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摘要:自2007年最高检做出刑事被害人救助制度试点探索的号召以来,各检察院积极开展探索工作,总结这些探索模式的基本特点,针对在实际救助制度设置中存在的具体规范层级低、资金来源不足、缺乏监督程序等问题,提出对应解决措施,进一步探索救助工作发展模式,从而促进刑事被害人救助制度的尽快完善。
关键词:刑事被害人救助制度;救助对象;救助流程;监督程序
刑事被害人救助制度是指检察机关对受害明显,且加害人不明或无法赔偿,穷尽其他社会救济手段仍不能得到合理补偿的那部分被害人给与救助的制度。2007年1月,《最高人民检察院2007年刑事申诉检察工作要点》中提出,“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制”。自此,江苏、山东、浙江、广东等省份的十几个基层检察院根据自己的实践开始了对刑事被害人救助制度的探索。
一、刑事被害人救助制度的存在价值
(一)刑事被害人救助制度的设置是检察机关“立检为公,执法为民”宗旨的体现
根据我国刑事诉讼法的规定,刑事被害人是重要的诉讼当事人之一。然而,在相关的法律规定中,对刑事被害人权益的保护缺乏具有可操作性的机制,致使刑事被害人不仅承受着实体利益的丧失,其程序权利亦未得到有效的保护[1]。尤其是在案件不能侦破或者虽然能侦破,但犯罪嫌疑人没有赔偿能力的情况下,一些刑事被害人不仅要承担身体上的侵害,还往往陷入生活困难的境地。检察机关对刑事被害人开展司法救助,不仅有利于被害人合法利益的有效保护,而且能够解决因犯罪行为导致生活困难的被害人的民生问题,这正是检察机关“立检为公,执法为民”宗旨的体现,同时也是司法从形式公正走向实质公正的重要体现。
(二)刑事被害人救助制度的设置是构建和谐社会、和谐司法的迫切需要
在我国构建和谐社会和“保民生”的大背景下,因刑事被害人未得到及时救助而产生的社会不和谐因素正日益引起社会各界的关注。很多被害人因为得不到适时恰当的救助,往往会产生对司法的失望情绪,甚至是对社会的仇视心理。刑事被害人救助制度的设置能够通过解决被害人的切实困难,来化解诉讼纠纷。对构筑和谐社会,特别是和谐司法有着重大的推动作用。
(三)刑事被害人救助制度的设置是社会主义法治理念的具体落实
刑事诉讼案件进入检察环节后,由检察机关进行救助,是人民检察院落实社会主义法治理念,承担社会责任的一种重要方式。在司法实践中,许多被害人或者其亲属对判决不服,要求抗诉或者闹访缠访,主要的原因就是犯罪分子的赔偿能力不行,被害人及其亲属往往出于“不能人财两空”的想法而无休止地闹访缠访[2]。通过刑事被害人救助制度可以抚平被害人所遭受的犯罪创伤,有利于缓解被害人与被告人之间的矛盾和仇恨,从而达到息诉罢访的社会效果,实现法律效果和社会效果的统一。
二、刑事被害人救助工作的基本特点
各个检察院的刑事被害人救助工作的探索模式中,都制订了具体的操作规范和实施办法,有的还组建了刑事被害人救助工作领导小组,这些具体规范规定了刑事被害人救助制度的救助对象、范围、额度以及资金使用等情况,为刑事被害人救助制度的规范化提供了一定的依据;都规定了救助对象,但规定的范围各不相同,有的包括被害人、犯罪嫌疑人以及因举报、作证、鉴定受到打击报复的举报人、证人、鉴定人有的则限定为“因受不法侵害而生活陷入困境且无法得到其他补偿的被害人”[3];救助标准不同,但均以货币救助为主。救助上限从5000到20000不等,并以一次补偿为限。由此可见,小额救助原则和一次性救助原则是检察院一致认可的救助原则。
