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〔摘要〕 新型城市化催生了城市现代法治化的需求。关注法治城市建设，既是地方法治建设的重要组成部分，也是对新型城市化背景下经济社会加速发展和实现结构性转变这一现实需求的回应。法治城市建设的关键问题在于，在遵循国家法治统一性的前提下，如何体现法治城市建设的实践性和能动性。对此， 以成都为例，从立法、执法、司法和法律宣传四个环节解读了成都法治城市建设的实践创新，并从中提炼出具有普遍借鉴意义的地方法治路径选择。
〔关键词〕 新型城市化；法治城市建设；诱致性制度变迁；成都经验
〔中图分类号〕DF127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）05－0077－08
新型城市化是本世纪中国经济社会发展的重大事件，本文以成都实践为例，从法治城市建设视角深入分析中国新型城市化进程中地方法治建设的路径选择。
一、法治与新型城市化
（一）法治城市创建的提出和历史背景
“地方法治”是国家一级地方行政区域在遵循法治全国统一的前提下,在不违背国家宪法、法律(基本法律、单行法律和行政法律)的基础上,在宪法、法律授权范围内,根据法治的原则和精神,结合本行政区域的政治、经济、文化和社会的特点,依法开展地方性立法,促进司法公正,依法行政,进行法治文化建设,推动法治建设进程,保障社会和谐发展的系列目标、活动、状态和过程。〔1〕继省级法治建设提出后，法治城市建设也成为地方法治建设的进一步实践。根据“五五”普法规划，全国普法办2010年4月印发《关于开展法治城市法治县(市区)创建活动的意见》，决定在全国开展法治城市、法治县(市区)创建活动。全国兴起了城市法治建设的一轮浪潮。其中比较突出的案例是浙江杭州余杭区，在全国率先推出“法治量化考核评估体系”，并着手出台内地第一个“法治指数”。余杭被司法部确定为全国“创建法治城市、法治县（市、区）”活动的联系点，余杭经验也在全国开始推广。与此同时，昆明、重庆、成都等地的法治城市建设也取得了迅速的进展。
（二）新型城市化中的法治需求
尽管法治城市建设取得了较大进展，但从总体上讲，我国的法治城市建设不论从理论还是实践上都还处于摸索阶段，其中一些理论基础还存在很大疑惑。最关键的问题是法治城市建设和法治国家建设的统一性和灵活性问题。法治城市建设作为法治国家建设的子系统，必须维护系统的运行规则。在我国单一制国家体制下，法治城市建设必须遵从国家法治统一性。在这个前提下，城市法治建设还需要遵从省级法治的统一性，那么法治城市建设究竟有无创造性还是只具备实践性？在新型城市化背景下法治城市建设的能动性究竟是什么？
我们认为回答这一问题首先要回归到法治和新型城市化的基本关系上来，也就是必须回答城市化进程中究竟对地方法治建设提出了何种需求。为了更准确回答这个问题，我们将新型城市化的法治需求分为两方面，一是新型城市化中城乡统筹发展的法治需求，二是新型城市化中新型工业化中的法治需求。
1．新型城市化中城乡统筹发展的法治需求
城乡统筹发展的重要目标之一是转变中国城市化进程中城乡分治的二元结构。城乡二元格局并不是中国的特有现象，但是中国的城乡二元结构有着不同于刘易斯描述的二元结构的浓厚本土特性，这个特性的核心就在构成中国二元结构的成因上。〔2〕从城乡二元结构的形成原因来看，中国城乡关系的核心是制度问题，城乡分治的公共管理体制是导致当前城乡二元结构和两极分化的制度原因。因此，统筹城乡改革及其推进城乡一体化应该着眼于制度体制的层面，即以正式制度的供给诱導传统城乡制度的变迁，以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等，力求通过城乡生产生活和公共管理制度的创新，推进城乡经济社会发展的一体化新格局。从这个意义上讲，统筹城乡发展，制度创新是核心，法治建设要先行。我们认为，城乡统筹发展在制度层面提出了以下几大类的法治需求：
（1）城乡统筹发展系统运行需要法治规则和秩序。法治背景下，城乡统筹涵盖城乡法制建设的内容和任务，城乡统筹首先应当致力于秩序的构建，即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度作为城乡统筹的前提，以构建新型城乡关系为目标取向，修改、完善现行相关法律，构建完整的城乡统筹的法律制度体系。
（2）重构城乡新型关系需要法治理念。城乡统筹是改变城乡二元结构格局的根本方法，但是这并不是问题的全部。因为，统筹的过程必然有价值判断，〔3〕这就是好的统筹和坏的统筹。如何达到好的统筹，这就需要用法治的基本理念，即公平、公正作为基本价值判断。只有将公平、公正始终作为核心理念进行的城乡统筹才能建立科学的城乡关系。
（3）转变城乡治理机制需要法治模式。我们所要建设的城乡统筹应该是一个以正式制度（法律等）为主，以非正式制度（道德）为辅的调整模式，且法律、政策与各种民约、自治章程协调构建的城乡治理模式。应当努力改变依靠行政手段进行调节和治理城乡的现状，在城乡统筹发展的过程建立起一种适合本地发展实际的规则和秩序。
2.新型城市化中新型工业化的法治需求
新型工业化是新型城市化进程中的核心环节。新型工业化是一个城市向现代化演进的进程，可以根据不同的发展目标选择若干渠道，但是这些渠道应当始终沿循着法治的基本轨道运行。这包含了以下几个内涵：
（1）新型工业化进程中的体制转轨需要建立法治秩序。中国传统城市化的本质特征是在国家计划体制背景下，通过人为分割城乡发展格局来推进城市工业化。建国以来的制度设定，造成了中国城市化的路径依赖。而走新型城市化道路就是要破解中国传统的城市化模式的路径依赖。其中最重要的环节就是要以市场经济体制替代计划经济体制。这是中国新型工业化的基本前提。我们知道，市场经济体制的本质特征是法治，要完成体制转换，就必须建立法治秩序，只有沿着法治道路前行，才能够保证体制转轨的顺利实施。
（2）新型工业化的制度变迁模式需要法治理念的引导。制度变迁模式根据变迁力量来源分为外生性制度变迁和内生性制度变迁，根据力量强弱分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。〔4〕中国从1949年建国以来完成了第一次强制性制度变迁，建立了社会主义，确立了计划经济体制下的工业化模式。〔5〕1978年开始了第二次强制性制度变迁实施改革开放，开始向社会主义市场经济转轨，工业化也开始转向新型工业化。这两次制度变迁都是政府主导的外生性变迁。如前所述，新型城市化的体制背景是市场经济，随着市场体制的逐步建立，制度变迁模式就要逐步从外生性的、强制性的制度变迁模式转变为内生性的、诱致性的制度变迁模式上来。而这契合了法治的基本理念，因为法治在制度变迁上的本质性体现就是要求变迁是在诱致环境中，符合内生规律的变迁。这其中包含了以人为本、科学发展的要义。〔6〕
二、法治城市建设的成都案例
成都市作为中国统筹城乡综合配套改革实验区，面临着统筹城乡和新型城市化的双重任务，这是成都法治建设的最大社会背景。研究成都法治建设，我们发现，它紧扣了统筹发展和新型城市化的主题，在法治的各大环节上，正在向现代法治内涵逐步靠拢。
（一）立法环节：外生性制度变迁主导向内生性制度变迁主导渐进
我们观察到成都市正在将制度变迁的主导权逐步转向民间，制度产生的博弈过程通过广泛的利益参与达到了符合最广泛人民群众的利益的目的。我们认为这正是成都市城乡统筹改革以来最为宝贵的一次转变，当外生性的强制变迁达到基本目标后，制度变迁就必须弱化外生性力量，而应该重拾内生变迁的主旋律，这样制度才有持续的生机。
1．立法机制转变构成法治城市建设的逻辑起点
