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摘要：针对PPP项目合同管理和财务风险监管中存在的问题，本文采用案例分析的方法，进行了具体探讨，提出了管理和防范策略，可供相关人员参考。分析了在合同形成阶段，有必要对项目进行论证，筛选社会资本，以保证合同的公平性和合法性，综合考虑所有因素，在合同履行阶段，确保政府和社会资本在法律允许的范围内分工和履行职责。最后，分析了PPP项目合同管理中存在的一些技术问题，为PPP项目合同管理提供了一些参考。
关键词：PPP模式;合同管理;重难点
PPP指的是公私合营模式，合作双方的主体为政府和社会资本，按照合同协议的形式，形成项目合作伙伴关系，被广泛应用于基础设施项目或者各类提供公共物品和服务等方面，发挥着积极的作用。一般来说，社会资本方主要负责设计和工程建设运营等工作，根据自身的付出获得相应投资回报;政府方则主要负责价格与质量的监管。
一、PPP项目合同体系的构成
1.1PPP项目合同
PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
1.2股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股东权利，履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配、违约、终止及终止后处理机制，不可抗力，适用法律和争议解决等。
1.3履约合同
履约合同是项目公司为确保项目全生命周期内的顺利实施、保障能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，将自身不具备条件完成的事项，如项目设计、采购、施工、运营服务及原材料供应等，外包给具备条件的承包商、运营商、供应商等所签订的合同。主要包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等。
1.4融资合同
從广义上讲，融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保，或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。
1.5保险合同
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险分别投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。
1.6其他合同
PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。
二、PPP项目合同管理财政风险的常见表现
2.1项目风险分配不合理，政府过度担保，财政承担了较多风险
PPP项目合同风险是指相对于某个承担者，通过合同条款确定风险的承担方及具体内容，在项目建设、运营、移交等全生命周期内，由该方负责相应的风险控制并承担损失。理论上，在合同签订时，应根据“效率”、“公平”、“惯例”等原则合理分配风险，但事实上政府财政往往承担了更多的风险。
2.2合同缺乏必要的动态调整机制，私人投资获得超额利润甚至暴利
PPP项目合同的动态调整机制，是指当项目实施的条件、环境等相关因素发生变化时，双方在平等自愿的基础上，通过协商、交涉、磋商等方式，调整、变动或重新确立某些合同条款，确保双方利益合理实现的机制。PPP项目的投资周期较长，一般为10—30年，项目合同签订后，由于政策法律、市场环境、价格机制等因素的变化，会导致私人资本投资回报机制发生扭曲。如PPP项目合同缺少纠正此类扭曲的再谈判机制，或相应的调整措施。部分政策性文件虽然对付费价格调整内容有所提及，但主要是提纲挈领式的原则性表述，没有针对不同行业、领域和问题提供具体规定。
三、PPP项目合同管理，控制财政风险的政策措施分析
针对上述的一些PPP项目合同管理风险监管问题，结合当下我国PPP项目实际情况，建议从以下几个方面入手，降低财政风险。
3.1严格PPP项目采购环节合同审批
PPP项目合同主要是在采购环节，通过招投标方式，之后由政府与投资人通过竞争、协商等方式确定合同具体条款。通常情况下，PPP项目管理需要在政府批准之后，才能进行下一环节的工作。因此，要想有效管控财政风险，首要工作就是规范各级政府PPP项目合同管理工作，做好采购环节合同审批工作。根据PPP项目双方的具体权责，合理分配风险与权责，尤其是政府承诺内容，需要严格规范，避免政策触手过长，出现资本风险转移至政府财政风险。另外，PPP项目合同内容需要采用标准化合同文本，并且需要从技术角度加以分析，确保合同的规范性，以此避免合同不明确产生额外的财政风险。
3.2设置有效的合同调整机制
投资人参与到PPP项目中，最终目的在于借助付费机制，获取合理的回报。现如今，我国主要采用的付费机制有政府付费、使用者付费以及两种混合模式。因此，为进一步规范PPP项目合同管理，就需要对PPP项目合同进行细化，全面掌握投资人的回报情况。之后对投资人的回报情况进行全面分析，并需要进行论证。然而在此需要引起注意的是针对不同行业、不同领域的合作，需要进行区分规定，以此抑制或者是说合理控制投资人的收益，以此保障政府利益。
3.3规范PPP项目合同执行管理，并提高地方政府守约诚信度
PPP项目合同在执行过程中，要想项目得以正常运营，为社会提供优质的公共服务，首要工作就是规范PPP项目合同监督程度，全面掌握项目的实际运转情况，针对执行过程中出现的问题及时财务有效措施，确保项目得以顺利运营，从而确保提供优质服务的同时，能够收获相应的利益，实现多方共赢。只有这样，才能确保PPP项目得以持续运营。另外，针对合同执行过程中，出现的政策或者是市场供求变化时，政府与投资人需要进行及时的、必要的协调，对合同当中的部分条款进行重新敲定，保障双方利益，以此有效降低财政风险。针对地方政府守约诚信度不高的问题，可以在对地方政府实施综合评价的基础上，并及时公布政府信用情况，督促政府守约办事。
结语：
坚实的法律框架、明确的政府职能、有效的绩效考核、强大的执行团队、透明的具体行动和科学的管理方法是PPP项目合作成功的前提;必须执行公正、公平、公开和捐赠的合作原则。在项目管理过程中，要有一批既懂PPP项目合同管理，又能组织协调谈判和处理的综合型人才，促进PPP项目良性循环发展
参考文献
[1]刘维宇.研究PPP项目合同管理及其财政风险监管政策[J].品牌研究，2020（32）：72，75.
