层位。省、市、自治区、直辖市党委可以制定规定、办法、细则等党内法规，但应按程序报告和备案。至今已历20余载，一大批法规应运而生并在实际生活中发挥显著作用。
党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确提出了提高党的建设科学化水平这个重大命题和重大任务。提高党的建设科学化水平，说到底是要不断把握和自觉运用马克思主义执政党建设规律。胡锦涛总书记在全会上的讲话中指出：我们要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，努力在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上见到实效，这就使党内法规建设科学化任务显得日益紧迫和繁重。
在党内法规制度上做到“科学”二字，当然是有难度的，但又不难，关键是把握法规制度的本质属性和发展规律。总结90年来党内法规建设的历史经验和现实经验，我们至少应该了解：第一，法规本身是有生命力的存在，我们应当遵循法规建设固有的规律。即，先有事实，后有概念；先有试验，后有定规。第二，法规力量的源泉，一在它本身，既有严密性，又有可行性，实体内容与程序内容相结合；二在相关人即立法者、执行者和作为适用对象的承担者，都要负起自身的责任。第三，法规建设是长期的，它有阶段性，但无休止符。一法立、一弊生，这段时候管用，另一段时候可能又不管用。后法修改前法，自然失效的有之，宣布废止的有之，一批一批新法应运而生，如此等等。
党内约法定制，并非单纯的党内事务，故除党史党建专门学者之外，素为其他学科如政治、经济、法律等学者所重视，乃至作为研究对象。在欧洲、美洲均有学者将之列为研究课题，并组织过专门的学术会议或在媒体网络上开展讨论。
党内法规历久弥新，当然需要科学支撑。首先是向马克思主义基本理论请教，特别是它的认识论和方法论等。同时还须借助其他社会科学，如当代法学、政治学、社会学，还有心理学的科学成果。此外，科学技术，包括现代科技都不应拒绝，只要是有用的不妨“为我所用”。至于别的国家、别的政党的好经验、好办法，也是如此。
随着党内法规科学化的提出，我们尤感需要专门的科学支撑。例如，一门称为党内法规学（或简称党规学、党法学）的学科的诞生是必然的，只是时间迟早、慢快问题，一切取决于相关研究人员和实务人员的热情、经验积累和认识成熟程度。以党内法规这个概念而论，唯独中国共产党人讲得最多，其经验和成果也是举世无双。然而，包括党内法规历史分期、体系构成、生成规律等等，其实我们搞理论研究的是各说各话，颇多仁者见仁、智者见智之议。科学化的提出，再一次把人们的视线聚集在这种种方面，这也成为本文产生的动因之一。
中国共产党的党内法规还有个走向世界的问题，例如同国际反腐公约的接轨，犯罪逃匿党政重要官员的依法引渡等。
至于党内法规所面临的实际问题，当然也是不少，最重要的是效力问题。胡锦涛严肃提出制度执行力，就是敲响了一记警钟。从理论与实际的结合上回答法规效力增减规律，以及法规建设前景等等都是需要讨论和认识的。
总而言之，党内法规建设所面临的科学问题和实际问题，大体上前者主要是法规的根据、法规的布局、法规的评价、法规的保障、法规效力的增减和法规建设的规律，以及党内法规学本身的研究对象及方法论等等。后者或许可以列举更多，如果化繁为简，其实集中表现在一是滞后、二是效力问题。党内外议论多的，依照群众口语就是“总放马后炮”及“只听人下楼”。从专业角度讲，主要是法规滞后和已有法规“执行不力”。问题的提出就包含着问题解决的因素和条件。我们的态度是满怀信心地把党的建设包括党内法规建设推向前进、前进、再前进。
结语
党内法规建设经验及其抽象，亦即法规建设理论，给人们以很多的启示。
启示之一，就是要讲方法论。把思想方法搞正确，才会在党规建设中增强自觉性，减少盲目性，懂得本质与现象、主流与支流的区别，善于化被动为主动，把消极因素变为积极因素。我们有一些人不学习哲学，没有这种智慧之学的基础，而把精力过多集中于五花八门，很容易陷于舍本求末。党内法规建设要搞好，是离不开马克思主义的认识论、方法论的。
启示之二，就是要讲理论感。感觉了的东西，不等于理解它；理解了的东西，才能更深刻地感觉它。对于党内法规建设，不懂得整体性、系统性，把法规只看作单纯对行为的约束，而不认为同时是价值的宣示，忽略法规是约束与激励作用并存，不去积极引导人们提高自己的道德水准，这就是理论感问题。
启示之三，就是要讲创新精神。重视实践，善于创新，这是党的一大法宝。不靠搞运动，而靠制度来建设党，其灵魂就是在实践中不断创新。努力提高党的法规建设的科学化水平，其要领也是在实践中不断创新。
理论和实践的发展都已表明，以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系化的时代已然到来。当此党的诞生90周年之际，我们有决心也有信心提高党的建设科学化水平，实现党和国家更加兴旺发达的目标。
注释：
① 《中共中央文件选集（1936—1938）》（中共中央党校出版社1985年版）载，三项法规即《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》。
② 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第212页。
③ 《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第1351页。
④⑤⑥ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333、332、328页。
⑦ 1994年10月党的十四届四中全会决定，对民主集中制作出了进一步的表述：民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志智慧的凝聚和行动的一致。
⑧ 16项条例包括《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（1987年7月14日）、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月27日）、《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日）、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（1993年8月22日）、《中国共共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月26日）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（1994年3月25日）、《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》（1998年3月30日）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月13日）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年7月9日）、《中国人民解放军政治工作条例（节选）》（2003年12月5日）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年12月31日）、《中国共产党纪律处分条例》（2003年12月31日）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年9月22日）、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008年5月5日）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年7月12日）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年8月13日）。其实，16项条例的说法，只是参考，未必精确。以上所列条例偏重于涉及组织处理、党内纪律及国家法律的条例，属于公文处理及其他行政事务类的条例未计算在内，如党政机关信访工作暂行条例、机关档案工作条例等，还有属试行的或自然失效的也未列入。
⑨ 依据法律出版社出版的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》、《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》、《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》和经授权由有关新闻媒体对外发布的文件及相关信息资料，截至2010年12月所得结果。
⑩ 《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社版2009年版，第855页。
作者简介：叶笃初，男，1933年生，湖北武汉人，中共中央党校教授，北京，100091。
（责任编辑 刘龙伏）