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摘 要：近年来，随着市场经济的发展，在房价一路飙高的房地产市场上出现了一种新型的房屋租赁形态--群租。2007年8月教育部公布汉语新词"群租"把其描述为一种把毛坯房子分割成一个个独立的房间，再简单装饰装潢一下，然后以便宜价格把房子出租给很多人的现象。 群租的治理一直以来都是治标不治本，本文从上海中远两湾城群租的危害着手，对群租治理提出建议。
关键词：群租；自治；行业监管
一、中远两湾城“群租”现状
中远两湾城地处上海市普陀区，是上海内环内最大的住宅小区，总建筑面积160多万平方米，全部居民入住达到12000多户，4万多人口。据初步排摸统计，中远两湾城小区共有“群租房”715户，被称为“沪上第一群租小区”。由于缺乏统一管理，由此引发出了一系列纠纷和安全隐患及扰民事件，不仅激化了邻里矛盾，也給小区的管理带来了重重困难和法律难题。
二、群租房產生的突出问题
（一）入室盗窃问题
一是“群租房”的防范设施欠缺。据调查“群租房”内每个隔间安装的多数是简易的木门，用的是小挂锁或是简易锁具，有些隔间是移门，甚至没有锁具。二是“群租客”们的防范意识较弱。为了便于这些 “群租客”们随时进出，房屋总门也是24小时敞开的，为嫌疑人作案创造了条件，因此溜门入室盗窃案件频发，犯罪嫌疑人作案时间通常选择在清晨或是傍晚，选择的物品多为手机和笔记本电脑。三是“群租房”内居住人数较多，人员混杂。“群租客”们相互之间都不认识，而且流动性很强，其中不乏一些“入室盗窃的”嫌疑人，不但对“群租房”内的其他“租客”的安全构成了威胁，更是影响到了周边楼宇的治安环境。
（二）噪音扰民问题
从对于“群租房”内人员结构的调查可见，这些“群租客”们大多为外来务工人员，由于工作性质使得他们的作息时间不规律，24小时频繁在楼道内进出，产生了大量噪音，常常在深夜影响到周边居民的正常休息。另外，由于“群租房”内租客和租客的房间都是一墙之隔，所谓的“隔墙”也只不过是简易的木板，隔音效果极差。因此街道、房地办、小区物业不断接到社区居民对同一楼层或上下楼“群租房”的投诉，而住在同一套房屋内的“群租客”之间也经常因为噪音问题产生纠纷。
（三）环境卫生问题
由于“群租客”们大量聚集居住，他们的素质普遍不高，生活习惯较差，有些“群租房”的内部环境可以用“脏乱差”来形容。一些“群租客”们还不注意社会公德，随时吐痰，破坏绿化，常常将一次性饭盒等生活垃圾随意乱扔，连楼宇的大堂内，楼道内，楼梯口，电梯内，都随处可见，有些楼宇的消防通道甚至成为了他们的“公厕”，这给小区的保洁员造成了很大的工作负担，部分楼宇还遭遇招不到保洁员的窘况。
（四）安全隐患问题
为了能用最低的成本达到“物尽其用”的效果，房东在室内用简易隔板随意分隔，改变房间功能，甚至有把厨房、卫生间也改成房间用来出租的。有些“群租房”内存在私自安装多个水表、私拉电线以及使用液化气钢瓶等现象。许多房东或房客将多个接线板连接起来使用，造成电表超负荷运转，电线也裸露在外，这些很容易造成火灾险情。 再者，“群租房”人员居住过于密集，这些人的消防意识较为薄弱，缺乏自救和逃生的常识，再加上这些人尤其喜欢将非机动车或一些杂物堆放在消防通道里，这些因素都很容易造成“群租房”内群死群伤的恶性火灾事故。
（五）其他突出问题
1.资源不能合理配置
