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摘要：TPP、RCEP是当下大国战略博弈的重要舞台。作为亚太经济格局中的特殊一员，台湾对自身经济的边缘化趋势十分焦虑，希望在当前的格局中分得利益。台湾当局表面采取“双轨并进”策略，实际却选择优先参与TPP的路径。这一选择包含三重政治意涵，一是试图在岛内政治方面突破“执政”困境，二是力争在两岸关系方面实现政经分离，三是继续在对外关系方面确保来自美国的“安全感”。我国台湾地区优先参与TPP的策略，与其说是经济策略，不如说是用以平衡与美国关系、两岸关系、中美关系的政治策略。
关键词：TPP；RCEP；两岸关系；中美关系
中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）03-0065-08
当前，TPP、RCEP是亚太经济格局中最引人注目的两个区域经贸组织。作为亚太经济格局中的特殊一员，台湾焦虑于自身经济的边缘化趋势，既想化解经济困局，又受制于岛内政治局势和两岸关系。面对表面相融、实质对抗的TPP和RCEP，台湾是开放参与还是选边站队，既是经济策略，也是政治权衡。在TPP和RCEP对垒的格局中，台湾如何规划对外经贸策略，其经贸策略背后有何政治意涵，这些问题对理解两岸政经关系和我国台湾地区与美国关系、中美关系的微妙平衡有特别意义。
一、台湾参与区域经贸的“双轨并进”策略及其实质
“跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP）”与“区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，简称RCEP）”是亚太区域内最大的两个多边自贸协定，前者于2015年基本完成谈判，后者力争在2016年结束谈判。处在美国重返亚太和中国大陆崛起的新时期，伴随上述两大协定在区域内不断集结力量、制订规则，亚太经贸格局充满博弈。正如赫斯汀所说：“经济外交常常被视为执行国家政策的工具。”[1] 中美两国在战略、军事上的较量已延伸到经贸领域。TPP堪称美国亚太再平衡战略的经济策略，RCEP虽由东盟主导，但中国在其中的影响力非同小可。因RCEP对“一带一路”战略具有重要推进作用，中国力促尽早结束谈判。TPP和RCEP在性质上均为应对经济全球化和区域经济一体化而提出，在目标上均致力于消除内部贸易壁垒、创造和完善自由的投资环境，推动亚太贸易自由化进程。就目标而言，二者应是相融和相互开放的，各成员可同时参与，如日本、澳大利亚和新西兰等同时参与了两个协定，但从参与程序和规则看，二者有所排斥。从TPP来看，在美国加入前还籍籍无名。美国积极推进TPP，除基于经济利益考虑外，更有强烈的、与中国较量的战略意涵[2]。美国宣布加入TPP谈判与奥巴马提出重返亚太战略几乎在同一时期。TPP的参与门槛极高，追求零关税的完全自由化标准，中国要达到这一标准极其困难。从RCEP来看，它由东盟主导，中国积极参与其中，特点是以自由贸易协定（FTA）为谈判基础。美国因与东盟没有自由贸易关系，未能参与RCEP，转而另起炉灶，积极推动TPP，试图将亚太地区的经济圈从东亚扩大至包括太平洋两岸地区，以增强美国与亚太国家的经济关系，稀释中国的经济影响力[3]。从一定意义上说，TPP排斥中国，RCEP排斥美国，二者的对抗性来自中美战略竞争关系引发的经济战略较量。
我国台湾地区在中美之间维持着微妙的政经联系。所谓两岸关系、我国台湾地区与美国关系、中美关系因两岸和平、中美依存和美国对台军售关系的保障而暂时平衡，经济因素在这三项关系中虽不是决定性指标，但却有深远影响，发挥着政治和战略关系变迁的显示器作用。台湾的外向型经济结构是其内需市场相对狭小的经济特点导致的。其最近五年的出口总值占GDP比重平均已达71.72%，而在20世纪90年代，这个数字还仅仅是45.68%[4]。随着经济全球化的深入，台湾日益意识到区域经济整合的重要性与迫切性，具有参与TPP和RCEP的强烈愿望。台湾当局认为，目前台湾是亚太尤其是东亚地区参与区域经济整合最少的一个经济体，致使经济出现边缘化、竞争力下降的趋势。因此，无论是对外签署各种FTA，还是规划参与TPP或RCEP等，都是台湾的重要经济战略目标。台湾方面公开表示对这些目标均保持开放和积极参与的态度，尤其在TPP和RCEP方面推行“双轨并进”策略，同时提出参与诉求。马英九认为：“台湾的经济成长70%靠对外贸易，TPP和RCEP对于台湾是攸关生死的问题。”[5]从经济贸易的利益考虑，参与TPP和RCEP可以大大强化台湾与区域内甚至全球经济体的联系，化解边缘化的困境。TPP的成员多是发达经济体，RCEP覆盖的是目前全球经济成长最快的地区。对台湾而言参与其中任何一方都具有重要战略意义。从具体操作层面看，同时出击、平均用力并不现实，何况TPP和RCEP背后暗藏中美较量，台湾当局需要审慎定夺参与的优先顺序，政治与经济上的成本收益比，参与的称谓和身份等等。从台湾的参与条件对比情况看，台湾出口比重中有57%是进入RCEP成员方，34%是进入TPP成员方[6]。由数字看，RCEP比TPP的直接经济利益稍大。从参与条件和现有基础看，RCEP比TPP优越。在TPP方面，一是台湾短时间内难以跨越其高门槛。台湾目前的自由化程度较低，以FTA或TPP所涵盖的出口产品比率为例，台湾目前未满5%[7]。台湾的FTA贸易覆盖率只有9.69%，要达到TPP的零关税或完全自由化标准非常困难。台湾需要开放更大的市场，而开放市场所需的经济改革在多元化的台湾社会将面临极大的阻力。二是台湾岛内经济规模相对较小，农渔业相对脆弱，之前的“美牛案”大大地拖了TIFA的后腿。美国希望完成TIFA后，再谈台湾参与TPP的问题。三是就TPP谈判进程而言，2015年底才基本达成协议。即使台湾能参与新一轮的谈判，也是2016年后的事情，并不比参与RCEP快。在RCEP方面，一是RCEP的标准稍低，目前其成员的平均关税是7.7%。台湾目前的产品平均关税是6.1%，相应的TPP平均关税为4.4%[4]。台湾仅能满足RCEP的标准。二是加入RCEP的条件是先有FTA。我国与东盟的FTA和两岸ECFA（未最后完成的准双边FTA）已为台湾提供了较充分的前提条件。三是RCEP成员完成谈判后，即向其他经济伙伴开放。大陆方面已经表示，在不违反“九二共识”和“一个中国”原则的前提下，可对台湾与其他国家洽签FTA做合情合理的安排。四是台湾争取参与RCEP是参与“一带一路”发展战略的关键环节。