这里的立法不仅是法律层面的法，也包括政策、决策、各项正式制度和非正式制度。立法机制是指立法从指导思想、原则、立法过程的动态运行过程。立法机制的法治化演进可以从利益表达方式的差异上体现出来。传统立法模式，是从上而下的利益表达方式，即，从管理者思维层面上要求体现人民意志，但是实践中，由于缺乏法治理念和具体制度的约束，往往可能出现民意表达不足的情况。而法治意义上的立法机制则强调自下而上，是在充分体现社会内生性变革需求基础上，通过科学、民主的利益表达机制，促进立法充分体现人民群众的意志。从这个意义上讲，再健全的法制体系也只是构成法制的一部分，而引导法制向法治转变，则需要立法机制上的根本转变。研究成都市统筹城乡发展改革过程，我们捕捉到了这一可贵的转变，它构成了法治城市建设的逻辑起点。
（1）决策机制的透明化、公开化。决策机制的建立健全是保障党委政府政策、决策科学性的重要保证，其关键在于建立确定的民主决策程序，以制度的规范性、明确性来防止决策的随意性，保证决策的公开性、透明性，进而实现决策的科学性、民主性。成都对决策机制的改革和完善，主要体现是公众参与、专家论证和政府依法决策“三结合”的科学民主决策制度的建立健全。首先出台了《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》和《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，将决策的民主、公开程序纳入了法定化的轨道，通过将公众参与、专家咨询论证和政府依法决策结合起来，在决策中广泛地吸纳了不同利益诉求，促进了市委、市政府的依法、科学和民主决策。
（2）立法机制科学化、民主化。成都市在统筹城乡发展进程中，将全方位利益表达机制的建立纳入了地方立法制度，力求在立法机制中充分吸纳民情、民意，通过不同群体利益的充分表达和博弈，找到一个兼顾多方利益的平衡点，最终形成为社会公众所普遍遵守的法律准则。一是建立了地方立法协商制度，由成都市人大法制委、内司委、市人大常委会法工委和市政府法制办、市政协社法委等多部门共同参与地方立法协商；并且组建了由市政协委员、专家和特邀法学界、社科界知名专家教授共20人组成的“立法协商专家组”，对各项立法草案进行立法协商、专家论证；二是扩大了立法的公众参与度，在立法草案提交审议之前，在网上向市民公开征求立法意见和建议已经成为地方立法的必经程序，从而提高了立法质量，提升了立法的公信力。
（3）法制渊源扩大化。成都市尊重群众立法主体性还体现在对乡规民约及其产生方式的态度和行动上。乡规民约是各地农村民间法的重要体现, 是村民乡民结合当地实际和国家法律法规制定的调整本社区范围内人们的利益关系和维护社会秩序的具有一定自治性特点的社会规范。在农村产权制度改革过程中，成都市一方面尊重农民对产权划分方式的约定俗成，另一方面又非常重视引导农民依照民主、合法、合情、合理的原则制定乡规民约。充分尊重乡规民约的地位，有效发挥乡规民约的作用, 这既是发挥农村民间法在农村法治建设中的作用, 也是保障和尊重农民的法治主体地位和立法权利、提升农民法治素养和能力的有效途径。
2．新型基层治理机制保证了立法环节利益充分表达
基层民主政治建设既是统筹城乡发展的重要保障，也是法治建设的重要微观基础。在统筹城乡发展和法治成都的创建中，成都将基层民主政治建设作为一个重要的制度支撑，不断创新基层治理机制、强化基层自治功能，重点畅通了居民利益形成和表达机制，引导居民积极自主参与村（社区）治理，依法构建了合法、合理的村民民主决策和自治程序，为立法的民主化发展奠定了基础。
（1）遵循权力制衡的法治精神，创建了新型基层治理组织架构。按照民权民定、还权赋能的原则，成都在村（社区）推进“决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改進基层党组织领导方式”的“三分离、一完善、一改进”改革，架构了“决策权、执行权和监督权”权力制衡的基层治理框架结构。具体地说，城市社区以“两委+公共服务站（所）”为基础，在社区或院落一级增设了议事会，按照职能归位的要求和“决策、执行、监督”三分离的原则，建立了社区层面的社区党支部、居民代表会/议事会、居委会治理模式，形成了以居民(代表)会为最高决策机构、居民议事会为常设议事机构、居委会为执行机构、民主监事会为监督机构的城市社区治理格局；在农村，则以组建“村民议事会”作为推进农村新型基层治理机制建设的着力点，创造性地构建起了党组织领导下的，以村民自治为核心（村民议事会或村民代表会议决策、村委会执行）、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理组织体系（如下图所示），从而形成基层民主机制运行的有力载体。
（2）强化基层民主议事会的程序化、规范化建设，深入贯彻落实村（居）民自治。村（居）民自治的核心在于基层民主程序的确立和运行，这一程序的确立和运行也正是基层民众利益表达机制得以建立健全的重点之所在。在新型基层治理组织体系建构的基础上，成都更加重视民主议事和民主监督程序的设立和规范。比如，结合农村产权制度改革和村级公共服务等群众关注的重大问题，成都创造性地提出了“民主程序六步法”，即对于村民自主决定村级规划、村级公共服务和社会管理建设项目、资金监管等涉及村民切身利益的重大事项，通过“征求意见”、“议事会讨论”、“村民代表大会或村民大会决议”、“公示确认”、“制定方案”、“建设过程和结果的评议验收”等六个步骤程序予以决策、施行和监督，促使村民在民主治理的各环节中可以充分地表达意见和建议。民主程序的健全与完善，正面地引导基层群众的参与，充分体现和彰显了基层民主，同时也为基层法治充分反映民意提供了途径和条件，为包括地方立法中民意的汇集和整合提供了制度性的保证。
（二）执法环节：以组织再造和流程再造促进现代法治政府建设
如果说立法是法治城市建设的逻辑起点，那么法治政府建设就是法治城市建设的核心环节。法治政府的核心理念就是依法限制和规范政府的权力及其运作。成都在全面深入推进统筹城乡发展的进程中，围绕构建现代法治政府目标，坚持将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，不断规范政府行为、改进政府服务，实现政府工作标准化和规范化。
1.通过组织再造促进政府部门合理性重组
传统体制下形成的城乡分治的二元政府管理体制，机构重叠、职能交叉、对接不清、效率低下，成为成都市统筹城乡建设的根本性阻碍。为此，从2004年起，成都市开始了以多层面、全方位调整、精简和整合政府机构、部门为目标的机构改革。一是整合部门职能，建立统筹城乡的大部门管理体制。新格局理顺了行政职能，提升了行政效率，降低了行政成本。二是实施乡镇综合配套改革。通过撤乡(镇)并村、精简乡镇机构各类人员、建立片区服务站、改革乡镇财政与税收分成制度，着重解决事权与财权的问题，提高了为农民办事程序化的服务能力。三是打破行政边界，设立经济功能区管委会。功能区管委会的诞生，打破了原有城乡行政区划的边界，对于有效承接街道剥离的经济管理职能，完善区域经济管理体制，促进城乡区域经济运行方式转变，提高基层政府公共服务能力与效率发挥了积极作用。
2.通过流程再造提升政府依法行政效率
为适应社会主义市场经济体制的要求，成都市从2003年起就在全市全面推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设，其中“服务型政府”体现的是成都市政府职能的转变，而“规范化”则是成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择，其目标就是通过深化行政管理体制改革，理顺政府、市场与企业三者的关系，创新和完善政府运行机制，实现政府职能和治理模式转变。为了实现这一目标，成都市以提高行政效能和满足公众需求为导向，以服务流程再造为主要内容，不断创新行政管理体制和服务方式。 通过实施建设项目分段式并联审批，使审批时限由原来的160多个工作日压缩为80多个工作日，所需时间全国最短；通过推行“两集中、两到位”，2009年各部门向政务中心窗口授权率达99.1%，现场办结率达94.2%。数据来源于成都市2010年政府工作报告。