小区在设计之初，是按照住户数量的比例来规划功能区和配套设施的，现如今“群租”人员大量聚居必然导致公共资源的超负荷运转。尤其是在上下班高峰期间，电梯容易“堵在”高层，让一些赶着去上班的上班族们苦不堪言。另外一些群租客们在小区内乱停放非机动车现象严重，有的侵占了人行道，有的还抢占了机动车车位，给居民造成不小的困扰。
2.街面乱设摊
“群租房”内通常不设厨房，租客们一日三餐催生了两湾城小区周边的的路边摊，夜排档，据统计这样的路边排挡目前已达到了30家，严重影响了小区周边的环境和交通秩序。
三、治理“群租”问题的难点
（一）“群租房”信息采集难
一方面，由于“群租房”的治理工作涉及到“二房东”以及“群租客”们的切身利益，近年来，巨大的经济利益更是驱使着“二房东”们绞尽脑汁，想方设法阻止“群租”治理工作的开展，他们往往不配合信息采集工作，甚至有的“二房东”在排摸工作中人为设置障碍，不允许房客随便开门，有的“二房东”在治理活动中利用妇女、儿童占据电梯、消防通道，阻止工作人员进入楼宇，更有甚者跟踪、恐吓工作人员不得开展治理行动。另一方面，由于“群租房”内人员流动性极大，工作人员需要多次上门采集新的信息，致使一些租客对实有人口信息采集工作产生对立情绪，造成此项工作开展困难，信息滞后的情况长期存在。
（二）行业监管缺失
从实际工作来看，中介公司作为“群租客”与“二房东”之间的媒介，对于“群租房”数量的增减起到了至关重要的作用，目前政府对于该行业的监管还是存在漏洞，尤其是街面无证流动中介问题的处理，还没有明确的管理主体。
（三）“多头管理”难，执法力量缺失
“群租房”问题的治理涉及多个部门和单位，公安、消防、工商、税务、房地办、人口办、法制办等，各个部门间各自为政，管理的角度和权限不同使得“群租房”面临着“多头管”又“多不管”的难题。比如公安机关的工作职责是对租赁房屋的治安管理以及人员信息登记，一旦发现“群租”现象，多采用宣传教育的方式，工作手段较为单一。虽说工商部门可以“非法经营”来干涉“二房东”将承租的房屋用作“群租”的行为，但如果说是业主直接用来“群租”工商也无法管理。而房管部门的处罚程序繁琐周期性长，管理效果并不明显，导致对“群租房”治理工作的热情度大打折扣。 （四）法律法规缺失，各方面制度不完善
目前没有系统的法律、法规能够规范“群租”行为。只有一些上海地方法规和地方规章可以适用，比如《上海市房屋租赁条例》、《上海市居住房屋租赁管理实施办法》等有关规定。但法律法规还不够完善，实际操作性不强，如对于“二房东”的惩罚措施较为单一，仅公安、房管部门具有处罚权，但由于缺乏管理的相关法律法规，只能采取“以罚代管”的模式，处罚力度较轻，难以形成威慑力，整治后容易反复。另外，外来人口登记、税收等方面的制度也只能规范房东和租客，并不能规范“群租”这一行为的本身。对于承租人不履行义务不执行法律决定的，相关部门缺乏有效的配套措施。
四、关于整治群租房的途径与思考
群租房现象作为城市中低收入群体应对高房租时代住宿问题的一种必然趋势，群租房的存在迎合了较大一批社会群体的实际生活需求，也是一种对闲置房屋再利用的方式。如果政府只是一味对群租房这个复杂的社会问题进行严打，反而使得“群租”陷入“整治，返潮，整治”的恶性循环，不符合以人为本的城市管理理念，因此对于“群租房”的管理要既要总结提炼专项行动的经验方法又要结合我国国情，建立群租房问题常态管理体系，针对“群租房”业主、“二房东”、承租人、房产中介等四类群体采取不同措施，实现规范化管理的长效常态性。
（一）建立健全相关法律法规
