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摘 要：“空心村”作为我国农村一种特殊的文化现象，对当代农村的社会、经济、文化及生态都具有极大的影响，对当下新型城镇化建设具有重要意义。公共政策的有效执行是政策运行过程的重要部分，也是实现政策目标，推进改革事业的关键。文章以“空心村”现象为切入点，从公共政策有效执行的视角，提出了“空心村”有机重生的构想，并对 “空心村”有机重生的可行性进行分析，包括“空心村”成因及隐患、“空心村”有机重生的政策可行性；进而分析探讨“空心村”有机重生的执行机制，包括推进制度创新，提升政策执行力，提高农民参与度，健全监督机制以及坚持可持续发展，最终实现“空心村”有机重生构想，推动新型城镇化建设进程。
关键词：空心村；有机重生；公共政策；政策执行
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2014）9-0152-03
“空心村”是我国农村经济社会发展的特殊产物，是改革开放以来我国农村人口因就业或住房翻建等原因造成大量宅基地闲置的现象。“空心村”也是我国农村一种独特的文化现象，其一方面反映了我国农民生活水平的逐步提高及就业方式、乡土情结等观念的转变， 同时也对新农村建设、农村土地的有效利用等造成极大的阻碍和破坏。如何有效推进“空心村”的有机重生，已然成为我国新型城镇化建设无法回避的一个重要课题。
公共政策执行作为政策运行过程一项重要部分，其能否得以有效执行，直接关系到公共政策目标能否得以实现。随着十八届三中全会改革理念的逐步推进，在新型城镇化建设的背景下，“空心村”的有机重生无论是在社会大环境还是政策层面都具有了更强的可行性。因此，从公共政策有效执行的视角来看“空心村”的有机重生，通过规划先行、社区参与和成果共享的方式，探索出一套适合“空心村”有机重生的政策执行机制，从而实现“空心村”有机重生的构想，对于农村的和谐发展建设以及传统文化的保护利用与开发都具有积极的意义。
1 相关概念
1.1 “空心村”的定义
农村空心化本质上是城乡发展转型过程中，由于农村人口非农化引起“人走房空”以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅逐渐向外扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”以及造成农业资源严重浪费的不良演化过程，“空心村”则是这一项演化过程的必然结果。随着农村生活水平的提高，农民已不满足于原本老房子的居住条件，开始出现往村落的外围，如村中环境较好的空地、新建的道路两边建起了新房来改善生活质量，使得原来的村落中心出现了闲置房屋，造成了“中空外建”的格局。
1.2 “有机重生”的内涵
为实现新型城镇化建设和“美丽乡村”的构想，在城乡发展一体化背景下重新审视“空心村”的开发利用，笔者提出了“空心村”有机重生的构想。所谓的“有机重生”大致包括以下内涵：①政策保障。农村土地改革制度受到高度重视，空心村问题有望得到合理的政策支持；②开发方式。采用拓展供应产业链或引入旅游投资开发的方式等，为乡村空心化提供多种解决方案；③空间调整。利用空心村重新规划利用的契机调整村庄空间位置，采取复垦耕地、林地或者整村置换的方式，完成现代乡村空间结构更新。④组织重构。引入除村集体以外的相关利益群体，如旅游开发投资公司等，重新构建组织体系，共同完成新农村全面建设。⑤产业发展。乡村经济发展逐渐从第一产业向二、三产转变融合，拓宽村民劳动致富的新途径。
1.3 公共政策执行的概念
公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。关于公共政策执行，不同的学者有不同的看法。有学者认为：“公共政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象。”也有学者认为：“政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。”公共政策执行的有效性关系到公共政策目标的实现与公共管理的质量，所以我们需要更加重视对其的研究。
由此可见，公共政策目标的实现，不仅要有公共权威系统制定出的正确的公共政策，更依赖于公共政策的有效执行，其执行的好坏决定了政策实施的程度和范围。同时，公共政策执行效果也是检验公共政策合理与否的重要途径，是管理部门进行再决策的依据。
2 “空心村”有机重生的可行性分析
2.1 “空心村”的成因及隐患
在进行有关“空心村”有机重生可行性的探讨之前，需要先理清“空心村”现象的成因。在我国广大农村，“空心村”的出现大致有以下原因：第一，农民传统意识根深蒂固， 土地法律意识淡薄；第二，村庄缺乏有效的规划和完善的宅基地管理制度；第三，城市化进程加速，农村人口因外迁造成了宅基地闲置。