3.以保障群众的知情权、参与权、选择权为重点，不断创新政务公开机制
近年来成都坚持行政决策公开，凡与群众基本权益密切相关的重大行政决策，严格按制度进行，并将结果及时公开。实行政务服务公开，在全市电力、自来水、燃气、公交等公用企事业单位以及学校、医院等推行办事公开，建立首问责任制、一次性告知制、办事承诺制、示证上岗制、外出告知代理制等“五项制度”，公布服务和管理标准、监督电话、服务指南等，强化行政监督公开。同时，落实政府信息公开，颁布了《成都市人民政府信息公开目录》、《成都市人民政府信息公开指南》，建立新闻发言人制度。2009年，全市各级行政机关主动公开政府信息103 万余条，受理政府信息公开申请1023件，全部予以答复。数据来源于成都市法制办提供的调查数据。
（三）司法环节：保障法治内涵得以真正践行，减少制度变迁带来的社会震荡
1．围绕司法公正进行的改革是法治内涵得以践行的终极保证
公平正义是统筹城乡发展的核心价值理念，也是法治建设的首要价值追求。而司法公正作为社会公平正义的重要防线，对于统筹城乡发展具有重大现实意义，为统筹城乡综合配套改革提供强有力的司法保障。成都法院系统针对审判管理工作中“审判权和审判管理权混同、审判权行政权和审判管理权边缘化”等突出问题和不利于司法公信度建立的现实状况，于2007年开始试点，并于2009年全面推进了以信息化为支撑、以“审判权与审判管理权”为核心的审判管理改革。
（1）明确“两权”权责，规范“两权”运行。一是对审判权与审判管理权的各自权责进行了区分，出台《关于构建审判权与审判管理权有效运行制约监督工作机制的意见》及实施细则，明确了审判组织对案件行使审判权，审判机构对审判活动行使管理权，分别规定了审判组织、审判人员、审判辅助人员的职责，梳理了78项审执责权点；分别规定了院长、庭长、审委会专职委员的管理职责，设置了66项审执管理责权点。二是规范了审判权与审判管理权的行使方式，明确审判权的行使方式主要是案件审理、合议、判决等；审判管理权的行使方式主要是审查审核、复议建议、签署文书、旁听庭审、列席合议、查阅卷宗、听取报告等。通过权责的划分，理清了审判组织与审判机构行使权力的关系，即审判管理权对裁判权的行使具有监督权，对案件的实体处理结果有指导权，但不能代替裁判权，形成了权力规范化、职责标准化、监督过程化的管理模式。
（2）构建了保障“两权”有效运转的配套体系。为了保障审判权和审判管理权的有效运转，成都中院依托信息化技术，构建了案件流程监控、案件质量与效果综合评估、案件质量评查的立体、动态、规范的管理框架。一是建立案件流程监控体系。以法定完成时限为依据，以时限管理为核心，以时限警示、时限通报和节点冻结为内容，以计算机管理为手段，对案件在审判、执行各程序性环节的运行情况进行动态跟踪、监控和管理；二是建立案件质量与效率综合评估体系。通过建立审判质效的量化模型，即通过确定构成审判公正、审判效率和审判效果的31个指标、所占权数以及合成方法，运用多指标综合评价的技术方法，由计算机自动生成反映审判质效的评估值，对法院整体和各类审判工作质效、各审判业务部门和各审执人员审判工作质效进行评估和引导；三是建立案件质量检查评价体系。采用常规评价、重点评查、专项评查等手段，对法官审结归档的案件进行规范化、制度化的考核检查，评定案件质量等次。三大体系以信息化为支撑，整体形成了量化评价两权行使效果的模式和系统，促进了审判管理的完善。
“两权改革”使法院的内部资源得到了整合和配置，法官的审判权和院庭长的管理权得到有效行使和监督，司法质量和效率不断提高，司法公信度较大程度提升。“两权改革”以来，成都两级法院的服判息诉率稳步上升，达到近90%，案件被上级法院改判和发回重审率降至五年来最低，审判质量明显提高；涉诉信访案件大幅减少，2008年比2007年下降46.7%，2009年同比又下降了1.42%，社会评价普遍趋好。数据来源于成都市中级人民法院提供的相关资料。
2． “大调解机制”的构建和完善形成制度变迁的减震器
运用法律手段来调解利益冲突和社会矛盾是法治建设的一个重要目标和任务。成都城乡统筹发展步入“深水区”之后，随着农村产权制度改革、公共服务和社会管理供给等涉及重大利益调整改革的推进，利益分化整合进一步加剧，多元化的利益诉求进一步凸显，迫切需要建立多元化的纠纷调解机制，及时化解社会矛盾纠纷、减轻城乡统筹发展中的社会震荡和维护社会和谐稳定发展。应对这种新形势的需要，成都结合地方实际积极探索构建了“预防为主、调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制（大调解机制）。
(1)建立了“行政调解、司法调解和人民调解”有机联系的大调解工作机制。在全省率先开通了网上申请行政复议系统，拓宽了行政复议受理渠道；改进了行政复议审理方式，积极探索了实行行政复议集中审理的工作方法；法院推行“一案三建议”制度（即案前建议行政机关负责人出庭，案中建议双方协调和解，案后建议行政机关进一步规范行政执法行为），积极化解行政争议。此外，建立了以县、乡（镇）、村（社区）调解委员会三级组织为支撑，以联系点和联络员为纽带，以提供法律咨询服务、实施司法救助、调处民间纠纷、指导民事调解等工作为主要内容的“司法为民三级服务网络”。全市所有街道、乡镇组建了规范化的街道（乡镇）人民调解委员会，全部达到“六有”（有人民调解委员会标识牌、有相对固定的工作场所、有印章、有调解及回访等记录簿、有档案、有学习资料）、“四落实”（即组织、制度、工作、经费四落实）；100%的村（社区）建立了人民调解委员会。截止2009年，全市共计建立人民调解委员会4489个，有人民调解员39139人，基本形成了遍布广大城乡的人民调解组织网络体系。①
(2)集中开展了“大接访、大调解、大援助”化解矛盾纠纷专项活动。信访、司法行政等部门共同开展了信访问题治理和“春风化雨”人民调解等专项活动，全年非正常上访事件依法处置率达100%，调解纠纷成功率为98%；各级调解组织根据社会矛盾纠纷发生的规律和特點摸索建立了纠纷调解调处机制。多元化调解机制的建立健全与各项矛盾纠纷专项活动的开展，及时有效地化解了民间矛盾纠纷和消除了基层不稳定因素。据统计，2005年以来，全市共调解各类纠纷173860件，制止和调处群体性事件5678件。②
（四）法律宣传：由“重普法轻治理”向“普法与治理均衡并重”转变
法治成都建设坚持普法和治理并重。在不断革新法制宣传教育方式方法、全面落实“五五”普法规划并取得显著成绩的同时，重点推进、着意加强多层次、多领域的依法治理：深化规范化服务型政府建设，促进法治政府建设；大力开展农村、社区、学校、企业等基层依法治理，增强群众依法参与基层社会事务和公共管理的能力； 深入开展行业依法治理，切实提高行业执法水平，规范行业管理；加强了大调解机制和工作体系建设，集中开展了“大接访、大调解、大援助”化解矛盾纠纷专项活动等等。依法治理工作基础扎实，推进有力，取得了明显的成效，为将成都建成全国一流的法治城市夯实了坚实的工作基础。因此，普法与治理均衡并举，整体推进，一手抓普法，一手抓依法治理，对法治城市建设至关重要，应普治并重，整体推进普法依法治理工作。
三、成都案例启示和中国法治城市建设的路径选择
法治成都建设是在统筹城乡发展的背景下推进的，具有鲜明的时代特征和地方特色，但同时也蕴涵着一定的转型时期法治国家和法治城市建设中的普适性规律。通过成都案例的研究，给了我们巨大的启示：