在救助方式上,临沂市河东区检察院独辟蹊径,不仅对救助款额度作了较为具体的规定,还主动与当地党委、政府进行沟通、协调,争取将符合救助条件的特困被害人纳入低保家庭,不仅解决了他们的眼前困难,也解决了他们今后的生活之忧。这样极大的增加了社会的和谐因素,有力的减少了涉检上访的情况发生。从这一层面讲,救助方式的多样化和人性化也应该是刑事被害人救助制度积极探索的一个方向。
三、目前的探索模式中存在的问题
(一)具体操作规范的层级太低,导致本身稳定性差
在实践中,由于被害人救助制度具体操作规范的层级太低,影响的时间及空间范围也有限,很容易演变成权宜之计,其本身的稳定性也就很差[4]。在实践中,刑事被害人救助最初多源于信访问题或出于某一特定时期维护社会稳定的需要,其开展具有临时性和应急性,救助的金额也存在不确定性。操作规范的缺乏或者层级较低,其随意性必然就大,这与实践中巨大的社会需求不相匹配,既不利于抚平被害人亲属所遭受的创伤和赢回对法律制度的信任,也不利于缓解被害方与加害方之间的矛盾和仇恨。
(二)救助资金不足,缺乏稳定可靠的来源
从目前各基层院探索的情况来看,救助资金的来源是制约检察机关开展被害人司法救助的最大瓶颈。如果进行一时一事的司法救助,只需要在某个特定的时期能够筹集到资金即可,倘若将刑事被害人救助就行制度化,就需要有稳定而充足的资金来源。经费保障是正常开展刑事被害人救助工作的最根本条件,没有可靠的经费保障,在对被害人实施救助的过程中就很容易以资金不足为由而将刑事被害人救助制度搁置起来,刑事被害人救助工作也就必然带有因缺乏持久性而夭折的危险。
(三)在救助流程设计中缺乏监督程序
在三个基层院的制度探索中,虽然都注意要将资金专款专用,以防止救助制度因资金滥用而被搁浅,但是对于具体的救助工作的实施都没有做出系统的监督程序设计。缺少了监督,就很容易出现暗箱操作,从而出现监督者无人监督的尴尬局面,这样不利于救助制度的具体落实和进一步推广,也不利于树立司法的权威和公信力。
四、针对问题的拟解决措施
(一)以点带面,将刑事被害人救助制度从低层级向全国范围立法推动
针对刑事被害人救助制度规范的效力层级低的问题,可以通过“以点带面”的形式,由基层检察院联合同级法院及公安、司法行政、民政等行政机关,通过会签文件的形式建立联动机制,扩大刑事被害人救助工作的覆盖面,待时机成熟之后由同级人大制定规范性文件,在本区域内全面铺开,在全面展开救助工作的同时,不断将各种探索模式进行必要的整合,去粗取精,去伪存真,不断进行改进和创新,然后再在更高的层面推动地方性法规的制定,直至通过全国人大的立法,在全国范围内确立刑事被害人救助制度。
(二)建立刑事被害人救助基金,拓宽资金募集渠道,并实行专款专用
从国际范围看,无论已建立救助制度的国家多么发达,都面临资金不足的窘境。国际上比较通行的做法是设立一个救助被害人公共基金,通过政府预算拨款、服刑人员在服刑期间的部分劳动收入、慈善募捐等途径募集资金[5]。在借鉴域外经验的基础上,我国也应当建立一个刑事被害人救助基金。基金的资金可通过以下方式获得:一是国家财政专项资金;二是按照一定比例提取刑事犯罪案件中追缴的违法所得、赃款赃物、判处的罚金、没收犯罪分子的个人财产等资金;三是监狱劳动改造收入;四是社会各界的捐赠等。作为国家机构的重要组成部分,检察机关是以国家的名义来对刑事被害人实施司法救助的,财政拨出应当是救助基金的最为主要的来源和保证。同时,基金应该设立专门账户,专款专用,并进行独立核算,实行透明化管理。