关键词：PPP模式;合同管理;重难点
PPP指的是公私合营模式，合作双方的主体为政府和社会资本，按照合同协议的形式，形成项目合作伙伴关系，被广泛应用于基础设施项目或者各类提供公共物品和服务等方面，发挥着积极的作用。一般来说，社会资本方主要负责设计和工程建设运营等工作，根据自身的付出获得相应投资回报;政府方则主要负责价格与质量的监管。
一、PPP项目合同体系的构成
1.1PPP项目合同
PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司，则由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
1.2股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件，项目公司的设立和融资，项目公司的经营范围，股东权利，履行PPP项目合同的股东承诺，股东的商业计划，股权转让，股东会、董事会、监事会组成及其职权范围，股息分配、违约、终止及终止后处理机制，不可抗力，适用法律和争议解决等。
1.3履约合同
履约合同是项目公司为确保项目全生命周期内的顺利实施、保障能够依据合同约定合理主张权利、妥善履行义务，将自身不具备条件完成的事项，如项目设计、采购、施工、运营服务及原材料供应等，外包给具备条件的承包商、运营商、供应商等所签订的合同。主要包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等。
1.4融资合同
從广义上讲，融资合同包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同，一般包括陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益进行抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保，或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。
1.5保险合同
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方需要对项目融资、建设、运营等不同阶段、不同类型的风险分别投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。
1.6其他合同
PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等。
二、PPP项目合同管理财政风险的常见表现
2.1项目风险分配不合理，政府过度担保，财政承担了较多风险
PPP项目合同风险是指相对于某个承担者，通过合同条款确定风险的承担方及具体内容，在项目建设、运营、移交等全生命周期内，由该方负责相应的风险控制并承担损失。理论上，在合同签订时，应根据“效率”、“公平”、“惯例”等原则合理分配风险，但事实上政府财政往往承担了更多的风险。
2.2合同缺乏必要的动态调整机制，私人投资获得超额利润甚至暴利
PPP项目合同的动态调整机制，是指当项目实施的条件、环境等相关因素发生变化时，双方在平等自愿的基础上，通过协商、交涉、磋商等方式，调整、变动或重新确立某些合同条款，确保双方利益合理实现的机制。PPP项目的投资周期较长，一般为10—30年，项目合同签订后，由于政策法律、市场环境、价格机制等因素的变化，会导致私人资本投资回报机制发生扭曲。如PPP项目合同缺少纠正此类扭曲的再谈判机制，或相应的调整措施。部分政策性文件虽然对付费价格调整内容有所提及，但主要是提纲挈领式的原则性表述，没有针对不同行业、领域和问题提供具体规定。
三、PPP项目合同管理，控制财政风险的政策措施分析
针对上述的一些PPP项目合同管理风险监管问题，结合当下我国PPP项目实际情况，建议从以下几个方面入手，降低财政风险。
3.1严格PPP项目采购环节合同审批
PPP项目合同主要是在采购环节，通过招投标方式，之后由政府与投资人通过竞争、协商等方式确定合同具体条款。通常情况下，PPP项目管理需要在政府批准之后，才能进行下一环节的工作。因此，要想有效管控财政风险，首要工作就是规范各级政府PPP项目合同管理工作，做好采购环节合同审批工作。根据PPP项目双方的具体权责，合理分配风险与权责，尤其是政府承诺内容，需要严格规范，避免政策触手过长，出现资本风险转移至政府财政风险。另外，PPP项目合同内容需要采用标准化合同文本，并且需要从技术角度加以分析，确保合同的规范性，以此避免合同不明确产生额外的财政风险。
3.2设置有效的合同调整机制
投资人参与到PPP项目中，最终目的在于借助付费机制，获取合理的回报。现如今，我国主要采用的付费机制有政府付费、使用者付费以及两种混合模式。因此，为进一步规范PPP项目合同管理，就需要对PPP项目合同进行细化，全面掌握投资人的回报情况。之后对投资人的回报情况进行全面分析，并需要进行论证。然而在此需要引起注意的是针对不同行业、不同领域的合作，需要进行区分规定，以此抑制或者是说合理控制投资人的收益，以此保障政府利益。
3.3规范PPP项目合同执行管理，并提高地方政府守约诚信度
PPP项目合同在执行过程中，要想项目得以正常运营，为社会提供优质的公共服务，首要工作就是规范PPP项目合同监督程度，全面掌握项目的实际运转情况，针对执行过程中出现的问题及时财务有效措施，确保项目得以顺利运营，从而确保提供优质服务的同时，能够收获相应的利益，实现多方共赢。只有这样，才能确保PPP项目得以持续运营。另外，针对合同执行过程中，出现的政策或者是市场供求变化时，政府与投资人需要进行及时的、必要的协调，对合同当中的部分条款进行重新敲定，保障双方利益，以此有效降低财政风险。针对地方政府守约诚信度不高的问题，可以在对地方政府实施综合评价的基础上，并及时公布政府信用情况，督促政府守约办事。
结语：
坚实的法律框架、明确的政府职能、有效的绩效考核、强大的执行团队、透明的具体行动和科学的管理方法是PPP项目合作成功的前提;必须执行公正、公平、公开和捐赠的合作原则。在项目管理过程中，要有一批既懂PPP项目合同管理，又能组织协调谈判和处理的综合型人才，促进PPP项目良性循环发展
参考文献
[1]刘维宇.研究PPP项目合同管理及其财政风险监管政策[J].品牌研究，2020（32）：72，75.