台湾如果参与RCEP，可直接参与南海经济圈的发展，分享“一带一路”战略的经济外溢效果[8]。邱达生曾提出先ECFA、再RCEP、最后TPP的台湾FTA战略三部曲的建议。这虽然是一个大陆取向的建议，但在台湾当局的日程表上排在首位的是美国取向，即优先参与TPP。2014年，马英九宣布将全力推动海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）后续谈判与参与TPP、RCEP。其排出的顺序是ECFA—TPP—RCEP，TPP排在RCEP前。ECFA现因服贸协议被卡而陷入停滞。马英九表示不首推RCEP的原因是2015年前RCEP不对非东盟国家开放，考虑到RCEP的标准较低，从贸易角度来看台湾比较容易进入，未来也会积极推进。TPP被列为参与多边自贸协定的首要目标，是参与RCEP等多边机制的准备。“若有机会进入TPP，以贸易条件来说，将比较容易能进入RCEP。”[9]马英九多次调整参与TPP的日程，先是在“黄金十年”的规划中提出力争十年参与TPP，后改为争取八年加入，2013年又提出争取在2016年前参与。因此，台湾的实际参与策略是暂缓较容易进入的RCEP，首先突破更有战略价值的TPP。从马英九当局的政策和民进党的倾向不难看出，国民党和民进党不约而同地选择了首先进攻TPP的策略。台湾参与TPP的议题，被认为是“国民两党罕见的共识，也堪称‘国民共识’”[10]。相较其他议题，参与TPP的议题更易凝聚朝野力量，政策目标更具延续性。不仅民进党，而且马英九清楚地知道在其任内台湾很难参与TPP。民进党蔡英文未来上台后，在参与TPP方面应该会延续马英九路线。2013年，民进党的苏贞昌公开表示要积极争取参与TPP。随后民进党在党内成立TPP研究小组，遣政策访问团到东京和首尔学习日、韩的对外经贸谈判战略。民进党的刘世忠认为，马英九如果愿意留下他的“总统遗产”，就该加速参与TPP或RCEP，以及和其他国家洽签FTA等行动，为台湾参与区域经贸组织奠定基础[11]。但是所谓“总统遗产”或“国民共识”，实质是台湾争取尽快参与TPP的策略，并非所谓空泛的TPP、RCEP“双轨并进”策略。 二、突破施政困境——基于岛内政治局势的考虑
TPP代表贸易自由化的最高标准。台湾当局追求这个看似不可为的目标能显示政治担当和民生理想，对争取民心，尤其是转移岛内民众和反对党对“执政”效率和公共决策的不满有重要作用。对贸易自由化问题，早在俞国华任台湾“行政院”院长时就被列为当局的施政方针。从彼时起，台湾当局一直将台湾的经济表现与外向型经济和区域整合相联系，把自由化程度不足视为经济停滞、投资成绩不佳的原因，把对外贸易自由化视为提振经济的不二法门。在严峻的外部经济环境和持续的内部政治对抗中，台湾当局希望寻找一条在政治上较安全的经济战略。台湾民众和“在野党”少有的共识之一是，对外贸易对台湾经济至关重要，自由化是台湾与经济全球化接轨的唯一出路。同样重要的是，TPP议题与美国和美日经济联盟的紧密联系，为台湾传统的社会心理提供了安全感。
受政治、经济等复杂原因影响，台湾未能迅速参与区域经济整合进程，区域地位日益边缘化，经济竞争力日益下降，外部经济环境日益严峻。尤其是2014年以来，在中日韩正式启动自由贸易协定谈判、日本宣布加入TPP谈判以及中韩FTA、中澳FTA纷纷签订的形势下，台湾当局对参与多边区域经济整合的危机感、紧迫感不断增加。TPP以美国为首，参与的发达国家众多，涉及的开放范围最广，参与难度虽大但收益不小，尤其在政治与战略层面。台湾当局认为一旦参与TPP，意味着与美日经济同盟的联系将更密切，会被认为是参与区域经济整合与拓展“国际空间”的重大突破，是贸易自由化的重大成就[12]。这不仅可以化解经济边缘化的危机，而且可以直接与具有战略价值的核心经济同盟建立联系。然而从岛内政治的角度看，无论是把台湾经济表现不佳的原因推到自由化程度不足上去，还是选择参与TPP而非RCEP，其实都是一种政治策略。台湾经济低迷的根本原因固然有外部因素影响，但恐怕与蓝绿对抗冲突、行政当局优柔寡断和文官体系敷衍塞责有直接关系。台湾公共决策体系看似制度完善，实际却是重要决策需要“不断的开会、不断的研议、不断的呈报，但也不断的被退回原点重拟”的低效体系，“好不容易拍板了，还是会翻盘”[13]。台湾独特的蓝绿政治结构首先要对此负相当的责任。政治斗争导致行政效率不彰或经济决策受政治因素干扰，在台湾政治生活中是常见现象。其中有两个最典型的案例，一是使ECFA未能走完“最后一哩路”的“太阳花学运”。这场受民进党因素影响的学运直接导致两岸服贸被搁浅、ECFA陷入停滞，既妨碍了具有准FTA性质的ECFA的完成，也直接影响了台湾参与RCEP的进程，甚至在国际上造成台湾对外经济战略无法摆脱内部政治斗争束缚和当局“执政”能力低下的印象。二是国民党当局与民进党旷日持久的“美牛案”之争。妥善处理该案是我国台湾地区恢复与美国贸易暨投资框架协议（以下简称“TIFA”）谈判的关键。民进党虽不反对TIFA，但是“美牛案”之争暗含政党私利之争，久拖未决正好给当局扣上“政府失灵”的大帽子。民进党不会轻易放弃这种有利的攻击武器。因此，蓝绿对抗的政治结构直接影响当局在涉及社会经济发展和长远利益议题上的决策。选择TPP还是RCEP作为重点突破目标，台湾经济主管部门有专业考量，但TPP与美国、RCEP与我国大陆地区的独特联想会刺激民进党的某种政治神经，于是当局倾向于选择更容易突破施政困境、凝聚政治共识的TPP。2013年3月，因“美牛案”大致解决，我国台湾地区与美国的TIFA谈判重开，双方宣布启动新的TIFA工作小组来讨论投资和贸易技术壁垒问题[14]。美国智库学者认为，台湾有机会参与TPP，因为台湾的政治现状不致于彻底阻挠台湾参与TPP[15]。两岸服贸滞留在立法院，ECFA未能最后完成，使TPP议题比RCEP议题的内部支持条件更优越。
三、寻求政经分离——基于两岸关系的考虑