（一）制度变迁模式由政府主导的强制性制度变迁模式向诱致性制度变迁模式渐进转轨是城市法治建设的基本道路
法治成都建设昭示着中国城市法治建设应当在最初单一的政府主导型强制性制度变迁后，逐步转轨为内生性的、自下而上的需求诱致性制度变迁。
1．立法机制的转变是制度变迁方式转换的起点
立法的透明化、民主化、公开化，对乡规民约的尊重等立法机制的转变，使各博弈主体自立法活动伊始便有机会广泛加入到利益诉求的表达过程之中。通过相关利益主体的充分博弈，使立法活动充分满足绝对多数人的利益需求，而立法者，如政府，在这一博弈过程中则主要作为博弈规则的制定者，通过正当法律程序，对立法过程的合法性进行监督，而不是过多介入到市场主体、社会主体的博弈之中，制度的产生主要来自于内部主体的充分博弈。这一内生的、符合最广大群众利益、耗费最低执行成本的制度生成方式，体现了从传统的强制性制度变迁向诱致性制度变迁的转型。
2．规范化服务型政府建设是制度变迁方式转型的核心环节
“规范化服务型政府”建设的实质是建立法治政府，换言之，是建立阳光政府、有限政府、诚信政府和责任政府，实现由全能政府向有限政府、管制行政向服务行政、行政行为由随意向科学规范的根本性转变。在有限政府建设中，将政府的基本职能限制在提供市场经济无法自动实现的公共物品的有效配置上，保障政府行为只发生在公共领域而不是扩张到私人领域，限制政府过多介入到微观主体运行过程之中，让市场力量充分介入利益博弈，逐渐衍生出更加符合经济发展内生规律的制度。此外，在市民社会的某些公共领域，政府也应日益尊重社会自治的基本规律，逐渐有意识地退出，使基层自治组织及行业组织的自我治理功能得以较大发挥和体现，促进社会自我治理机制的构建。
3．以诱导方式逐步改变微观主体的行为模式
社会成员对待法律的态度应该由外在压力转化为内在动力，法治观念内化于心、外践于行，由心理层面转化为行为层面，自觉学法守法用法的社会氛围和良好风尚逐渐形成。同时，依法行政也应由外在要求向内在追求转变，行政机关工作人员成为依法行政行为准则的自觉实践者，由自上而下的政府推动向政府与群众之间上下齐动转变。此外，市场主体自发推行的“依法治店”、“依法治企”等依法治理改革，也在某种程度上体现了民间主体的内生性法治需求，使法治创造性地融入了基层单元的日常管理，化作了每一个人都可理解的日常行动。
4．科学的社会评价体系是实现诱致性制度变迁的有效工具
法治城市建设要求构建相对科学完备具体的评价指标体系，将工作标准和考核办法的法治要求合理细化量化，为正确评价、合理引导法治政府建设提供行之有效的判断标准。而人民群众成为依法行政的重要参与者之后必然会引发对现有法治运行监督评价模式的挑战和变革。因此，评价体系的建构应坚持民本思想，更多植入民意，建立更能为人民认可接受的衡量标准。人民的评价是衡量法治建设成效的最高标准。成都经验表明，我国的法治城市建设应改变重强制性制度变迁轻诱致性制度变迁的老旧心态，在推进政府主导的法治制度变迁的同时，鼓励引导扶持内生性诱致性制度变迁，实现逐步转轨。
（二）法治城市建设要兼顾国家法治系统和地方城市发展
法治是从本国历史、现实和国情出发所做出的自主选择，要求法治普遍规律与具体国情创造性地结合，同样，法治城市建设必须贯彻国家意志，但是也需要因时因地制宜，与城市的具体实际相结合，针对当地社会生活现实的特点，探索最有利于推进城市法治化进程的制度与方法。
1．法治城市建设必须根植于城市的经济文化土壤之上
我国法治城市建设是在国家特定历史时期和特定背景下展开的，所以应充分考虑中国特色和地方实际，从当地实情出发，既坚持法治，又彰显城市自身的鲜明特色。成都经验表明，将法治城市建设与城市自身的发展定位紧密结合是极其必要和关键的，各地情况千差万别，城市法治建设实践切忌照抄照搬，否则就会流于形式。而应服务于城市具体的发展定位和目标，为其提供切实有力的法治保障，适应其特有的法治需求，二者相辅相成、相互促进，方能形成良性互动的发展格局。
2．法治城市建设应统筹兼顾
法治是一项规模宏大的系统工程，必须对立法、执法、司法、守法、普法、法律监督等法治的各环节全面规划，整体推进。在特定时期可以集中力量重点加强某些薄弱环节或关键环节，但法治单项建设应当以整体推动为基础、做到统筹兼顾。 法治城市建设是国家法治统一前提下的地方依法治理，因此，应具备正确的大局观，在积极发展自身的同时，兼顾国家整体及其他省市的利益，杜绝地方保护主义等短视行为，从整体利益和长远利益出发，引领服从服务于国家发展大局的宏观思考。与此同时，法治建设要在法制宣传、法律服务等法治建设的各个环节方面始终保持城乡法治的均衡发展。尤其要重视基层法律服务资源能否及时适应农村市场化和城镇化的需要、能否充分满足群众需求的问题，把法律服务纳入到城乡一体公共服务及各级政府公共财政预算之内，在人才、资金、政策等方面向基层、向乡村倾斜，切实保障城乡群众共享均衡法律服务，惟有如此，方能真正实现城乡法治文明的共同繁荣。
（三）法治城市建设视角下的中国地方法治建设路径选择
1. 地方法治系统和国家法治系统良性互动
法治城市建设是隶属于国家法治大系统中的子系统。根据系统论的要求，子系统的运行必须遵从上级系统的目标，而上级系统则要给予子系统以充分而必要的支持。因此法治城市建设必须在国家法治建设规划中，构建自身的建设目标，这就要求，法治城市建设必须遵从国家大的宪政框架，尊重国家基本政治、经济制度，任何小的制度创新，都必须在国家法治的框架范围内进行。同时，国家法治系统理应给予法治城市建设以充分和必要的授权。以成都为例，成都作为统筹城乡发展综合配套改革实验区，需要在争取法律授权和加强地方立法方面有所作为，诸如农村产权制度、社会保障制度、户籍制度、金融制度、规划制度、产业布局制度、环境保护制度、行政区划制度等各方面完善法制。争取法律授权或加强地方性立法的意义在于：一是用法制的形式及时巩固了试验区改革的成果，以避免用层级低的规范性文件或未经公布的内部文件作改革依据的做法；二是制度创新正是统筹城乡发展综合配套改革试验区的光荣使命所在，可以为国家修改相关法律提供成熟的具有普遍意义的制度性经验。
2．执法理性和立法理性共同推进
这里指的理性就是指法治精神在各个法治建设环节中的集中体现。作为一个从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的国家，为了体现国家权威，我们过去在法治建设过程中，更多的是追求法制建设。法制建设，就其环节是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，其核心价值是要体现法律的权威性，要求公民绝对尊崇法制。应该说培育了公民的遵纪守法意识，是法治建设的重要一步。但是，这种法制建设的含义，和现在的法治精神还有较大的差距。其关键问题就是立法中的法治精神没有得到体现。中国立法环节的部门利益问题的根本在于立法缺少法治精神。立法理性要求成都在建设法治城市过程中， 在政府主导制度变迁的同时，更广地推进诱致性制度变迁。在立法环节上更加充分地体现立法民主化，尊崇人民的主体性，更加广泛地扩大公众参与性。由此，公平、正义的法治理念才会真正浸润在法治城市的建设过程中。
3．法治文化培育和法治理念教育俱进
从1980年代的我国学界对“法治”与“法制”、“法治”與“德治”的讨论到2006年社会主义法治理念的提出，全国法治的宣传教育突出的是理念的灌输，在具体的法治建设中，也以理念的教育为先导。应该承认，经过这几年的努力，市民的法律意识有了很大的提高。但是法治理念仅仅靠对民众进行教育是远远不够的，我们需要在继承传统文化精华的基础上，形成有本土特色的法治文化，在有着浓重的法律文化的氛围中，树立法治理念，形成法律信仰。其实质是超越单纯的法治理念教育，而努力营造一种法律文化，让民众在这法律文化的氛围中形成一种珍视和爱护法律的态度、让官员在权力的边界内正确行使自己手中的权力。只有通过这样的法律文化的熏陶，法治化才有可能最终获得人们内心道德信念的支撑，唤起人们对法律献身的激情与热忱。