“群租”现象的产生有其合理性，完全禁止并不合适，但因“群租”产生的矛盾纠纷以及种种问题需要立法来规范调整，而目前又缺少相应的法律、法規。因此建议区综合治理办公室尽快梳理汇总“群租房”服务管理相关法律法规，出台规范性执法文件。对“房”、对“人”，对“行为”的约束要以法律的形式规定下来。比如，“群租房”的出租要求和禁止条件、租客人数的限制、房屋中哪些功能区不能用作居住、哪些不能分割。邻居对于“群租房”的知情权和相邻权怎么保障等问题，而“群租客”之间最好也要规定其责任和义务，比如安全的连带责任等。 针对“二房东”屡教不改或是拒不整改予以强制执行的情况要制定相应的法律法规予以保障，对于拒不整改的“二房东”，配合相关部门进行处罚或强制执行，如遇到暴力抗法、阻碍执法等行为，要出台相应的应急预案，追究行为人的刑事责任。
（二）坚持政府主导，加强行业监管
严把房屋租赁关，从源头上控制“群租房”的产生。建立健全监管机制，针对中介行业加强监督管理，明确监管主体，规范中介公司工作台账并进行不定期抽查，一经发现有中介公司将房屋租赁用作“群租”的行为要立即予以相关的处理。其次，公安机关配合工商、城管不定期对小区周边的无证中介进行清查整顿，一旦发现街面无证流动中介现象要坚决予以全面取缔，形成执法合力。
（三）发动社会力量，提倡群众自治
1.发挥业主自治管理的作用
充分调动业委会对“群租房”的治理积极性，由业委会拟定《业主公约》，以契约的形式禁止出租房用作“群租”，同时在“联合服务管理办公室”内设立专门的“群租房”问题法律援助机构，引导业主通过合法途径对“群租”现象提起诉讼以维护自身权益。
2.加强宣传，开展有效的群防群治
在小区内使用悬挂横幅，张贴宣传海报等宣传手段，并利用楼宇大堂内的“分众传媒”载体滚动以及“七彩社区”的网络服务平台多渠道开展宣传工作。配合街道组织居委干部、物业经理、业主、“二房东”等不同群体开展不同层面的会议和对话，动员社区自治，群防群治，同时还可以邀请报社等媒体记者召开座谈会，营造宣传声势。
3.发挥来沪人员自治的作用
帮助“群租客”们尽快融入社区环境，探索来沪人员有序参加社区民主选举，民主决策，民主管理，民主监督的方法，鼓励社区中的来沪人员尤其是群租客们积极参与社区志愿者队伍，投身到“群租房”自治管理的工作中，加强群租房内人员的内部管理。
4.常态长效开展固守工作
按照“以房管人”的模式，坚持人防手段和技防措施相结合。如整顿保安队伍，指导物业保安做好社区安全防范工作，进一步提高责任意识，力争“看好门、守好楼”。对进出人员、车辆进行监控，特别是对运输建筑装修材料的现象及时报告和处置。又如在中远两湾城试点的“梯控”系统（通过使用门禁卡读取来控制电梯停靠楼层）得到了小区居民的强烈支持，不少居民表示愿意资助筹资安装“梯控”系统。因此要积极协调物业推广“梯控”工程，联系相关部门进行安装，发挥小区“梯控”以点带面的辐射效应，探索长效管理之路。
作者简介：
李军，男，1967年8月生，现为上海公安高等专科学校教官、社区警务专业教学骨干。具备多年公安派出所实战工作经验，对于群租房治理、来沪人员管理等都有较为深入的研究，并参与《公安派出所基础勤务》教材出版。
关键词：群租；自治；行业监管
一、中远两湾城“群租”现状
中远两湾城地处上海市普陀区，是上海内环内最大的住宅小区，总建筑面积160多万平方米，全部居民入住达到12000多户，4万多人口。据初步排摸统计，中远两湾城小区共有“群租房”715户，被称为“沪上第一群租小区”。由于缺乏统一管理，由此引发出了一系列纠纷和安全隐患及扰民事件，不仅激化了邻里矛盾，也給小区的管理带来了重重困难和法律难题。
二、群租房產生的突出问题
（一）入室盗窃问题