两岸关系是台湾政治经济发展最重要的影响因素之一。我国台湾地区目前拥有的两岸ECFA、与新加坡、新西兰的FTA等，都是在坚持“九二共识”的共同政治基础上，两岸关系和平发展的经济成果。从目前两岸现状看，台湾对外签署任何FTA，都要考虑特定的政经条件尤其是大陆的意愿。启动“双轨并进”策略参与区域经贸合作机制同样要考虑大陆的愿意。TPP与RCEP暗含中美经济抗衡，TPP对ECFA有负面影响，而RCEP可强化ECFA，因此，在TPP与RCEP之间，大陆的意向是清晰的。两岸曾就台湾融入区域经济整合交换过意见，大陆的基本态度是希望在ECFA的基础上讨论这个问题。2013年，习近平指出：“两岸可以适时务实探讨经济共同发展、区域经济合作进程相衔接的适当方式和可行途径，为两岸经济合作增添活力。”[16]具体到参与TPP与RCEP的议题上，台湾最想要参与的TPP中有12个成员，其中7个以大陆为第一大贸易伙伴，6个与大陆签有自由贸易协定。如果大陆反对或杯葛，台湾很难参与。2014年6月，张志军曾表示两岸可以就参与TPP进行合作研究。言外之意是如果在时机成熟时两岸可以共同参与TPP，大陆并不反对。基于经济利益和战略平衡的考虑，大陆方面不希望台湾抢先参与TPP。台湾在战略和经济上向美国靠拢的急切之举，将极大地提升其与TPP成员方的贸易额，两岸贸易额在台湾整个对外贸易体系中的比重将大幅下降[15]，ECFA将受到严重冲击，维系两岸关系的经济纽带会变得十分脆弱。对RCEP，大陆不仅不反对台湾以适当方式参与，而且致力于将两岸经贸合作与台湾参与区域经济整合相联结。考虑到RCEP是以FTA的联结为组织形式而台湾并非东盟成员的实际情况，大陆主张台湾先实现与大陆市场的整合，即完成ECFA的后续协商，而非直接参与该组织[17]。台湾方面很清楚两岸关系对其“国际空间”包括经济合作空间的影响，但仍然执行“表面上‘双轨并进’和实质上TPP”的政策。这种决策在程序上的考虑是申请参与RCEP的前提条件——ECFA的后续协商陷入停顿，服贸、货贸因立法审议程序和民进党的干扰迟迟未能通过；RCEP虽看似近在眼前，但一时难以企及；台湾离TPP的标准虽相距甚远，但2015年美国国会通过了贸易促进授权法案（TPA），TPP谈判有望完成，台湾参与新一轮谈判的时间可能会提前；更深层的原因是基于应对未来两岸关系发展的需要。如果既能坐享两岸和平发展的红利，又能适时适当地摆脱对大陆经济的依赖，独立于ECFA或两岸关系而参与国际经济整合是台湾未来与大陆政治谈判的重要筹码。因此，尽管台湾在经济战略上向美国靠拢会冒激怒大陆的风险，但从长远来看这是一种趋向于经济独立的策略。台湾向来被认为在经济上依赖大陆，在安全方面依赖美国，当局自然希望摆脱这种被动地位。如果能参与甚至先于大陆参与TPP，有可能平衡对大陆的经济依赖，摆脱边缘化处境，在美国与大陆之间扮演小而强的灵活角色。 对即将上台的民进党和蔡英文来说，发展经济是项巨大挑战。国民党“执政”期间，民进党对“美牛案”的阻滞不能简单解释为其反美，更多的是出于政党竞争的需要。民进党不希望扮演反对贸易自由化的角色，所以它并不反对TIFA和TPP。2013年，苏贞昌主动提出台湾应积极参与TPP，民进党人士希望马英九在任内对TPP问题采取务实有效的行动，为台湾今后参与区域经贸组织奠定基础，为继任者留下“总统遗产”[11]。蔡英文在2016年台湾地区领导人选举中面临的最棘手问题是两岸政策和“九二共识”。她虽以“维持现状”、尊重“中华民国宪政体制”的论述回避了两岸之间的尖锐问题，但从未来“执政”的稳定与持久来看，同样棘手的问题是台湾经济的稳定发展问题。蔡英文在选举中作了提振台湾经济、使百姓普遍获益的承诺。这项承诺虽为民进党赢得了选票，但如何确保台湾经济真的走出低迷、衰退，民进党真的有国民党无法找到的良方？这应该是令人存疑的问题。事实上，民进党目前唯一能确定的是摆在面前的2008年以来两岸经济合作的成果。从民进党的“台独”理念和党内派系的较量来看，蔡英文恐难对“九二共识”和“一个中国”原则做出正面回应。目前为止，她论述过的两岸立场，从“台湾共识”“维持现状”“宪政体系”到“九二事实”等从根本上说都空洞无物、闪烁其词，难在具体行动中体现。可以预见的是，蔡英文和民进党今后会采取亲日联美、疏远而不冒犯大陆的策略，推进和平“台独”。在两岸关系问题上，民进党最理想的选举策略和“执政”策略是追求政经分离，即以上台“执政”和长期“执政”为目标，在经济上照收两岸和平与ECFA的红利，在政治上争取不明确表态、蒙混过关，甚至以所谓台湾“主流民意”胁迫大陆与其交流。参与TPP可以达到这种效果，因为在经济方面，民进党相信TPP背后的美日经济联盟能确保台湾经济继续增长，抵消两岸经济关系受挫的损失，使民进党“治下”的台湾不致因两岸关系收紧而陷入经济衰退；在政治方面，参与TPP意味着亲近美国而疏远大陆，有助于民进党摆脱“九二共识”的围困，弱化大陆在政治上向台湾施压的合理性。台湾先参与TPP的策略的政经意义完全符合民进党反中国、反大陆和求“台独”的需要，因此，未来几年内，“执政”的民进党将积极谋求参与TPP以解台湾的政经困局。
四、确保“安全感”——基于对美关系的考虑
（一）参与TPP有助于为台湾当局的两岸政策寻找最强有力的支持者
虽然马英九的“不统、不独、不武”追求两岸和平和“维持现状”的目标，但是大陆的和平统一政策与台湾的“维持现状”政策在终极目标上存在一定程度的冲突。在当今台湾，“统”与“独”都不是主流。为维持和平稳定的现状，台湾朝野力量在“独”的问题上不仅有所克制、尽量不挑衅大陆，也努力避免“统”的前途，继续通过购买美国武器和扩展国际空间来平衡来自大陆的压力。卜睿哲认为，台湾所面临的最大挑战是大陆对统一的追求，所以台湾只有摆脱军事上的弱势角色，将来才能在与大陆的谈判中处于主动地位[18]。马英九以“不统、不独、不武”政策定义和平的两岸现状，蔡英文对两岸政策的公开论述也是“维持现状”。这种对“现状”的追求既是出于迎合岛内主流民意的需要，也是出于逃避统一前途的需要和追随美国台海政策的结果，毕竟“维持现状”能确保台湾地区政治及其与美国关系的稳定。参与TPP虽是经贸策略，但具有减轻对两岸贸易依赖、避免两岸现状失衡的政治战略意义。近年来，两岸经济往来日益密切，双边贸易和投资额不断提升，这使部分台湾政治人物对大陆的经济“磁吸效应”深感忧虑，担心两岸深化经贸互动会危及台湾“经济安全”，使经济失衡演变为政治军事失衡。TPP是涵盖亚太地区多个重要经济体的多边自由贸易框架，如果台湾参与其中，能强化与其他经济体特别是与美国的经贸联系，在一定程度上降低对大陆贸易的高度依赖[19]。台湾地区与美国的关系的重点内容是军事、安全，经贸关系一直处于次要地位。2008年以来，马英九对外采取“外交休兵”策略，对与美国经贸关系的兴趣越来越大。2013年3月，马英九对美国方面表示，希望能强化双方经贸关系，除恢复TIFA协商外，希望增加双方的投资、积极创造参与TPP的条件[20]。在美国内部也出现了一些强化与台湾地区经贸关系的主张，认为应该将双方经贸关系置于一个比军事更广阔的背景下，因为“中国大陆通过密切的两岸经贸关系已经掌握了日后足以影响台湾政治抉择的‘非军事手段’”[21]。在两岸关系平稳的背景下，军事与安全议题并非突出的焦点问题，经济议题却具有不同于以往的战略意义。台湾当局试图通过参与TPP强化与美国经贸关系的策略具有明显的平衡对大陆、对美国关系的目的，在经济上能弱化大陆的经济吸引力，在政治上有助于“维持现状”。