(三)合理限定救助对象,提高救助资金的有效利用率。
在救助资金短缺的形势下,合理限定救助对象,提高资金的利用率是“开源节流”的有效方式。当前只有少数国家把所有犯罪侵害的被害人都列为补偿或救助的对象,大多数国家补偿或救助的对象都仅限于暴力犯罪的被害人,其中有些国家把家庭暴力犯罪的被害人排除在补偿或救助范围之外,还有一些国家规定,过失犯罪不在补偿对象范围之内。我国人口多,底子薄,在没有足够的资金补偿被害人的损失的情况下,补偿或救助的对象更应当进行必要的限定。
(四)多渠道、多方位加强对刑事被害人救助制度实施情况的监督
检察机关在开展刑事被害人司法救助时,要主动接受人民监督员、公安机关、司法行政部门和社会群众的监督。加强对资金的内部监管,实行专款专用,设立独立帐户,独立核算,管用分离。关于资金使用情况,检察机关可以对外实施公开听证与情况通报,对内通过检察机关纪检监察部门回访刑事被害人进行内部监管[6]。努力将救助情况和资金使用情况置于公开透明的状态下,采用多渠道、多方位的办法对检察机关救助制度的实施情况进行监督,以切实维护刑事被害人救助制度的公平性、公正性和社会公信力。
注释:
[1]孙谦:《构建我国刑事被害人国家补偿制度之思考》,载《法学研究》2007年第2期。
[2]参见傅剑锋:《最高检力推被害人补偿立法》,载《南方周末》2007年1月18日。
[3]《河东区检察院关于实施“刑事被害人补偿金制度”具体办法(试行)》第3条。
[4]参见孙永生、柴春元:《犯罪被害人国家补偿制度新探讨》,载《人民检察》2007年第19期,第27页。
[5]周欣、袁荣林:《美国刑事被害人补偿制度概览》载《中国司法》,2005年第2期。
[6]邱景辉:《检察环节被害人救助工作探索与对策分析》,载《人民检察》2007年第2期。
关键词:刑事被害人救助制度;救助对象;救助流程;监督程序
刑事被害人救助制度是指检察机关对受害明显,且加害人不明或无法赔偿,穷尽其他社会救济手段仍不能得到合理补偿的那部分被害人给与救助的制度。2007年1月,《最高人民检察院2007年刑事申诉检察工作要点》中提出,“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制”。自此,江苏、山东、浙江、广东等省份的十几个基层检察院根据自己的实践开始了对刑事被害人救助制度的探索。
一、刑事被害人救助制度的存在价值
(一)刑事被害人救助制度的设置是检察机关“立检为公,执法为民”宗旨的体现
根据我国刑事诉讼法的规定,刑事被害人是重要的诉讼当事人之一。然而,在相关的法律规定中,对刑事被害人权益的保护缺乏具有可操作性的机制,致使刑事被害人不仅承受着实体利益的丧失,其程序权利亦未得到有效的保护[1]。尤其是在案件不能侦破或者虽然能侦破,但犯罪嫌疑人没有赔偿能力的情况下,一些刑事被害人不仅要承担身体上的侵害,还往往陷入生活困难的境地。检察机关对刑事被害人开展司法救助,不仅有利于被害人合法利益的有效保护,而且能够解决因犯罪行为导致生活困难的被害人的民生问题,这正是检察机关“立检为公,执法为民”宗旨的体现,同时也是司法从形式公正走向实质公正的重要体现。
(二)刑事被害人救助制度的设置是构建和谐社会、和谐司法的迫切需要