目前，“空心村”的肆意蔓延对新农村建设、农村土地有效利用、城乡一体化建设造成了极大的阻碍。其不仅浪费国家土地资源，危害农民居住环境，而且将严重阻碍农村经济发展，影响农村社会的稳定团结，同时有碍传统文化的保护与传承。因此，“空心村”潜藏的隐患不可小觑。
2.2 “空心村”有机重生的可行性
十八届三中全会提出了有关新型城镇化建设的内容，其核心在于着眼农民，立足农村，旨在实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，生态环境宜居，实现共同富裕。《决定》中提出了加快构建农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制等改革内容，为农村社会、经济发展活动拓宽了思路，为土地合法流转提供了政策依据，也为“空心村”的有机重生提供了政策保障。
“空心村”的开发利用可以提高农村土地利用率。农民通过转让房屋或者利用原有房屋就地经营而获得收入，从而推动乡村社区的发展，有利于调节社会分配，缩小城乡差距，促进社会公正，提高农村居民的幸福指数，理应在构建和谐社会进程中被予以支持。同时，农村是中华传统文化的富矿，反映了中国农民的意识形态和在传统价值指导下的行为模式。发掘、保护和传承农村传统文化是推动农村文化大发展、大繁荣的有力抓手。此外，通过开发保护“空心村”资源，治理改善“空心村”环境，从而更新人地和谐观念，实现生态环境良性循环，实现可持续发展。因此，“空心村”的有机重生工作，必然是一项功在当下，利在千秋的事业。 3 “空心村”有机重生的政策执行机制分析
通过上述分析我们意识到：推进“空心村”有机重生具有重要意义和较大作为空间。而公共政策是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其执行的效果会受到包括执行体制、公众参与以及监督机制等因素的影响为此，提高公共政策执行的有效性，对“空心村”的有机重生乃至整个农村经济、社会、文化建设及新型城镇化推进都具有重要意义。本文认为：“空心村”有机重生的执行机制可以有以下几方面：
3.1 推进制度创新
制定一套符合实际、群众实惠、公平合理的政策和规定，是“空心村”有机重生和农村危旧房改造成败的关键。而现行政策对农村土地流转的限制、土地价值实现上的限制，农村土地所有权主体界定的模糊等制约着“空心村”的有效重生。我们应努力通过制度创新来突破制约，在深入细致调查、听取各方意见，吸取有效经验的基础上，着手研制诸如《“空心村”改造实施意见》、《农村危旧房改造实施意见》等配套政策规定。同时，通过送规划下乡，为农民免费提供设计图样和技术咨询，落实资金和实物补贴，在土地、收费、审批、社会保障等方面提供优惠、鼓励和扶持等多种措施，充分调动农民的积极性和主动性。
3.2 提升政策执行力
“空心村”有机重生工作涉及面广、工作量大、政策性强，必须加强组织领导，扩大公共政策执行主体的范围，提升政策执行力。 “政策执行主体指的是依法承担政策执行权限的组织和个人。”因此，从政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担，另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等形式由旅游开发公司、农民自治组织或其他组织执行。就“空心村”有机重生的工作，政府及其工作人员应承担起政策执行、推进的主要责任。同时，引入旅游开发公司等市场资源，探索“空心村”保护、开发与重建的新模式，比如“城郊—改建”式、“山区—还田”式、“农家乐—转型”式及更多因地制宜的新模式。
3.3 提高农民参与度
“空心村”有机重生的目的是为了改善农村居民的居住环境，对农村珍贵文化遗产进行保护与开发，因此绝对不能侵犯农民的利益。但就“空心村”的保护、开发与重建工作，在实际公共政策执行过程中，基本依靠行政命令，农民参与不足现象普遍存在。
“公众参与公共政策执行，不仅可以提高公共政策执行的社会认同度和接受度，而且还有助于减少公共政策执行者政策执行偏差和执行腐败行为。”7应该讲“空心村”有机重生工作和农村危旧房改造、农民异地转移、宅基地复垦、城乡环境综合整治等工作有机结合，以旧村改造、合村并点为主，农户分散为辅，鼓励经济强村建公寓式楼房；要引导农民向中心镇、中心村集聚，将闲置宅基地复垦为耕地，调动农民参与的积极性。此外，村干部要转变思想，改变传统的管理农村土地的方式，尊重市场规律，为村民谋福利。
3.4 健全监督机制