一是“群租房”的防范设施欠缺。据调查“群租房”内每个隔间安装的多数是简易的木门，用的是小挂锁或是简易锁具，有些隔间是移门，甚至没有锁具。二是“群租客”们的防范意识较弱。为了便于这些 “群租客”们随时进出，房屋总门也是24小时敞开的，为嫌疑人作案创造了条件，因此溜门入室盗窃案件频发，犯罪嫌疑人作案时间通常选择在清晨或是傍晚，选择的物品多为手机和笔记本电脑。三是“群租房”内居住人数较多，人员混杂。“群租客”们相互之间都不认识，而且流动性很强，其中不乏一些“入室盗窃的”嫌疑人，不但对“群租房”内的其他“租客”的安全构成了威胁，更是影响到了周边楼宇的治安环境。
（二）噪音扰民问题
从对于“群租房”内人员结构的调查可见，这些“群租客”们大多为外来务工人员，由于工作性质使得他们的作息时间不规律，24小时频繁在楼道内进出，产生了大量噪音，常常在深夜影响到周边居民的正常休息。另外，由于“群租房”内租客和租客的房间都是一墙之隔，所谓的“隔墙”也只不过是简易的木板，隔音效果极差。因此街道、房地办、小区物业不断接到社区居民对同一楼层或上下楼“群租房”的投诉，而住在同一套房屋内的“群租客”之间也经常因为噪音问题产生纠纷。
（三）环境卫生问题
由于“群租客”们大量聚集居住，他们的素质普遍不高，生活习惯较差，有些“群租房”的内部环境可以用“脏乱差”来形容。一些“群租客”们还不注意社会公德，随时吐痰，破坏绿化，常常将一次性饭盒等生活垃圾随意乱扔，连楼宇的大堂内，楼道内，楼梯口，电梯内，都随处可见，有些楼宇的消防通道甚至成为了他们的“公厕”，这给小区的保洁员造成了很大的工作负担，部分楼宇还遭遇招不到保洁员的窘况。
（四）安全隐患问题
为了能用最低的成本达到“物尽其用”的效果，房东在室内用简易隔板随意分隔，改变房间功能，甚至有把厨房、卫生间也改成房间用来出租的。有些“群租房”内存在私自安装多个水表、私拉电线以及使用液化气钢瓶等现象。许多房东或房客将多个接线板连接起来使用，造成电表超负荷运转，电线也裸露在外，这些很容易造成火灾险情。 再者，“群租房”人员居住过于密集，这些人的消防意识较为薄弱，缺乏自救和逃生的常识，再加上这些人尤其喜欢将非机动车或一些杂物堆放在消防通道里，这些因素都很容易造成“群租房”内群死群伤的恶性火灾事故。
（五）其他突出问题
1.资源不能合理配置
小区在设计之初，是按照住户数量的比例来规划功能区和配套设施的，现如今“群租”人员大量聚居必然导致公共资源的超负荷运转。尤其是在上下班高峰期间，电梯容易“堵在”高层，让一些赶着去上班的上班族们苦不堪言。另外一些群租客们在小区内乱停放非机动车现象严重，有的侵占了人行道，有的还抢占了机动车车位，给居民造成不小的困扰。
2.街面乱设摊
“群租房”内通常不设厨房，租客们一日三餐催生了两湾城小区周边的的路边摊，夜排档，据统计这样的路边排挡目前已达到了30家，严重影响了小区周边的环境和交通秩序。
三、治理“群租”问题的难点
（一）“群租房”信息采集难
一方面，由于“群租房”的治理工作涉及到“二房东”以及“群租客”们的切身利益，近年来，巨大的经济利益更是驱使着“二房东”们绞尽脑汁，想方设法阻止“群租”治理工作的开展，他们往往不配合信息采集工作，甚至有的“二房东”在排摸工作中人为设置障碍，不允许房客随便开门，有的“二房东”在治理活动中利用妇女、儿童占据电梯、消防通道，阻止工作人员进入楼宇，更有甚者跟踪、恐吓工作人员不得开展治理行动。另一方面，由于“群租房”内人员流动性极大，工作人员需要多次上门采集新的信息，致使一些租客对实有人口信息采集工作产生对立情绪，造成此项工作开展困难，信息滞后的情况长期存在。