（二）参与TPP有助于拉近台湾地区与美国的关系
台湾的对外依赖性很强，且在经济上和军事上的对外依赖是分离甚至对立的，即所谓经济上依赖大陆，安全上依赖美国。从台湾的战略需要看，经济安全与军事安全如果都来自同一外部力量，能减少其被对立力量利用和沦为交易品的可能。在两岸关系方面，2008年至今仅实现了制度化程度比较低的经济互动，政治、军事互信仍严重缺乏，尤其是主权与治权、两岸政治定位等问题一直未解，政治谈判遥遥无期，军事关系因“台独”危险始终存在而很难建立互信机制。此时适逢大陆崛起，两岸实力的巨大差异增加了台湾的焦虑感。两岸经济的频密发展触发了各种政治或战略上的疑忌，如在ECFA中大陆对台湾的经济让利、对台湾有重大利好的服贸协定、台湾参加亚投行等议题均被民进党势力无端猜疑、横加阻拦。2008年以来，两岸经济政治的发展不是一前一后的节奏，完全是一动一止的状况，造成目前两岸交流的政经失衡局面。从现实来看，通过两岸关系和平发展、两岸整合而不是通过传统的“倚美抗陆”来保障台湾安全，远未成为台湾的主流认知。反观对美关系方面，台湾地区获得安全感的重要来源是双方军售关系。来自美国军事支持的安全感虽是两岸对抗时期的产物，但仍然是相当一部分台湾人牢固的信念与精神支柱。因中美战略合作的利益大于战略冲突的利益，而美国对台军售难以再像大陆实力大不如美国时那样有效地制衡大陆[22]。台湾一些政治人物的失落和不安溢于言表，他们迫切希望美国可以同时给予经济与军事安全的承诺。这就不难理解参与TPP何以在台湾能够成为朝野少有的共识。TPP是一个野心勃勃的亚太自由贸易组织。它不只要降低关税，打造高标准贸易平台，更致力于制订新的国际规则[23]。它的主导者是美国，必然要优先反映美国意见和合乎美国的国家利益。在美国推行亚太再平衡战略和中国大陆推动“一带一路”战略的背景下，TPP不可避免地带有某种构筑对中国大陆包围网的意味。如果台湾参与TPP，加上尚难撼动的美国对台军售关系，不仅有助于台湾地区实现从美国获得经济与军事安全的愿望，而且会在经济上冲击ECFA，在政治上冲击两岸关系，强化美国对中国大陆的包围网。 （三）参与TPP有助于台湾地区加入美国亚太再平衡战略
美国高调重返亚太地区，致使中美关系在西太平洋地区变得异常紧张。日本、菲律宾等美国盟友冲锋在前，在主权、疆域问题上与中国大陆发生各种纠纷。素来被认为是美国阵营中一员的台湾地区出乎意料地缺位的原因既在于两岸和平发展势头的出现，也在于美国对两岸关系的定位。美国对两岸的态度是矛盾的，既欢迎两岸和平，又反对台湾过于依赖大陆，更反对两岸在政治与战略上联手合作。美国对两岸在经济文化层面的交流互动持肯定态度，并欢迎由此带来的两岸和解，但对涉及安全和政治层面的交流与合作就十分警惕[24]。特别是对两岸在东海、南海等问题上可能开展的联合维权十分紧张。2011年，台北美国商会发表报告，警告台湾地区“不要过分依赖某个市场”，应“追求一种平衡的关系，包括与其他国家更加密切的关系，尤其是与美国的关系，以作为国家安全日程的一部分”[14]9。对台湾地区在美国东亚战略中的地位，米尔斯海默认为：“面对崛起的中国，美国希望台湾在自己一边而非中国一边，并有强烈动机让台湾在反中国权力平衡联盟中扮演重要角色。”[25]可见美国希望利用台湾控制大陆且主导台海局势的愿望仍然十分强烈。但是美国对台湾地区的角色定位和战略运用，不得不服从整体战略的需要和成本效益的权衡。因我国大陆地区实力迅速上升，而台湾地区离大陆地区太近、离美国太远，美国保护台湾地区的成本太大。卜睿哲认为，台湾在美国亚太再平衡战略中应该是一个“沉默的贡献者”和“沉默的受益者”，美国并不希望台湾公开、高调和过度介入其亚太再平衡战略，为中美在东亚地区的紧张再添麻烦[26]。因此，美国不可能公开地让台湾地区参与亚太再平衡战略来充当一枚所谓反中国大陆威胁的冲锋棋子，但是这不等于说台湾地区不能以某种特别方式在其中发挥作用。在美国与我国台湾地区之间，有一个理想的途径可以接近这一目标，那就是打着最无可辩驳的贸易自由化、经济全球化旗号的TPP。一是从台湾方面看，参与TPP自然是其孜孜以求的目标。所以马英九才急切希望解决“美牛案”以恢复TIFA谈判，为参与TPP铺路，民进党才对通过TPP融入美国的亚太再平衡战略充满期待。二是从美国方面看，它对台湾要求参与TPP的强烈愿望态度微妙、意见多元混杂，一方面忌惮中国大陆的反应，需要考虑中美关系的优先性，公开表示与台湾地区签订TPP的问题并未被提上美国的议事日程，目前关于欢迎台湾地区参与TPP的表态都是非官方的，台湾地区参与TPP的议题不是最紧迫的，并且指出台湾地区参与TPP的最大问题在于其自身，台湾地区需要与TPP成员方一一谈判，取得他们的同意，并不存在美国邀请台湾地区参与的问题。另一方面，它又通过智库或民间渠道积极拉拢，传达出美国支持台湾地区参与TPP的信息。比如，2011年10月，美国前助理国务卿坎贝尔表示：“与台湾建立一个更加强健和多样的关系已成为美国亚太战略调整的重要组成部分。”[27]这个多样的关系首先是军事、安全关系，其次便是经济贸易关系。2012年7月，AIT理事主席薄瑞光明确表示“美国支持台湾地区参与TPP”。未来台湾地区参与TPP的谈判之路，想必十分漫长并充满变数，且不说当其时中国大陆与美国之间的竞争合作关系有怎样的变化，台湾地区参与TPP能在美国亚太再平衡战略中发挥多大作用也是一个大大的问号。
五、结语
在复杂多变的亚太地区，大国利益纵横交错，TPP、RCEP是大国经济博弈的舞台。从台湾方面来看，要在这一利益格局中分得一杯羹，摆脱经济边缘化的困境，需要秉持全面开放的现实主义策略。参与TPP、RCEP甚至更多的其他协定有助于其拓展“国际生存空间”，融入经济全球化。这是符合台湾社会主流民意的经济策略。台湾当局“双轨并进”策略在操作中困难重重，在政治与战略上是对立的。台湾当局选择优先参与TPP而非RCEP，考虑的是TPP对改变台湾地区在两岸关系及其与美国关系中的被动地位有重大战略意义，而不完全是基于经济利益、参与难度和现有条件等因素。台湾地区参与TPP的策略与其说是经济策略，不如说是其权衡与美国关系，两岸关系以及中美关系的理想主义政治策略。台湾当局对TPP的坚定和对RCEP的犹豫，虽然在某种意义上意味着台湾地区在美国和中国大陆之间的选边站队，但是很难说这种选择可以改变其在亚太区域整合中的边缘化地位。