在政策的执行中，监督制度是否健全，监督体制和方法是否适当，都会对政策执行产生重要影响。因此，在“空心村”有机重生工作推进过程中，应坚持公开制，即保证具体政策、评估标准、调查结果、补偿安置方式、操作程序等所有环节信息的公平公正公开，让广大农民拥有知情权和监督权，充分保障农民的权利，让农民自愿、自觉又自主地参与到“空心村”有机重生的过程中来，同时享受“空心村”有机重生的效益。
3.5 坚持可持续发展
农村人口减少是城市化进程的必然结果，这一过程中，村庄的合并或重组是必然趋势。因此，“空心村”的有机重生应顺应村庄演变规律在充分调研的基础上， 制定科学的改造方案，科学合理的推进村庄重组进程，来实现新型城镇化建设的规模效应。
同时，“空心村”的有机重生要坚持科学发展观，不仅要考虑当代人的需要， 更要兼顾子孙后代的长远利益。在具体实施措施的制定上，要保证农民合法的宅基地等资产不受侵害，同时统筹规划好村中公共设施维护费用的长期来源，从而保障公共设施利用的可持续性。
4 结 语
在全面深化改革，推进新型城镇化建设的进程中，“空心村”有机重生的成果具有较大的社会价值和市场价值，不仅能解决“空心村”产生的负面影响，而且能促进乡村旅游发展的转型升级，在和谐社会构建、文化传承保护、生态环境整治等方面发挥积极的影响作用，带来巨大的社会、经济与生态效应。公共政策的有效执行已经成为衡量一国政府能力有效性的重要尺度，对国家社会经济发展具有重要的作用。因此笔者认为：从公共政策的有效执行的角度来把握“空心村”的有机重生，具有一定的合理性、可行性及创新性，是一个值得深入研究的议题。同时，笔者更希望本文提出的“空心村”有机重生的执行机制，能够在当下改革的进程中给社会，特别是农村社会带来实实在在的成效，并在实践过程中不断深化和完善这一机制，最终能够实现“空心村”有机重生构想，推动新型城镇化建设的进程。
参考文献：
[1] 刘彦随，龙花楼，陈玉福，等.中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略[M].北京：科学出版社，2011.
[2] 王春福.有限理性利益人与公共政策[M].北京：中国社会科学出版社，2008.
[3] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
[4] 金太军，钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2004.
[5] 李洪春.空心村现象的治理与对策[J].山西建筑，2008，（8）.
[6] 赵双庆.新形势下“空心村”治理的意义与对策[J].湖北农业科学，2010，（7）.
[7] 周柏春.提高公共政策执行力的思路选择[J].理论学习，2011，（5）.
[8] 赵伟强.公共政策执行的主要影响因素分析及对策[J].哈尔滨学院学报，2011，（6）.
关键词：空心村；有机重生；公共政策；政策执行
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2014）9-0152-03
“空心村”是我国农村经济社会发展的特殊产物，是改革开放以来我国农村人口因就业或住房翻建等原因造成大量宅基地闲置的现象。“空心村”也是我国农村一种独特的文化现象，其一方面反映了我国农民生活水平的逐步提高及就业方式、乡土情结等观念的转变， 同时也对新农村建设、农村土地的有效利用等造成极大的阻碍和破坏。如何有效推进“空心村”的有机重生，已然成为我国新型城镇化建设无法回避的一个重要课题。
公共政策执行作为政策运行过程一项重要部分，其能否得以有效执行，直接关系到公共政策目标能否得以实现。随着十八届三中全会改革理念的逐步推进，在新型城镇化建设的背景下，“空心村”的有机重生无论是在社会大环境还是政策层面都具有了更强的可行性。因此，从公共政策有效执行的视角来看“空心村”的有机重生，通过规划先行、社区参与和成果共享的方式，探索出一套适合“空心村”有机重生的政策执行机制，从而实现“空心村”有机重生的构想，对于农村的和谐发展建设以及传统文化的保护利用与开发都具有积极的意义。
1 相关概念
1.1 “空心村”的定义
农村空心化本质上是城乡发展转型过程中，由于农村人口非农化引起“人走房空”以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅逐渐向外扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”以及造成农业资源严重浪费的不良演化过程，“空心村”则是这一项演化过程的必然结果。随着农村生活水平的提高，农民已不满足于原本老房子的居住条件，开始出现往村落的外围，如村中环境较好的空地、新建的道路两边建起了新房来改善生活质量，使得原来的村落中心出现了闲置房屋，造成了“中空外建”的格局。