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（责任编辑：何进平）
〔关键词〕 新型城市化；法治城市建设；诱致性制度变迁；成都经验
〔中图分类号〕DF127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）05－0077－08
新型城市化是本世纪中国经济社会发展的重大事件，本文以成都实践为例，从法治城市建设视角深入分析中国新型城市化进程中地方法治建设的路径选择。
一、法治与新型城市化
（一）法治城市创建的提出和历史背景
“地方法治”是国家一级地方行政区域在遵循法治全国统一的前提下,在不违背国家宪法、法律(基本法律、单行法律和行政法律)的基础上,在宪法、法律授权范围内,根据法治的原则和精神,结合本行政区域的政治、经济、文化和社会的特点,依法开展地方性立法,促进司法公正,依法行政,进行法治文化建设,推动法治建设进程,保障社会和谐发展的系列目标、活动、状态和过程。〔1〕继省级法治建设提出后，法治城市建设也成为地方法治建设的进一步实践。根据“五五”普法规划，全国普法办2010年4月印发《关于开展法治城市法治县(市区)创建活动的意见》，决定在全国开展法治城市、法治县(市区)创建活动。全国兴起了城市法治建设的一轮浪潮。其中比较突出的案例是浙江杭州余杭区，在全国率先推出“法治量化考核评估体系”，并着手出台内地第一个“法治指数”。余杭被司法部确定为全国“创建法治城市、法治县（市、区）”活动的联系点，余杭经验也在全国开始推广。与此同时，昆明、重庆、成都等地的法治城市建设也取得了迅速的进展。
（二）新型城市化中的法治需求
尽管法治城市建设取得了较大进展，但从总体上讲，我国的法治城市建设不论从理论还是实践上都还处于摸索阶段，其中一些理论基础还存在很大疑惑。最关键的问题是法治城市建设和法治国家建设的统一性和灵活性问题。法治城市建设作为法治国家建设的子系统，必须维护系统的运行规则。在我国单一制国家体制下，法治城市建设必须遵从国家法治统一性。在这个前提下，城市法治建设还需要遵从省级法治的统一性，那么法治城市建设究竟有无创造性还是只具备实践性？在新型城市化背景下法治城市建设的能动性究竟是什么？
我们认为回答这一问题首先要回归到法治和新型城市化的基本关系上来，也就是必须回答城市化进程中究竟对地方法治建设提出了何种需求。为了更准确回答这个问题，我们将新型城市化的法治需求分为两方面，一是新型城市化中城乡统筹发展的法治需求，二是新型城市化中新型工业化中的法治需求。
1．新型城市化中城乡统筹发展的法治需求
城乡统筹发展的重要目标之一是转变中国城市化进程中城乡分治的二元结构。城乡二元格局并不是中国的特有现象，但是中国的城乡二元结构有着不同于刘易斯描述的二元结构的浓厚本土特性，这个特性的核心就在构成中国二元结构的成因上。〔2〕从城乡二元结构的形成原因来看，中国城乡关系的核心是制度问题，城乡分治的公共管理体制是导致当前城乡二元结构和两极分化的制度原因。因此，统筹城乡改革及其推进城乡一体化应该着眼于制度体制的层面，即以正式制度的供给诱導传统城乡制度的变迁，以制度的公平矫正事实上的城乡分化和不平等，力求通过城乡生产生活和公共管理制度的创新，推进城乡经济社会发展的一体化新格局。从这个意义上讲，统筹城乡发展，制度创新是核心，法治建设要先行。我们认为，城乡统筹发展在制度层面提出了以下几大类的法治需求：
（1）城乡统筹发展系统运行需要法治规则和秩序。法治背景下，城乡统筹涵盖城乡法制建设的内容和任务，城乡统筹首先应当致力于秩序的构建，即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度作为城乡统筹的前提，以构建新型城乡关系为目标取向，修改、完善现行相关法律，构建完整的城乡统筹的法律制度体系。
（2）重构城乡新型关系需要法治理念。城乡统筹是改变城乡二元结构格局的根本方法，但是这并不是问题的全部。因为，统筹的过程必然有价值判断，〔3〕这就是好的统筹和坏的统筹。如何达到好的统筹，这就需要用法治的基本理念，即公平、公正作为基本价值判断。只有将公平、公正始终作为核心理念进行的城乡统筹才能建立科学的城乡关系。
（3）转变城乡治理机制需要法治模式。我们所要建设的城乡统筹应该是一个以正式制度（法律等）为主，以非正式制度（道德）为辅的调整模式，且法律、政策与各种民约、自治章程协调构建的城乡治理模式。应当努力改变依靠行政手段进行调节和治理城乡的现状，在城乡统筹发展的过程建立起一种适合本地发展实际的规则和秩序。
2.新型城市化中新型工业化的法治需求
新型工业化是新型城市化进程中的核心环节。新型工业化是一个城市向现代化演进的进程，可以根据不同的发展目标选择若干渠道，但是这些渠道应当始终沿循着法治的基本轨道运行。这包含了以下几个内涵：
（1）新型工业化进程中的体制转轨需要建立法治秩序。中国传统城市化的本质特征是在国家计划体制背景下，通过人为分割城乡发展格局来推进城市工业化。建国以来的制度设定，造成了中国城市化的路径依赖。而走新型城市化道路就是要破解中国传统的城市化模式的路径依赖。其中最重要的环节就是要以市场经济体制替代计划经济体制。这是中国新型工业化的基本前提。我们知道，市场经济体制的本质特征是法治，要完成体制转换，就必须建立法治秩序，只有沿着法治道路前行，才能够保证体制转轨的顺利实施。
（2）新型工业化的制度变迁模式需要法治理念的引导。制度变迁模式根据变迁力量来源分为外生性制度变迁和内生性制度变迁，根据力量强弱分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。〔4〕中国从1949年建国以来完成了第一次强制性制度变迁，建立了社会主义，确立了计划经济体制下的工业化模式。〔5〕1978年开始了第二次强制性制度变迁实施改革开放，开始向社会主义市场经济转轨，工业化也开始转向新型工业化。这两次制度变迁都是政府主导的外生性变迁。如前所述，新型城市化的体制背景是市场经济，随着市场体制的逐步建立，制度变迁模式就要逐步从外生性的、强制性的制度变迁模式转变为内生性的、诱致性的制度变迁模式上来。而这契合了法治的基本理念，因为法治在制度变迁上的本质性体现就是要求变迁是在诱致环境中，符合内生规律的变迁。这其中包含了以人为本、科学发展的要义。〔6〕
二、法治城市建设的成都案例
成都市作为中国统筹城乡综合配套改革实验区，面临着统筹城乡和新型城市化的双重任务，这是成都法治建设的最大社会背景。研究成都法治建设，我们发现，它紧扣了统筹发展和新型城市化的主题，在法治的各大环节上，正在向现代法治内涵逐步靠拢。
（一）立法环节：外生性制度变迁主导向内生性制度变迁主导渐进
我们观察到成都市正在将制度变迁的主导权逐步转向民间，制度产生的博弈过程通过广泛的利益参与达到了符合最广泛人民群众的利益的目的。我们认为这正是成都市城乡统筹改革以来最为宝贵的一次转变，当外生性的强制变迁达到基本目标后，制度变迁就必须弱化外生性力量，而应该重拾内生变迁的主旋律，这样制度才有持续的生机。
1．立法机制转变构成法治城市建设的逻辑起点
这里的立法不仅是法律层面的法，也包括政策、决策、各项正式制度和非正式制度。立法机制是指立法从指导思想、原则、立法过程的动态运行过程。立法机制的法治化演进可以从利益表达方式的差异上体现出来。传统立法模式，是从上而下的利益表达方式，即，从管理者思维层面上要求体现人民意志，但是实践中，由于缺乏法治理念和具体制度的约束，往往可能出现民意表达不足的情况。而法治意义上的立法机制则强调自下而上，是在充分体现社会内生性变革需求基础上，通过科学、民主的利益表达机制，促进立法充分体现人民群众的意志。从这个意义上讲，再健全的法制体系也只是构成法制的一部分，而引导法制向法治转变，则需要立法机制上的根本转变。研究成都市统筹城乡发展改革过程，我们捕捉到了这一可贵的转变，它构成了法治城市建设的逻辑起点。