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责任编辑：孙德魁
关键词：TPP；RCEP；两岸关系；中美关系
中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）03-0065-08
当前，TPP、RCEP是亚太经济格局中最引人注目的两个区域经贸组织。作为亚太经济格局中的特殊一员，台湾焦虑于自身经济的边缘化趋势，既想化解经济困局，又受制于岛内政治局势和两岸关系。面对表面相融、实质对抗的TPP和RCEP，台湾是开放参与还是选边站队，既是经济策略，也是政治权衡。在TPP和RCEP对垒的格局中，台湾如何规划对外经贸策略，其经贸策略背后有何政治意涵，这些问题对理解两岸政经关系和我国台湾地区与美国关系、中美关系的微妙平衡有特别意义。
一、台湾参与区域经贸的“双轨并进”策略及其实质
“跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP）”与“区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，简称RCEP）”是亚太区域内最大的两个多边自贸协定，前者于2015年基本完成谈判，后者力争在2016年结束谈判。处在美国重返亚太和中国大陆崛起的新时期，伴随上述两大协定在区域内不断集结力量、制订规则，亚太经贸格局充满博弈。正如赫斯汀所说：“经济外交常常被视为执行国家政策的工具。”[1] 中美两国在战略、军事上的较量已延伸到经贸领域。TPP堪称美国亚太再平衡战略的经济策略，RCEP虽由东盟主导，但中国在其中的影响力非同小可。因RCEP对“一带一路”战略具有重要推进作用，中国力促尽早结束谈判。TPP和RCEP在性质上均为应对经济全球化和区域经济一体化而提出，在目标上均致力于消除内部贸易壁垒、创造和完善自由的投资环境，推动亚太贸易自由化进程。就目标而言，二者应是相融和相互开放的，各成员可同时参与，如日本、澳大利亚和新西兰等同时参与了两个协定，但从参与程序和规则看，二者有所排斥。从TPP来看，在美国加入前还籍籍无名。美国积极推进TPP，除基于经济利益考虑外，更有强烈的、与中国较量的战略意涵[2]。美国宣布加入TPP谈判与奥巴马提出重返亚太战略几乎在同一时期。TPP的参与门槛极高，追求零关税的完全自由化标准，中国要达到这一标准极其困难。从RCEP来看，它由东盟主导，中国积极参与其中，特点是以自由贸易协定（FTA）为谈判基础。美国因与东盟没有自由贸易关系，未能参与RCEP，转而另起炉灶，积极推动TPP，试图将亚太地区的经济圈从东亚扩大至包括太平洋两岸地区，以增强美国与亚太国家的经济关系，稀释中国的经济影响力[3]。从一定意义上说，TPP排斥中国，RCEP排斥美国，二者的对抗性来自中美战略竞争关系引发的经济战略较量。
我国台湾地区在中美之间维持着微妙的政经联系。所谓两岸关系、我国台湾地区与美国关系、中美关系因两岸和平、中美依存和美国对台军售关系的保障而暂时平衡，经济因素在这三项关系中虽不是决定性指标，但却有深远影响，发挥着政治和战略关系变迁的显示器作用。台湾的外向型经济结构是其内需市场相对狭小的经济特点导致的。其最近五年的出口总值占GDP比重平均已达71.72%，而在20世纪90年代，这个数字还仅仅是45.68%[4]。随着经济全球化的深入，台湾日益意识到区域经济整合的重要性与迫切性，具有参与TPP和RCEP的强烈愿望。台湾当局认为，目前台湾是亚太尤其是东亚地区参与区域经济整合最少的一个经济体，致使经济出现边缘化、竞争力下降的趋势。因此，无论是对外签署各种FTA，还是规划参与TPP或RCEP等，都是台湾的重要经济战略目标。台湾方面公开表示对这些目标均保持开放和积极参与的态度，尤其在TPP和RCEP方面推行“双轨并进”策略，同时提出参与诉求。马英九认为：“台湾的经济成长70%靠对外贸易，TPP和RCEP对于台湾是攸关生死的问题。”[5]从经济贸易的利益考虑，参与TPP和RCEP可以大大强化台湾与区域内甚至全球经济体的联系，化解边缘化的困境。TPP的成员多是发达经济体，RCEP覆盖的是目前全球经济成长最快的地区。对台湾而言参与其中任何一方都具有重要战略意义。从具体操作层面看，同时出击、平均用力并不现实，何况TPP和RCEP背后暗藏中美较量，台湾当局需要审慎定夺参与的优先顺序，政治与经济上的成本收益比，参与的称谓和身份等等。从台湾的参与条件对比情况看，台湾出口比重中有57%是进入RCEP成员方，34%是进入TPP成员方[6]。由数字看，RCEP比TPP的直接经济利益稍大。从参与条件和现有基础看，RCEP比TPP优越。在TPP方面，一是台湾短时间内难以跨越其高门槛。台湾目前的自由化程度较低，以FTA或TPP所涵盖的出口产品比率为例，台湾目前未满5%[7]。台湾的FTA贸易覆盖率只有9.69%，要达到TPP的零关税或完全自由化标准非常困难。台湾需要开放更大的市场，而开放市场所需的经济改革在多元化的台湾社会将面临极大的阻力。二是台湾岛内经济规模相对较小，农渔业相对脆弱，之前的“美牛案”大大地拖了TIFA的后腿。美国希望完成TIFA后，再谈台湾参与TPP的问题。三是就TPP谈判进程而言，2015年底才基本达成协议。即使台湾能参与新一轮的谈判，也是2016年后的事情，并不比参与RCEP快。在RCEP方面，一是RCEP的标准稍低，目前其成员的平均关税是7.7%。台湾目前的产品平均关税是6.1%，相应的TPP平均关税为4.4%[4]。台湾仅能满足RCEP的标准。二是加入RCEP的条件是先有FTA。我国与东盟的FTA和两岸ECFA（未最后完成的准双边FTA）已为台湾提供了较充分的前提条件。三是RCEP成员完成谈判后，即向其他经济伙伴开放。大陆方面已经表示，在不违反“九二共识”和“一个中国”原则的前提下，可对台湾与其他国家洽签FTA做合情合理的安排。四是台湾争取参与RCEP是参与“一带一路”发展战略的关键环节。台湾如果参与RCEP，可直接参与南海经济圈的发展，分享“一带一路”战略的经济外溢效果[8]。邱达生曾提出先ECFA、再RCEP、最后TPP的台湾FTA战略三部曲的建议。这虽然是一个大陆取向的建议，但在台湾当局的日程表上排在首位的是美国取向，即优先参与TPP。