1.2 “有机重生”的内涵
为实现新型城镇化建设和“美丽乡村”的构想，在城乡发展一体化背景下重新审视“空心村”的开发利用，笔者提出了“空心村”有机重生的构想。所谓的“有机重生”大致包括以下内涵：①政策保障。农村土地改革制度受到高度重视，空心村问题有望得到合理的政策支持；②开发方式。采用拓展供应产业链或引入旅游投资开发的方式等，为乡村空心化提供多种解决方案；③空间调整。利用空心村重新规划利用的契机调整村庄空间位置，采取复垦耕地、林地或者整村置换的方式，完成现代乡村空间结构更新。④组织重构。引入除村集体以外的相关利益群体，如旅游开发投资公司等，重新构建组织体系，共同完成新农村全面建设。⑤产业发展。乡村经济发展逐渐从第一产业向二、三产转变融合，拓宽村民劳动致富的新途径。
1.3 公共政策执行的概念
公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。关于公共政策执行，不同的学者有不同的看法。有学者认为：“公共政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象。”也有学者认为：“政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。”公共政策执行的有效性关系到公共政策目标的实现与公共管理的质量，所以我们需要更加重视对其的研究。
由此可见，公共政策目标的实现，不仅要有公共权威系统制定出的正确的公共政策，更依赖于公共政策的有效执行，其执行的好坏决定了政策实施的程度和范围。同时，公共政策执行效果也是检验公共政策合理与否的重要途径，是管理部门进行再决策的依据。
2 “空心村”有机重生的可行性分析
2.1 “空心村”的成因及隐患
在进行有关“空心村”有机重生可行性的探讨之前，需要先理清“空心村”现象的成因。在我国广大农村，“空心村”的出现大致有以下原因：第一，农民传统意识根深蒂固， 土地法律意识淡薄；第二，村庄缺乏有效的规划和完善的宅基地管理制度；第三，城市化进程加速，农村人口因外迁造成了宅基地闲置。
目前，“空心村”的肆意蔓延对新农村建设、农村土地有效利用、城乡一体化建设造成了极大的阻碍。其不仅浪费国家土地资源，危害农民居住环境，而且将严重阻碍农村经济发展，影响农村社会的稳定团结，同时有碍传统文化的保护与传承。因此，“空心村”潜藏的隐患不可小觑。
2.2 “空心村”有机重生的可行性
十八届三中全会提出了有关新型城镇化建设的内容，其核心在于着眼农民，立足农村，旨在实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，生态环境宜居，实现共同富裕。《决定》中提出了加快构建农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制等改革内容，为农村社会、经济发展活动拓宽了思路，为土地合法流转提供了政策依据，也为“空心村”的有机重生提供了政策保障。
“空心村”的开发利用可以提高农村土地利用率。农民通过转让房屋或者利用原有房屋就地经营而获得收入，从而推动乡村社区的发展，有利于调节社会分配，缩小城乡差距，促进社会公正，提高农村居民的幸福指数，理应在构建和谐社会进程中被予以支持。同时，农村是中华传统文化的富矿，反映了中国农民的意识形态和在传统价值指导下的行为模式。发掘、保护和传承农村传统文化是推动农村文化大发展、大繁荣的有力抓手。此外，通过开发保护“空心村”资源，治理改善“空心村”环境，从而更新人地和谐观念，实现生态环境良性循环，实现可持续发展。因此，“空心村”的有机重生工作，必然是一项功在当下，利在千秋的事业。 3 “空心村”有机重生的政策执行机制分析
通过上述分析我们意识到：推进“空心村”有机重生具有重要意义和较大作为空间。而公共政策是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其执行的效果会受到包括执行体制、公众参与以及监督机制等因素的影响为此，提高公共政策执行的有效性，对“空心村”的有机重生乃至整个农村经济、社会、文化建设及新型城镇化推进都具有重要意义。本文认为：“空心村”有机重生的执行机制可以有以下几方面：
3.1 推进制度创新
制定一套符合实际、群众实惠、公平合理的政策和规定，是“空心村”有机重生和农村危旧房改造成败的关键。而现行政策对农村土地流转的限制、土地价值实现上的限制，农村土地所有权主体界定的模糊等制约着“空心村”的有效重生。我们应努力通过制度创新来突破制约，在深入细致调查、听取各方意见，吸取有效经验的基础上，着手研制诸如《“空心村”改造实施意见》、《农村危旧房改造实施意见》等配套政策规定。同时，通过送规划下乡，为农民免费提供设计图样和技术咨询，落实资金和实物补贴，在土地、收费、审批、社会保障等方面提供优惠、鼓励和扶持等多种措施，充分调动农民的积极性和主动性。