（1）决策机制的透明化、公开化。决策机制的建立健全是保障党委政府政策、决策科学性的重要保证，其关键在于建立确定的民主决策程序，以制度的规范性、明确性来防止决策的随意性，保证决策的公开性、透明性，进而实现决策的科学性、民主性。成都对决策机制的改革和完善，主要体现是公众参与、专家论证和政府依法决策“三结合”的科学民主决策制度的建立健全。首先出台了《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》和《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，将决策的民主、公开程序纳入了法定化的轨道，通过将公众参与、专家咨询论证和政府依法决策结合起来，在决策中广泛地吸纳了不同利益诉求，促进了市委、市政府的依法、科学和民主决策。
（2）立法机制科学化、民主化。成都市在统筹城乡发展进程中，将全方位利益表达机制的建立纳入了地方立法制度，力求在立法机制中充分吸纳民情、民意，通过不同群体利益的充分表达和博弈，找到一个兼顾多方利益的平衡点，最终形成为社会公众所普遍遵守的法律准则。一是建立了地方立法协商制度，由成都市人大法制委、内司委、市人大常委会法工委和市政府法制办、市政协社法委等多部门共同参与地方立法协商；并且组建了由市政协委员、专家和特邀法学界、社科界知名专家教授共20人组成的“立法协商专家组”，对各项立法草案进行立法协商、专家论证；二是扩大了立法的公众参与度，在立法草案提交审议之前，在网上向市民公开征求立法意见和建议已经成为地方立法的必经程序，从而提高了立法质量，提升了立法的公信力。
（3）法制渊源扩大化。成都市尊重群众立法主体性还体现在对乡规民约及其产生方式的态度和行动上。乡规民约是各地农村民间法的重要体现, 是村民乡民结合当地实际和国家法律法规制定的调整本社区范围内人们的利益关系和维护社会秩序的具有一定自治性特点的社会规范。在农村产权制度改革过程中，成都市一方面尊重农民对产权划分方式的约定俗成，另一方面又非常重视引导农民依照民主、合法、合情、合理的原则制定乡规民约。充分尊重乡规民约的地位，有效发挥乡规民约的作用, 这既是发挥农村民间法在农村法治建设中的作用, 也是保障和尊重农民的法治主体地位和立法权利、提升农民法治素养和能力的有效途径。
2．新型基层治理机制保证了立法环节利益充分表达
基层民主政治建设既是统筹城乡发展的重要保障，也是法治建设的重要微观基础。在统筹城乡发展和法治成都的创建中，成都将基层民主政治建设作为一个重要的制度支撑，不断创新基层治理机制、强化基层自治功能，重点畅通了居民利益形成和表达机制，引导居民积极自主参与村（社区）治理，依法构建了合法、合理的村民民主决策和自治程序，为立法的民主化发展奠定了基础。
（1）遵循权力制衡的法治精神，创建了新型基层治理组织架构。按照民权民定、还权赋能的原则，成都在村（社区）推进“决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改進基层党组织领导方式”的“三分离、一完善、一改进”改革，架构了“决策权、执行权和监督权”权力制衡的基层治理框架结构。具体地说，城市社区以“两委+公共服务站（所）”为基础，在社区或院落一级增设了议事会，按照职能归位的要求和“决策、执行、监督”三分离的原则，建立了社区层面的社区党支部、居民代表会/议事会、居委会治理模式，形成了以居民(代表)会为最高决策机构、居民议事会为常设议事机构、居委会为执行机构、民主监事会为监督机构的城市社区治理格局；在农村，则以组建“村民议事会”作为推进农村新型基层治理机制建设的着力点，创造性地构建起了党组织领导下的，以村民自治为核心（村民议事会或村民代表会议决策、村委会执行）、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理组织体系（如下图所示），从而形成基层民主机制运行的有力载体。
（2）强化基层民主议事会的程序化、规范化建设，深入贯彻落实村（居）民自治。村（居）民自治的核心在于基层民主程序的确立和运行，这一程序的确立和运行也正是基层民众利益表达机制得以建立健全的重点之所在。在新型基层治理组织体系建构的基础上，成都更加重视民主议事和民主监督程序的设立和规范。比如，结合农村产权制度改革和村级公共服务等群众关注的重大问题，成都创造性地提出了“民主程序六步法”，即对于村民自主决定村级规划、村级公共服务和社会管理建设项目、资金监管等涉及村民切身利益的重大事项，通过“征求意见”、“议事会讨论”、“村民代表大会或村民大会决议”、“公示确认”、“制定方案”、“建设过程和结果的评议验收”等六个步骤程序予以决策、施行和监督，促使村民在民主治理的各环节中可以充分地表达意见和建议。民主程序的健全与完善，正面地引导基层群众的参与，充分体现和彰显了基层民主，同时也为基层法治充分反映民意提供了途径和条件，为包括地方立法中民意的汇集和整合提供了制度性的保证。
（二）执法环节：以组织再造和流程再造促进现代法治政府建设
如果说立法是法治城市建设的逻辑起点，那么法治政府建设就是法治城市建设的核心环节。法治政府的核心理念就是依法限制和规范政府的权力及其运作。成都在全面深入推进统筹城乡发展的进程中，围绕构建现代法治政府目标，坚持将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，不断规范政府行为、改进政府服务，实现政府工作标准化和规范化。
1.通过组织再造促进政府部门合理性重组
传统体制下形成的城乡分治的二元政府管理体制，机构重叠、职能交叉、对接不清、效率低下，成为成都市统筹城乡建设的根本性阻碍。为此，从2004年起，成都市开始了以多层面、全方位调整、精简和整合政府机构、部门为目标的机构改革。一是整合部门职能，建立统筹城乡的大部门管理体制。新格局理顺了行政职能，提升了行政效率，降低了行政成本。二是实施乡镇综合配套改革。通过撤乡(镇)并村、精简乡镇机构各类人员、建立片区服务站、改革乡镇财政与税收分成制度，着重解决事权与财权的问题，提高了为农民办事程序化的服务能力。三是打破行政边界，设立经济功能区管委会。功能区管委会的诞生，打破了原有城乡行政区划的边界，对于有效承接街道剥离的经济管理职能，完善区域经济管理体制，促进城乡区域经济运行方式转变，提高基层政府公共服务能力与效率发挥了积极作用。
2.通过流程再造提升政府依法行政效率
为适应社会主义市场经济体制的要求，成都市从2003年起就在全市全面推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设，其中“服务型政府”体现的是成都市政府职能的转变，而“规范化”则是成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择，其目标就是通过深化行政管理体制改革，理顺政府、市场与企业三者的关系，创新和完善政府运行机制，实现政府职能和治理模式转变。为了实现这一目标，成都市以提高行政效能和满足公众需求为导向，以服务流程再造为主要内容，不断创新行政管理体制和服务方式。 通过实施建设项目分段式并联审批，使审批时限由原来的160多个工作日压缩为80多个工作日，所需时间全国最短；通过推行“两集中、两到位”，2009年各部门向政务中心窗口授权率达99.1%，现场办结率达94.2%。数据来源于成都市2010年政府工作报告。