2014年，马英九宣布将全力推动海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）后续谈判与参与TPP、RCEP。其排出的顺序是ECFA—TPP—RCEP，TPP排在RCEP前。ECFA现因服贸协议被卡而陷入停滞。马英九表示不首推RCEP的原因是2015年前RCEP不对非东盟国家开放，考虑到RCEP的标准较低，从贸易角度来看台湾比较容易进入，未来也会积极推进。TPP被列为参与多边自贸协定的首要目标，是参与RCEP等多边机制的准备。“若有机会进入TPP，以贸易条件来说，将比较容易能进入RCEP。”[9]马英九多次调整参与TPP的日程，先是在“黄金十年”的规划中提出力争十年参与TPP，后改为争取八年加入，2013年又提出争取在2016年前参与。因此，台湾的实际参与策略是暂缓较容易进入的RCEP，首先突破更有战略价值的TPP。从马英九当局的政策和民进党的倾向不难看出，国民党和民进党不约而同地选择了首先进攻TPP的策略。台湾参与TPP的议题，被认为是“国民两党罕见的共识，也堪称‘国民共识’”[10]。相较其他议题，参与TPP的议题更易凝聚朝野力量，政策目标更具延续性。不仅民进党，而且马英九清楚地知道在其任内台湾很难参与TPP。民进党蔡英文未来上台后，在参与TPP方面应该会延续马英九路线。2013年，民进党的苏贞昌公开表示要积极争取参与TPP。随后民进党在党内成立TPP研究小组，遣政策访问团到东京和首尔学习日、韩的对外经贸谈判战略。民进党的刘世忠认为，马英九如果愿意留下他的“总统遗产”，就该加速参与TPP或RCEP，以及和其他国家洽签FTA等行动，为台湾参与区域经贸组织奠定基础[11]。但是所谓“总统遗产”或“国民共识”，实质是台湾争取尽快参与TPP的策略，并非所谓空泛的TPP、RCEP“双轨并进”策略。 二、突破施政困境——基于岛内政治局势的考虑
TPP代表贸易自由化的最高标准。台湾当局追求这个看似不可为的目标能显示政治担当和民生理想，对争取民心，尤其是转移岛内民众和反对党对“执政”效率和公共决策的不满有重要作用。对贸易自由化问题，早在俞国华任台湾“行政院”院长时就被列为当局的施政方针。从彼时起，台湾当局一直将台湾的经济表现与外向型经济和区域整合相联系，把自由化程度不足视为经济停滞、投资成绩不佳的原因，把对外贸易自由化视为提振经济的不二法门。在严峻的外部经济环境和持续的内部政治对抗中，台湾当局希望寻找一条在政治上较安全的经济战略。台湾民众和“在野党”少有的共识之一是，对外贸易对台湾经济至关重要，自由化是台湾与经济全球化接轨的唯一出路。同样重要的是，TPP议题与美国和美日经济联盟的紧密联系，为台湾传统的社会心理提供了安全感。
受政治、经济等复杂原因影响，台湾未能迅速参与区域经济整合进程，区域地位日益边缘化，经济竞争力日益下降，外部经济环境日益严峻。尤其是2014年以来，在中日韩正式启动自由贸易协定谈判、日本宣布加入TPP谈判以及中韩FTA、中澳FTA纷纷签订的形势下，台湾当局对参与多边区域经济整合的危机感、紧迫感不断增加。TPP以美国为首，参与的发达国家众多，涉及的开放范围最广，参与难度虽大但收益不小，尤其在政治与战略层面。台湾当局认为一旦参与TPP，意味着与美日经济同盟的联系将更密切，会被认为是参与区域经济整合与拓展“国际空间”的重大突破，是贸易自由化的重大成就[12]。这不仅可以化解经济边缘化的危机，而且可以直接与具有战略价值的核心经济同盟建立联系。然而从岛内政治的角度看，无论是把台湾经济表现不佳的原因推到自由化程度不足上去，还是选择参与TPP而非RCEP，其实都是一种政治策略。台湾经济低迷的根本原因固然有外部因素影响，但恐怕与蓝绿对抗冲突、行政当局优柔寡断和文官体系敷衍塞责有直接关系。台湾公共决策体系看似制度完善，实际却是重要决策需要“不断的开会、不断的研议、不断的呈报，但也不断的被退回原点重拟”的低效体系，“好不容易拍板了，还是会翻盘”[13]。台湾独特的蓝绿政治结构首先要对此负相当的责任。政治斗争导致行政效率不彰或经济决策受政治因素干扰，在台湾政治生活中是常见现象。其中有两个最典型的案例，一是使ECFA未能走完“最后一哩路”的“太阳花学运”。这场受民进党因素影响的学运直接导致两岸服贸被搁浅、ECFA陷入停滞，既妨碍了具有准FTA性质的ECFA的完成，也直接影响了台湾参与RCEP的进程，甚至在国际上造成台湾对外经济战略无法摆脱内部政治斗争束缚和当局“执政”能力低下的印象。二是国民党当局与民进党旷日持久的“美牛案”之争。妥善处理该案是我国台湾地区恢复与美国贸易暨投资框架协议（以下简称“TIFA”）谈判的关键。民进党虽不反对TIFA，但是“美牛案”之争暗含政党私利之争，久拖未决正好给当局扣上“政府失灵”的大帽子。民进党不会轻易放弃这种有利的攻击武器。因此，蓝绿对抗的政治结构直接影响当局在涉及社会经济发展和长远利益议题上的决策。选择TPP还是RCEP作为重点突破目标，台湾经济主管部门有专业考量，但TPP与美国、RCEP与我国大陆地区的独特联想会刺激民进党的某种政治神经，于是当局倾向于选择更容易突破施政困境、凝聚政治共识的TPP。2013年3月，因“美牛案”大致解决，我国台湾地区与美国的TIFA谈判重开，双方宣布启动新的TIFA工作小组来讨论投资和贸易技术壁垒问题[14]。美国智库学者认为，台湾有机会参与TPP，因为台湾的政治现状不致于彻底阻挠台湾参与TPP[15]。两岸服贸滞留在立法院，ECFA未能最后完成，使TPP议题比RCEP议题的内部支持条件更优越。
三、寻求政经分离——基于两岸关系的考虑