3.2 提升政策执行力
“空心村”有机重生工作涉及面广、工作量大、政策性强，必须加强组织领导，扩大公共政策执行主体的范围，提升政策执行力。 “政策执行主体指的是依法承担政策执行权限的组织和个人。”因此，从政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担，另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等形式由旅游开发公司、农民自治组织或其他组织执行。就“空心村”有机重生的工作，政府及其工作人员应承担起政策执行、推进的主要责任。同时，引入旅游开发公司等市场资源，探索“空心村”保护、开发与重建的新模式，比如“城郊—改建”式、“山区—还田”式、“农家乐—转型”式及更多因地制宜的新模式。
3.3 提高农民参与度
“空心村”有机重生的目的是为了改善农村居民的居住环境，对农村珍贵文化遗产进行保护与开发，因此绝对不能侵犯农民的利益。但就“空心村”的保护、开发与重建工作，在实际公共政策执行过程中，基本依靠行政命令，农民参与不足现象普遍存在。
“公众参与公共政策执行，不仅可以提高公共政策执行的社会认同度和接受度，而且还有助于减少公共政策执行者政策执行偏差和执行腐败行为。”7应该讲“空心村”有机重生工作和农村危旧房改造、农民异地转移、宅基地复垦、城乡环境综合整治等工作有机结合，以旧村改造、合村并点为主，农户分散为辅，鼓励经济强村建公寓式楼房；要引导农民向中心镇、中心村集聚，将闲置宅基地复垦为耕地，调动农民参与的积极性。此外，村干部要转变思想，改变传统的管理农村土地的方式，尊重市场规律，为村民谋福利。
3.4 健全监督机制
在政策的执行中，监督制度是否健全，监督体制和方法是否适当，都会对政策执行产生重要影响。因此，在“空心村”有机重生工作推进过程中，应坚持公开制，即保证具体政策、评估标准、调查结果、补偿安置方式、操作程序等所有环节信息的公平公正公开，让广大农民拥有知情权和监督权，充分保障农民的权利，让农民自愿、自觉又自主地参与到“空心村”有机重生的过程中来，同时享受“空心村”有机重生的效益。
3.5 坚持可持续发展
农村人口减少是城市化进程的必然结果，这一过程中，村庄的合并或重组是必然趋势。因此，“空心村”的有机重生应顺应村庄演变规律在充分调研的基础上， 制定科学的改造方案，科学合理的推进村庄重组进程，来实现新型城镇化建设的规模效应。
同时，“空心村”的有机重生要坚持科学发展观，不仅要考虑当代人的需要， 更要兼顾子孙后代的长远利益。在具体实施措施的制定上，要保证农民合法的宅基地等资产不受侵害，同时统筹规划好村中公共设施维护费用的长期来源，从而保障公共设施利用的可持续性。
4 结 语
在全面深化改革，推进新型城镇化建设的进程中，“空心村”有机重生的成果具有较大的社会价值和市场价值，不仅能解决“空心村”产生的负面影响，而且能促进乡村旅游发展的转型升级，在和谐社会构建、文化传承保护、生态环境整治等方面发挥积极的影响作用，带来巨大的社会、经济与生态效应。公共政策的有效执行已经成为衡量一国政府能力有效性的重要尺度，对国家社会经济发展具有重要的作用。因此笔者认为：从公共政策的有效执行的角度来把握“空心村”的有机重生，具有一定的合理性、可行性及创新性，是一个值得深入研究的议题。同时，笔者更希望本文提出的“空心村”有机重生的执行机制，能够在当下改革的进程中给社会，特别是农村社会带来实实在在的成效，并在实践过程中不断深化和完善这一机制，最终能够实现“空心村”有机重生构想，推动新型城镇化建设的进程。
参考文献：
[1] 刘彦随，龙花楼，陈玉福，等.中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略[M].北京：科学出版社，2011.
[2] 王春福.有限理性利益人与公共政策[M].北京：中国社会科学出版社，2008.
[3] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，1998.
[4] 金太军，钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2004.
[5] 李洪春.空心村现象的治理与对策[J].山西建筑，2008，（8）.
[6] 赵双庆.新形势下“空心村”治理的意义与对策[J].湖北农业科学，2010，（7）.
[7] 周柏春.提高公共政策执行力的思路选择[J].理论学习，2011，（5）.
[8] 赵伟强.公共政策执行的主要影响因素分析及对策[J].哈尔滨学院学报，2011，（6）.