3.以保障群众的知情权、参与权、选择权为重点，不断创新政务公开机制
近年来成都坚持行政决策公开，凡与群众基本权益密切相关的重大行政决策，严格按制度进行，并将结果及时公开。实行政务服务公开，在全市电力、自来水、燃气、公交等公用企事业单位以及学校、医院等推行办事公开，建立首问责任制、一次性告知制、办事承诺制、示证上岗制、外出告知代理制等“五项制度”，公布服务和管理标准、监督电话、服务指南等，强化行政监督公开。同时，落实政府信息公开，颁布了《成都市人民政府信息公开目录》、《成都市人民政府信息公开指南》，建立新闻发言人制度。2009年，全市各级行政机关主动公开政府信息103 万余条，受理政府信息公开申请1023件，全部予以答复。数据来源于成都市法制办提供的调查数据。
（三）司法环节：保障法治内涵得以真正践行，减少制度变迁带来的社会震荡
1．围绕司法公正进行的改革是法治内涵得以践行的终极保证
公平正义是统筹城乡发展的核心价值理念，也是法治建设的首要价值追求。而司法公正作为社会公平正义的重要防线，对于统筹城乡发展具有重大现实意义，为统筹城乡综合配套改革提供强有力的司法保障。成都法院系统针对审判管理工作中“审判权和审判管理权混同、审判权行政权和审判管理权边缘化”等突出问题和不利于司法公信度建立的现实状况，于2007年开始试点，并于2009年全面推进了以信息化为支撑、以“审判权与审判管理权”为核心的审判管理改革。
（1）明确“两权”权责，规范“两权”运行。一是对审判权与审判管理权的各自权责进行了区分，出台《关于构建审判权与审判管理权有效运行制约监督工作机制的意见》及实施细则，明确了审判组织对案件行使审判权，审判机构对审判活动行使管理权，分别规定了审判组织、审判人员、审判辅助人员的职责，梳理了78项审执责权点；分别规定了院长、庭长、审委会专职委员的管理职责，设置了66项审执管理责权点。二是规范了审判权与审判管理权的行使方式，明确审判权的行使方式主要是案件审理、合议、判决等；审判管理权的行使方式主要是审查审核、复议建议、签署文书、旁听庭审、列席合议、查阅卷宗、听取报告等。通过权责的划分，理清了审判组织与审判机构行使权力的关系，即审判管理权对裁判权的行使具有监督权，对案件的实体处理结果有指导权，但不能代替裁判权，形成了权力规范化、职责标准化、监督过程化的管理模式。
（2）构建了保障“两权”有效运转的配套体系。为了保障审判权和审判管理权的有效运转，成都中院依托信息化技术，构建了案件流程监控、案件质量与效果综合评估、案件质量评查的立体、动态、规范的管理框架。一是建立案件流程监控体系。以法定完成时限为依据，以时限管理为核心，以时限警示、时限通报和节点冻结为内容，以计算机管理为手段，对案件在审判、执行各程序性环节的运行情况进行动态跟踪、监控和管理；二是建立案件质量与效率综合评估体系。通过建立审判质效的量化模型，即通过确定构成审判公正、审判效率和审判效果的31个指标、所占权数以及合成方法，运用多指标综合评价的技术方法，由计算机自动生成反映审判质效的评估值，对法院整体和各类审判工作质效、各审判业务部门和各审执人员审判工作质效进行评估和引导；三是建立案件质量检查评价体系。采用常规评价、重点评查、专项评查等手段，对法官审结归档的案件进行规范化、制度化的考核检查，评定案件质量等次。三大体系以信息化为支撑，整体形成了量化评价两权行使效果的模式和系统，促进了审判管理的完善。
“两权改革”使法院的内部资源得到了整合和配置，法官的审判权和院庭长的管理权得到有效行使和监督，司法质量和效率不断提高，司法公信度较大程度提升。“两权改革”以来，成都两级法院的服判息诉率稳步上升，达到近90%，案件被上级法院改判和发回重审率降至五年来最低，审判质量明显提高；涉诉信访案件大幅减少，2008年比2007年下降46.7%，2009年同比又下降了1.42%，社会评价普遍趋好。数据来源于成都市中级人民法院提供的相关资料。
2． “大调解机制”的构建和完善形成制度变迁的减震器
运用法律手段来调解利益冲突和社会矛盾是法治建设的一个重要目标和任务。成都城乡统筹发展步入“深水区”之后，随着农村产权制度改革、公共服务和社会管理供给等涉及重大利益调整改革的推进，利益分化整合进一步加剧，多元化的利益诉求进一步凸显，迫切需要建立多元化的纠纷调解机制，及时化解社会矛盾纠纷、减轻城乡统筹发展中的社会震荡和维护社会和谐稳定发展。应对这种新形势的需要，成都结合地方实际积极探索构建了“预防为主、调解优先”的多元化社会矛盾纠纷解决机制（大调解机制）。
(1)建立了“行政调解、司法调解和人民调解”有机联系的大调解工作机制。在全省率先开通了网上申请行政复议系统，拓宽了行政复议受理渠道；改进了行政复议审理方式，积极探索了实行行政复议集中审理的工作方法；法院推行“一案三建议”制度（即案前建议行政机关负责人出庭，案中建议双方协调和解，案后建议行政机关进一步规范行政执法行为），积极化解行政争议。此外，建立了以县、乡（镇）、村（社区）调解委员会三级组织为支撑，以联系点和联络员为纽带，以提供法律咨询服务、实施司法救助、调处民间纠纷、指导民事调解等工作为主要内容的“司法为民三级服务网络”。全市所有街道、乡镇组建了规范化的街道（乡镇）人民调解委员会，全部达到“六有”（有人民调解委员会标识牌、有相对固定的工作场所、有印章、有调解及回访等记录簿、有档案、有学习资料）、“四落实”（即组织、制度、工作、经费四落实）；100%的村（社区）建立了人民调解委员会。截止2009年，全市共计建立人民调解委员会4489个，有人民调解员39139人，基本形成了遍布广大城乡的人民调解组织网络体系。①
(2)集中开展了“大接访、大调解、大援助”化解矛盾纠纷专项活动。信访、司法行政等部门共同开展了信访问题治理和“春风化雨”人民调解等专项活动，全年非正常上访事件依法处置率达100%，调解纠纷成功率为98%；各级调解组织根据社会矛盾纠纷发生的规律和特點摸索建立了纠纷调解调处机制。多元化调解机制的建立健全与各项矛盾纠纷专项活动的开展，及时有效地化解了民间矛盾纠纷和消除了基层不稳定因素。据统计，2005年以来，全市共调解各类纠纷173860件，制止和调处群体性事件5678件。②
（四）法律宣传：由“重普法轻治理”向“普法与治理均衡并重”转变
法治成都建设坚持普法和治理并重。在不断革新法制宣传教育方式方法、全面落实“五五”普法规划并取得显著成绩的同时，重点推进、着意加强多层次、多领域的依法治理：深化规范化服务型政府建设，促进法治政府建设；大力开展农村、社区、学校、企业等基层依法治理，增强群众依法参与基层社会事务和公共管理的能力； 深入开展行业依法治理，切实提高行业执法水平，规范行业管理；加强了大调解机制和工作体系建设，集中开展了“大接访、大调解、大援助”化解矛盾纠纷专项活动等等。依法治理工作基础扎实，推进有力，取得了明显的成效，为将成都建成全国一流的法治城市夯实了坚实的工作基础。因此，普法与治理均衡并举，整体推进，一手抓普法，一手抓依法治理，对法治城市建设至关重要，应普治并重，整体推进普法依法治理工作。
三、成都案例启示和中国法治城市建设的路径选择
法治成都建设是在统筹城乡发展的背景下推进的，具有鲜明的时代特征和地方特色，但同时也蕴涵着一定的转型时期法治国家和法治城市建设中的普适性规律。通过成都案例的研究，给了我们巨大的启示：
（一）制度变迁模式由政府主导的强制性制度变迁模式向诱致性制度变迁模式渐进转轨是城市法治建设的基本道路
法治成都建设昭示着中国城市法治建设应当在最初单一的政府主导型强制性制度变迁后，逐步转轨为内生性的、自下而上的需求诱致性制度变迁。
1．立法机制的转变是制度变迁方式转换的起点