两岸关系是台湾政治经济发展最重要的影响因素之一。我国台湾地区目前拥有的两岸ECFA、与新加坡、新西兰的FTA等，都是在坚持“九二共识”的共同政治基础上，两岸关系和平发展的经济成果。从目前两岸现状看，台湾对外签署任何FTA，都要考虑特定的政经条件尤其是大陆的意愿。启动“双轨并进”策略参与区域经贸合作机制同样要考虑大陆的愿意。TPP与RCEP暗含中美经济抗衡，TPP对ECFA有负面影响，而RCEP可强化ECFA，因此，在TPP与RCEP之间，大陆的意向是清晰的。两岸曾就台湾融入区域经济整合交换过意见，大陆的基本态度是希望在ECFA的基础上讨论这个问题。2013年，习近平指出：“两岸可以适时务实探讨经济共同发展、区域经济合作进程相衔接的适当方式和可行途径，为两岸经济合作增添活力。”[16]具体到参与TPP与RCEP的议题上，台湾最想要参与的TPP中有12个成员，其中7个以大陆为第一大贸易伙伴，6个与大陆签有自由贸易协定。如果大陆反对或杯葛，台湾很难参与。2014年6月，张志军曾表示两岸可以就参与TPP进行合作研究。言外之意是如果在时机成熟时两岸可以共同参与TPP，大陆并不反对。基于经济利益和战略平衡的考虑，大陆方面不希望台湾抢先参与TPP。台湾在战略和经济上向美国靠拢的急切之举，将极大地提升其与TPP成员方的贸易额，两岸贸易额在台湾整个对外贸易体系中的比重将大幅下降[15]，ECFA将受到严重冲击，维系两岸关系的经济纽带会变得十分脆弱。对RCEP，大陆不仅不反对台湾以适当方式参与，而且致力于将两岸经贸合作与台湾参与区域经济整合相联结。考虑到RCEP是以FTA的联结为组织形式而台湾并非东盟成员的实际情况，大陆主张台湾先实现与大陆市场的整合，即完成ECFA的后续协商，而非直接参与该组织[17]。台湾方面很清楚两岸关系对其“国际空间”包括经济合作空间的影响，但仍然执行“表面上‘双轨并进’和实质上TPP”的政策。这种决策在程序上的考虑是申请参与RCEP的前提条件——ECFA的后续协商陷入停顿，服贸、货贸因立法审议程序和民进党的干扰迟迟未能通过；RCEP虽看似近在眼前，但一时难以企及；台湾离TPP的标准虽相距甚远，但2015年美国国会通过了贸易促进授权法案（TPA），TPP谈判有望完成，台湾参与新一轮谈判的时间可能会提前；更深层的原因是基于应对未来两岸关系发展的需要。如果既能坐享两岸和平发展的红利，又能适时适当地摆脱对大陆经济的依赖，独立于ECFA或两岸关系而参与国际经济整合是台湾未来与大陆政治谈判的重要筹码。因此，尽管台湾在经济战略上向美国靠拢会冒激怒大陆的风险，但从长远来看这是一种趋向于经济独立的策略。台湾向来被认为在经济上依赖大陆，在安全方面依赖美国，当局自然希望摆脱这种被动地位。如果能参与甚至先于大陆参与TPP，有可能平衡对大陆的经济依赖，摆脱边缘化处境，在美国与大陆之间扮演小而强的灵活角色。 对即将上台的民进党和蔡英文来说，发展经济是项巨大挑战。国民党“执政”期间，民进党对“美牛案”的阻滞不能简单解释为其反美，更多的是出于政党竞争的需要。民进党不希望扮演反对贸易自由化的角色，所以它并不反对TIFA和TPP。2013年，苏贞昌主动提出台湾应积极参与TPP，民进党人士希望马英九在任内对TPP问题采取务实有效的行动，为台湾今后参与区域经贸组织奠定基础，为继任者留下“总统遗产”[11]。蔡英文在2016年台湾地区领导人选举中面临的最棘手问题是两岸政策和“九二共识”。她虽以“维持现状”、尊重“中华民国宪政体制”的论述回避了两岸之间的尖锐问题，但从未来“执政”的稳定与持久来看，同样棘手的问题是台湾经济的稳定发展问题。蔡英文在选举中作了提振台湾经济、使百姓普遍获益的承诺。这项承诺虽为民进党赢得了选票，但如何确保台湾经济真的走出低迷、衰退，民进党真的有国民党无法找到的良方？这应该是令人存疑的问题。事实上，民进党目前唯一能确定的是摆在面前的2008年以来两岸经济合作的成果。从民进党的“台独”理念和党内派系的较量来看，蔡英文恐难对“九二共识”和“一个中国”原则做出正面回应。目前为止，她论述过的两岸立场，从“台湾共识”“维持现状”“宪政体系”到“九二事实”等从根本上说都空洞无物、闪烁其词，难在具体行动中体现。可以预见的是，蔡英文和民进党今后会采取亲日联美、疏远而不冒犯大陆的策略，推进和平“台独”。在两岸关系问题上，民进党最理想的选举策略和“执政”策略是追求政经分离，即以上台“执政”和长期“执政”为目标，在经济上照收两岸和平与ECFA的红利，在政治上争取不明确表态、蒙混过关，甚至以所谓台湾“主流民意”胁迫大陆与其交流。参与TPP可以达到这种效果，因为在经济方面，民进党相信TPP背后的美日经济联盟能确保台湾经济继续增长，抵消两岸经济关系受挫的损失，使民进党“治下”的台湾不致因两岸关系收紧而陷入经济衰退；在政治方面，参与TPP意味着亲近美国而疏远大陆，有助于民进党摆脱“九二共识”的围困，弱化大陆在政治上向台湾施压的合理性。台湾先参与TPP的策略的政经意义完全符合民进党反中国、反大陆和求“台独”的需要，因此，未来几年内，“执政”的民进党将积极谋求参与TPP以解台湾的政经困局。
四、确保“安全感”——基于对美关系的考虑
（一）参与TPP有助于为台湾当局的两岸政策寻找最强有力的支持者
虽然马英九的“不统、不独、不武”追求两岸和平和“维持现状”的目标，但是大陆的和平统一政策与台湾的“维持现状”政策在终极目标上存在一定程度的冲突。在当今台湾，“统”与“独”都不是主流。为维持和平稳定的现状，台湾朝野力量在“独”的问题上不仅有所克制、尽量不挑衅大陆，也努力避免“统”的前途，继续通过购买美国武器和扩展国际空间来平衡来自大陆的压力。卜睿哲认为，台湾所面临的最大挑战是大陆对统一的追求，所以台湾只有摆脱军事上的弱势角色，将来才能在与大陆的谈判中处于主动地位[18]。马英九以“不统、不独、不武”政策定义和平的两岸现状，蔡英文对两岸政策的公开论述也是“维持现状”。这种对“现状”的追求既是出于迎合岛内主流民意的需要，也是出于逃避统一前途的需要和追随美国台海政策的结果，毕竟“维持现状”能确保台湾地区政治及其与美国关系的稳定。参与TPP虽是经贸策略，但具有减轻对两岸贸易依赖、避免两岸现状失衡的政治战略意义。近年来，两岸经济往来日益密切，双边贸易和投资额不断提升，这使部分台湾政治人物对大陆的经济“磁吸效应”深感忧虑，担心两岸深化经贸互动会危及台湾“经济安全”，使经济失衡演变为政治军事失衡。TPP是涵盖亚太地区多个重要经济体的多边自由贸易框架，如果台湾参与其中，能强化与其他经济体特别是与美国的经贸联系，在一定程度上降低对大陆贸易的高度依赖[19]。台湾地区与美国的关系的重点内容是军事、安全，经贸关系一直处于次要地位。2008年以来，马英九对外采取“外交休兵”策略，对与美国经贸关系的兴趣越来越大。2013年3月，马英九对美国方面表示，希望能强化双方经贸关系，除恢复TIFA协商外，希望增加双方的投资、积极创造参与TPP的条件[20]。在美国内部也出现了一些强化与台湾地区经贸关系的主张，认为应该将双方经贸关系置于一个比军事更广阔的背景下，因为“中国大陆通过密切的两岸经贸关系已经掌握了日后足以影响台湾政治抉择的‘非军事手段’”[21]。在两岸关系平稳的背景下，军事与安全议题并非突出的焦点问题，经济议题却具有不同于以往的战略意义。台湾当局试图通过参与TPP强化与美国经贸关系的策略具有明显的平衡对大陆、对美国关系的目的，在经济上能弱化大陆的经济吸引力，在政治上有助于“维持现状”。