在我国构建和谐社会和“保民生”的大背景下,因刑事被害人未得到及时救助而产生的社会不和谐因素正日益引起社会各界的关注。很多被害人因为得不到适时恰当的救助,往往会产生对司法的失望情绪,甚至是对社会的仇视心理。刑事被害人救助制度的设置能够通过解决被害人的切实困难,来化解诉讼纠纷。对构筑和谐社会,特别是和谐司法有着重大的推动作用。
(三)刑事被害人救助制度的设置是社会主义法治理念的具体落实
刑事诉讼案件进入检察环节后,由检察机关进行救助,是人民检察院落实社会主义法治理念,承担社会责任的一种重要方式。在司法实践中,许多被害人或者其亲属对判决不服,要求抗诉或者闹访缠访,主要的原因就是犯罪分子的赔偿能力不行,被害人及其亲属往往出于“不能人财两空”的想法而无休止地闹访缠访[2]。通过刑事被害人救助制度可以抚平被害人所遭受的犯罪创伤,有利于缓解被害人与被告人之间的矛盾和仇恨,从而达到息诉罢访的社会效果,实现法律效果和社会效果的统一。
二、刑事被害人救助工作的基本特点
各个检察院的刑事被害人救助工作的探索模式中,都制订了具体的操作规范和实施办法,有的还组建了刑事被害人救助工作领导小组,这些具体规范规定了刑事被害人救助制度的救助对象、范围、额度以及资金使用等情况,为刑事被害人救助制度的规范化提供了一定的依据;都规定了救助对象,但规定的范围各不相同,有的包括被害人、犯罪嫌疑人以及因举报、作证、鉴定受到打击报复的举报人、证人、鉴定人有的则限定为“因受不法侵害而生活陷入困境且无法得到其他补偿的被害人”[3];救助标准不同,但均以货币救助为主。救助上限从5000到20000不等,并以一次补偿为限。由此可见,小额救助原则和一次性救助原则是检察院一致认可的救助原则。
在救助方式上,临沂市河东区检察院独辟蹊径,不仅对救助款额度作了较为具体的规定,还主动与当地党委、政府进行沟通、协调,争取将符合救助条件的特困被害人纳入低保家庭,不仅解决了他们的眼前困难,也解决了他们今后的生活之忧。这样极大的增加了社会的和谐因素,有力的减少了涉检上访的情况发生。从这一层面讲,救助方式的多样化和人性化也应该是刑事被害人救助制度积极探索的一个方向。
三、目前的探索模式中存在的问题
(一)具体操作规范的层级太低,导致本身稳定性差
在实践中,由于被害人救助制度具体操作规范的层级太低,影响的时间及空间范围也有限,很容易演变成权宜之计,其本身的稳定性也就很差[4]。在实践中,刑事被害人救助最初多源于信访问题或出于某一特定时期维护社会稳定的需要,其开展具有临时性和应急性,救助的金额也存在不确定性。操作规范的缺乏或者层级较低,其随意性必然就大,这与实践中巨大的社会需求不相匹配,既不利于抚平被害人亲属所遭受的创伤和赢回对法律制度的信任,也不利于缓解被害方与加害方之间的矛盾和仇恨。
(二)救助资金不足,缺乏稳定可靠的来源
从目前各基层院探索的情况来看,救助资金的来源是制约检察机关开展被害人司法救助的最大瓶颈。如果进行一时一事的司法救助,只需要在某个特定的时期能够筹集到资金即可,倘若将刑事被害人救助就行制度化,就需要有稳定而充足的资金来源。经费保障是正常开展刑事被害人救助工作的最根本条件,没有可靠的经费保障,在对被害人实施救助的过程中就很容易以资金不足为由而将刑事被害人救助制度搁置起来,刑事被害人救助工作也就必然带有因缺乏持久性而夭折的危险。
(三)在救助流程设计中缺乏监督程序