立法的透明化、民主化、公开化，对乡规民约的尊重等立法机制的转变，使各博弈主体自立法活动伊始便有机会广泛加入到利益诉求的表达过程之中。通过相关利益主体的充分博弈，使立法活动充分满足绝对多数人的利益需求，而立法者，如政府，在这一博弈过程中则主要作为博弈规则的制定者，通过正当法律程序，对立法过程的合法性进行监督，而不是过多介入到市场主体、社会主体的博弈之中，制度的产生主要来自于内部主体的充分博弈。这一内生的、符合最广大群众利益、耗费最低执行成本的制度生成方式，体现了从传统的强制性制度变迁向诱致性制度变迁的转型。
2．规范化服务型政府建设是制度变迁方式转型的核心环节
“规范化服务型政府”建设的实质是建立法治政府，换言之，是建立阳光政府、有限政府、诚信政府和责任政府，实现由全能政府向有限政府、管制行政向服务行政、行政行为由随意向科学规范的根本性转变。在有限政府建设中，将政府的基本职能限制在提供市场经济无法自动实现的公共物品的有效配置上，保障政府行为只发生在公共领域而不是扩张到私人领域，限制政府过多介入到微观主体运行过程之中，让市场力量充分介入利益博弈，逐渐衍生出更加符合经济发展内生规律的制度。此外，在市民社会的某些公共领域，政府也应日益尊重社会自治的基本规律，逐渐有意识地退出，使基层自治组织及行业组织的自我治理功能得以较大发挥和体现，促进社会自我治理机制的构建。
3．以诱导方式逐步改变微观主体的行为模式
社会成员对待法律的态度应该由外在压力转化为内在动力，法治观念内化于心、外践于行，由心理层面转化为行为层面，自觉学法守法用法的社会氛围和良好风尚逐渐形成。同时，依法行政也应由外在要求向内在追求转变，行政机关工作人员成为依法行政行为准则的自觉实践者，由自上而下的政府推动向政府与群众之间上下齐动转变。此外，市场主体自发推行的“依法治店”、“依法治企”等依法治理改革，也在某种程度上体现了民间主体的内生性法治需求，使法治创造性地融入了基层单元的日常管理，化作了每一个人都可理解的日常行动。
4．科学的社会评价体系是实现诱致性制度变迁的有效工具
法治城市建设要求构建相对科学完备具体的评价指标体系，将工作标准和考核办法的法治要求合理细化量化，为正确评价、合理引导法治政府建设提供行之有效的判断标准。而人民群众成为依法行政的重要参与者之后必然会引发对现有法治运行监督评价模式的挑战和变革。因此，评价体系的建构应坚持民本思想，更多植入民意，建立更能为人民认可接受的衡量标准。人民的评价是衡量法治建设成效的最高标准。成都经验表明，我国的法治城市建设应改变重强制性制度变迁轻诱致性制度变迁的老旧心态，在推进政府主导的法治制度变迁的同时，鼓励引导扶持内生性诱致性制度变迁，实现逐步转轨。
（二）法治城市建设要兼顾国家法治系统和地方城市发展
法治是从本国历史、现实和国情出发所做出的自主选择，要求法治普遍规律与具体国情创造性地结合，同样，法治城市建设必须贯彻国家意志，但是也需要因时因地制宜，与城市的具体实际相结合，针对当地社会生活现实的特点，探索最有利于推进城市法治化进程的制度与方法。
1．法治城市建设必须根植于城市的经济文化土壤之上
我国法治城市建设是在国家特定历史时期和特定背景下展开的，所以应充分考虑中国特色和地方实际，从当地实情出发，既坚持法治，又彰显城市自身的鲜明特色。成都经验表明，将法治城市建设与城市自身的发展定位紧密结合是极其必要和关键的，各地情况千差万别，城市法治建设实践切忌照抄照搬，否则就会流于形式。而应服务于城市具体的发展定位和目标，为其提供切实有力的法治保障，适应其特有的法治需求，二者相辅相成、相互促进，方能形成良性互动的发展格局。
2．法治城市建设应统筹兼顾
法治是一项规模宏大的系统工程，必须对立法、执法、司法、守法、普法、法律监督等法治的各环节全面规划，整体推进。在特定时期可以集中力量重点加强某些薄弱环节或关键环节，但法治单项建设应当以整体推动为基础、做到统筹兼顾。 法治城市建设是国家法治统一前提下的地方依法治理，因此，应具备正确的大局观，在积极发展自身的同时，兼顾国家整体及其他省市的利益，杜绝地方保护主义等短视行为，从整体利益和长远利益出发，引领服从服务于国家发展大局的宏观思考。与此同时，法治建设要在法制宣传、法律服务等法治建设的各个环节方面始终保持城乡法治的均衡发展。尤其要重视基层法律服务资源能否及时适应农村市场化和城镇化的需要、能否充分满足群众需求的问题，把法律服务纳入到城乡一体公共服务及各级政府公共财政预算之内，在人才、资金、政策等方面向基层、向乡村倾斜，切实保障城乡群众共享均衡法律服务，惟有如此，方能真正实现城乡法治文明的共同繁荣。
（三）法治城市建设视角下的中国地方法治建设路径选择
1. 地方法治系统和国家法治系统良性互动
法治城市建设是隶属于国家法治大系统中的子系统。根据系统论的要求，子系统的运行必须遵从上级系统的目标，而上级系统则要给予子系统以充分而必要的支持。因此法治城市建设必须在国家法治建设规划中，构建自身的建设目标，这就要求，法治城市建设必须遵从国家大的宪政框架，尊重国家基本政治、经济制度，任何小的制度创新，都必须在国家法治的框架范围内进行。同时，国家法治系统理应给予法治城市建设以充分和必要的授权。以成都为例，成都作为统筹城乡发展综合配套改革实验区，需要在争取法律授权和加强地方立法方面有所作为，诸如农村产权制度、社会保障制度、户籍制度、金融制度、规划制度、产业布局制度、环境保护制度、行政区划制度等各方面完善法制。争取法律授权或加强地方性立法的意义在于：一是用法制的形式及时巩固了试验区改革的成果，以避免用层级低的规范性文件或未经公布的内部文件作改革依据的做法；二是制度创新正是统筹城乡发展综合配套改革试验区的光荣使命所在，可以为国家修改相关法律提供成熟的具有普遍意义的制度性经验。
2．执法理性和立法理性共同推进
这里指的理性就是指法治精神在各个法治建设环节中的集中体现。作为一个从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的国家，为了体现国家权威，我们过去在法治建设过程中，更多的是追求法制建设。法制建设，就其环节是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，其核心价值是要体现法律的权威性，要求公民绝对尊崇法制。应该说培育了公民的遵纪守法意识，是法治建设的重要一步。但是，这种法制建设的含义，和现在的法治精神还有较大的差距。其关键问题就是立法中的法治精神没有得到体现。中国立法环节的部门利益问题的根本在于立法缺少法治精神。立法理性要求成都在建设法治城市过程中， 在政府主导制度变迁的同时，更广地推进诱致性制度变迁。在立法环节上更加充分地体现立法民主化，尊崇人民的主体性，更加广泛地扩大公众参与性。由此，公平、正义的法治理念才会真正浸润在法治城市的建设过程中。
3．法治文化培育和法治理念教育俱进
从1980年代的我国学界对“法治”与“法制”、“法治”與“德治”的讨论到2006年社会主义法治理念的提出，全国法治的宣传教育突出的是理念的灌输，在具体的法治建设中，也以理念的教育为先导。应该承认，经过这几年的努力，市民的法律意识有了很大的提高。但是法治理念仅仅靠对民众进行教育是远远不够的，我们需要在继承传统文化精华的基础上，形成有本土特色的法治文化，在有着浓重的法律文化的氛围中，树立法治理念，形成法律信仰。其实质是超越单纯的法治理念教育，而努力营造一种法律文化，让民众在这法律文化的氛围中形成一种珍视和爱护法律的态度、让官员在权力的边界内正确行使自己手中的权力。只有通过这样的法律文化的熏陶，法治化才有可能最终获得人们内心道德信念的支撑，唤起人们对法律献身的激情与热忱。
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（责任编辑：何进平）