（二）参与TPP有助于拉近台湾地区与美国的关系
台湾的对外依赖性很强，且在经济上和军事上的对外依赖是分离甚至对立的，即所谓经济上依赖大陆，安全上依赖美国。从台湾的战略需要看，经济安全与军事安全如果都来自同一外部力量，能减少其被对立力量利用和沦为交易品的可能。在两岸关系方面，2008年至今仅实现了制度化程度比较低的经济互动，政治、军事互信仍严重缺乏，尤其是主权与治权、两岸政治定位等问题一直未解，政治谈判遥遥无期，军事关系因“台独”危险始终存在而很难建立互信机制。此时适逢大陆崛起，两岸实力的巨大差异增加了台湾的焦虑感。两岸经济的频密发展触发了各种政治或战略上的疑忌，如在ECFA中大陆对台湾的经济让利、对台湾有重大利好的服贸协定、台湾参加亚投行等议题均被民进党势力无端猜疑、横加阻拦。2008年以来，两岸经济政治的发展不是一前一后的节奏，完全是一动一止的状况，造成目前两岸交流的政经失衡局面。从现实来看，通过两岸关系和平发展、两岸整合而不是通过传统的“倚美抗陆”来保障台湾安全，远未成为台湾的主流认知。反观对美关系方面，台湾地区获得安全感的重要来源是双方军售关系。来自美国军事支持的安全感虽是两岸对抗时期的产物，但仍然是相当一部分台湾人牢固的信念与精神支柱。因中美战略合作的利益大于战略冲突的利益，而美国对台军售难以再像大陆实力大不如美国时那样有效地制衡大陆[22]。台湾一些政治人物的失落和不安溢于言表，他们迫切希望美国可以同时给予经济与军事安全的承诺。这就不难理解参与TPP何以在台湾能够成为朝野少有的共识。TPP是一个野心勃勃的亚太自由贸易组织。它不只要降低关税，打造高标准贸易平台，更致力于制订新的国际规则[23]。它的主导者是美国，必然要优先反映美国意见和合乎美国的国家利益。在美国推行亚太再平衡战略和中国大陆推动“一带一路”战略的背景下，TPP不可避免地带有某种构筑对中国大陆包围网的意味。如果台湾参与TPP，加上尚难撼动的美国对台军售关系，不仅有助于台湾地区实现从美国获得经济与军事安全的愿望，而且会在经济上冲击ECFA，在政治上冲击两岸关系，强化美国对中国大陆的包围网。 （三）参与TPP有助于台湾地区加入美国亚太再平衡战略
美国高调重返亚太地区，致使中美关系在西太平洋地区变得异常紧张。日本、菲律宾等美国盟友冲锋在前，在主权、疆域问题上与中国大陆发生各种纠纷。素来被认为是美国阵营中一员的台湾地区出乎意料地缺位的原因既在于两岸和平发展势头的出现，也在于美国对两岸关系的定位。美国对两岸的态度是矛盾的，既欢迎两岸和平，又反对台湾过于依赖大陆，更反对两岸在政治与战略上联手合作。美国对两岸在经济文化层面的交流互动持肯定态度，并欢迎由此带来的两岸和解，但对涉及安全和政治层面的交流与合作就十分警惕[24]。特别是对两岸在东海、南海等问题上可能开展的联合维权十分紧张。2011年，台北美国商会发表报告，警告台湾地区“不要过分依赖某个市场”，应“追求一种平衡的关系，包括与其他国家更加密切的关系，尤其是与美国的关系，以作为国家安全日程的一部分”[14]9。对台湾地区在美国东亚战略中的地位，米尔斯海默认为：“面对崛起的中国，美国希望台湾在自己一边而非中国一边，并有强烈动机让台湾在反中国权力平衡联盟中扮演重要角色。”[25]可见美国希望利用台湾控制大陆且主导台海局势的愿望仍然十分强烈。但是美国对台湾地区的角色定位和战略运用，不得不服从整体战略的需要和成本效益的权衡。因我国大陆地区实力迅速上升，而台湾地区离大陆地区太近、离美国太远，美国保护台湾地区的成本太大。卜睿哲认为，台湾在美国亚太再平衡战略中应该是一个“沉默的贡献者”和“沉默的受益者”，美国并不希望台湾公开、高调和过度介入其亚太再平衡战略，为中美在东亚地区的紧张再添麻烦[26]。因此，美国不可能公开地让台湾地区参与亚太再平衡战略来充当一枚所谓反中国大陆威胁的冲锋棋子，但是这不等于说台湾地区不能以某种特别方式在其中发挥作用。在美国与我国台湾地区之间，有一个理想的途径可以接近这一目标，那就是打着最无可辩驳的贸易自由化、经济全球化旗号的TPP。一是从台湾方面看，参与TPP自然是其孜孜以求的目标。所以马英九才急切希望解决“美牛案”以恢复TIFA谈判，为参与TPP铺路，民进党才对通过TPP融入美国的亚太再平衡战略充满期待。二是从美国方面看，它对台湾要求参与TPP的强烈愿望态度微妙、意见多元混杂，一方面忌惮中国大陆的反应，需要考虑中美关系的优先性，公开表示与台湾地区签订TPP的问题并未被提上美国的议事日程，目前关于欢迎台湾地区参与TPP的表态都是非官方的，台湾地区参与TPP的议题不是最紧迫的，并且指出台湾地区参与TPP的最大问题在于其自身，台湾地区需要与TPP成员方一一谈判，取得他们的同意，并不存在美国邀请台湾地区参与的问题。另一方面，它又通过智库或民间渠道积极拉拢，传达出美国支持台湾地区参与TPP的信息。比如，2011年10月，美国前助理国务卿坎贝尔表示：“与台湾建立一个更加强健和多样的关系已成为美国亚太战略调整的重要组成部分。”[27]这个多样的关系首先是军事、安全关系，其次便是经济贸易关系。2012年7月，AIT理事主席薄瑞光明确表示“美国支持台湾地区参与TPP”。未来台湾地区参与TPP的谈判之路，想必十分漫长并充满变数，且不说当其时中国大陆与美国之间的竞争合作关系有怎样的变化，台湾地区参与TPP能在美国亚太再平衡战略中发挥多大作用也是一个大大的问号。
五、结语
在复杂多变的亚太地区，大国利益纵横交错，TPP、RCEP是大国经济博弈的舞台。从台湾方面来看，要在这一利益格局中分得一杯羹，摆脱经济边缘化的困境，需要秉持全面开放的现实主义策略。参与TPP、RCEP甚至更多的其他协定有助于其拓展“国际生存空间”，融入经济全球化。这是符合台湾社会主流民意的经济策略。台湾当局“双轨并进”策略在操作中困难重重，在政治与战略上是对立的。台湾当局选择优先参与TPP而非RCEP，考虑的是TPP对改变台湾地区在两岸关系及其与美国关系中的被动地位有重大战略意义，而不完全是基于经济利益、参与难度和现有条件等因素。台湾地区参与TPP的策略与其说是经济策略，不如说是其权衡与美国关系，两岸关系以及中美关系的理想主义政治策略。台湾当局对TPP的坚定和对RCEP的犹豫，虽然在某种意义上意味着台湾地区在美国和中国大陆之间的选边站队，但是很难说这种选择可以改变其在亚太区域整合中的边缘化地位。
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