在三个基层院的制度探索中,虽然都注意要将资金专款专用,以防止救助制度因资金滥用而被搁浅,但是对于具体的救助工作的实施都没有做出系统的监督程序设计。缺少了监督,就很容易出现暗箱操作,从而出现监督者无人监督的尴尬局面,这样不利于救助制度的具体落实和进一步推广,也不利于树立司法的权威和公信力。
四、针对问题的拟解决措施
(一)以点带面,将刑事被害人救助制度从低层级向全国范围立法推动
针对刑事被害人救助制度规范的效力层级低的问题,可以通过“以点带面”的形式,由基层检察院联合同级法院及公安、司法行政、民政等行政机关,通过会签文件的形式建立联动机制,扩大刑事被害人救助工作的覆盖面,待时机成熟之后由同级人大制定规范性文件,在本区域内全面铺开,在全面展开救助工作的同时,不断将各种探索模式进行必要的整合,去粗取精,去伪存真,不断进行改进和创新,然后再在更高的层面推动地方性法规的制定,直至通过全国人大的立法,在全国范围内确立刑事被害人救助制度。
(二)建立刑事被害人救助基金,拓宽资金募集渠道,并实行专款专用
从国际范围看,无论已建立救助制度的国家多么发达,都面临资金不足的窘境。国际上比较通行的做法是设立一个救助被害人公共基金,通过政府预算拨款、服刑人员在服刑期间的部分劳动收入、慈善募捐等途径募集资金[5]。在借鉴域外经验的基础上,我国也应当建立一个刑事被害人救助基金。基金的资金可通过以下方式获得:一是国家财政专项资金;二是按照一定比例提取刑事犯罪案件中追缴的违法所得、赃款赃物、判处的罚金、没收犯罪分子的个人财产等资金;三是监狱劳动改造收入;四是社会各界的捐赠等。作为国家机构的重要组成部分,检察机关是以国家的名义来对刑事被害人实施司法救助的,财政拨出应当是救助基金的最为主要的来源和保证。同时,基金应该设立专门账户,专款专用,并进行独立核算,实行透明化管理。
(三)合理限定救助对象,提高救助资金的有效利用率。
在救助资金短缺的形势下,合理限定救助对象,提高资金的利用率是“开源节流”的有效方式。当前只有少数国家把所有犯罪侵害的被害人都列为补偿或救助的对象,大多数国家补偿或救助的对象都仅限于暴力犯罪的被害人,其中有些国家把家庭暴力犯罪的被害人排除在补偿或救助范围之外,还有一些国家规定,过失犯罪不在补偿对象范围之内。我国人口多,底子薄,在没有足够的资金补偿被害人的损失的情况下,补偿或救助的对象更应当进行必要的限定。
(四)多渠道、多方位加强对刑事被害人救助制度实施情况的监督
检察机关在开展刑事被害人司法救助时,要主动接受人民监督员、公安机关、司法行政部门和社会群众的监督。加强对资金的内部监管,实行专款专用,设立独立帐户,独立核算,管用分离。关于资金使用情况,检察机关可以对外实施公开听证与情况通报,对内通过检察机关纪检监察部门回访刑事被害人进行内部监管[6]。努力将救助情况和资金使用情况置于公开透明的状态下,采用多渠道、多方位的办法对检察机关救助制度的实施情况进行监督,以切实维护刑事被害人救助制度的公平性、公正性和社会公信力。
注释:
[1]孙谦:《构建我国刑事被害人国家补偿制度之思考》,载《法学研究》2007年第2期。
[2]参见傅剑锋:《最高检力推被害人补偿立法》,载《南方周末》2007年1月18日。
[3]《河东区检察院关于实施“刑事被害人补偿金制度”具体办法(试行)》第3条。
[4]参见孙永生、柴春元:《犯罪被害人国家补偿制度新探讨》,载《人民检察》2007年第19期,第27页。
[5]周欣、袁荣林:《美国刑事被害人补偿制度概览》载《中国司法》,2005年第2期。
[6]邱景辉:《检察环节被害人救助工作探索与对策分析》,载《人民检察》2007年第2期。