（二）行业监管缺失
从实际工作来看，中介公司作为“群租客”与“二房东”之间的媒介，对于“群租房”数量的增减起到了至关重要的作用，目前政府对于该行业的监管还是存在漏洞，尤其是街面无证流动中介问题的处理，还没有明确的管理主体。
（三）“多头管理”难，执法力量缺失
“群租房”问题的治理涉及多个部门和单位，公安、消防、工商、税务、房地办、人口办、法制办等，各个部门间各自为政，管理的角度和权限不同使得“群租房”面临着“多头管”又“多不管”的难题。比如公安机关的工作职责是对租赁房屋的治安管理以及人员信息登记，一旦发现“群租”现象，多采用宣传教育的方式，工作手段较为单一。虽说工商部门可以“非法经营”来干涉“二房东”将承租的房屋用作“群租”的行为，但如果说是业主直接用来“群租”工商也无法管理。而房管部门的处罚程序繁琐周期性长，管理效果并不明显，导致对“群租房”治理工作的热情度大打折扣。 （四）法律法规缺失，各方面制度不完善
目前没有系统的法律、法规能够规范“群租”行为。只有一些上海地方法规和地方规章可以适用，比如《上海市房屋租赁条例》、《上海市居住房屋租赁管理实施办法》等有关规定。但法律法规还不够完善，实际操作性不强，如对于“二房东”的惩罚措施较为单一，仅公安、房管部门具有处罚权，但由于缺乏管理的相关法律法规，只能采取“以罚代管”的模式，处罚力度较轻，难以形成威慑力，整治后容易反复。另外，外来人口登记、税收等方面的制度也只能规范房东和租客，并不能规范“群租”这一行为的本身。对于承租人不履行义务不执行法律决定的，相关部门缺乏有效的配套措施。
四、关于整治群租房的途径与思考
群租房现象作为城市中低收入群体应对高房租时代住宿问题的一种必然趋势，群租房的存在迎合了较大一批社会群体的实际生活需求，也是一种对闲置房屋再利用的方式。如果政府只是一味对群租房这个复杂的社会问题进行严打，反而使得“群租”陷入“整治，返潮，整治”的恶性循环，不符合以人为本的城市管理理念，因此对于“群租房”的管理要既要总结提炼专项行动的经验方法又要结合我国国情，建立群租房问题常态管理体系，针对“群租房”业主、“二房东”、承租人、房产中介等四类群体采取不同措施，实现规范化管理的长效常态性。
（一）建立健全相关法律法规
“群租”现象的产生有其合理性，完全禁止并不合适，但因“群租”产生的矛盾纠纷以及种种问题需要立法来规范调整，而目前又缺少相应的法律、法規。因此建议区综合治理办公室尽快梳理汇总“群租房”服务管理相关法律法规，出台规范性执法文件。对“房”、对“人”，对“行为”的约束要以法律的形式规定下来。比如，“群租房”的出租要求和禁止条件、租客人数的限制、房屋中哪些功能区不能用作居住、哪些不能分割。邻居对于“群租房”的知情权和相邻权怎么保障等问题，而“群租客”之间最好也要规定其责任和义务，比如安全的连带责任等。 针对“二房东”屡教不改或是拒不整改予以强制执行的情况要制定相应的法律法规予以保障，对于拒不整改的“二房东”，配合相关部门进行处罚或强制执行，如遇到暴力抗法、阻碍执法等行为，要出台相应的应急预案，追究行为人的刑事责任。
（二）坚持政府主导，加强行业监管
严把房屋租赁关，从源头上控制“群租房”的产生。建立健全监管机制，针对中介行业加强监督管理，明确监管主体，规范中介公司工作台账并进行不定期抽查，一经发现有中介公司将房屋租赁用作“群租”的行为要立即予以相关的处理。其次，公安机关配合工商、城管不定期对小区周边的无证中介进行清查整顿，一旦发现街面无证流动中介现象要坚决予以全面取缔，形成执法合力。
（三）发动社会力量，提倡群众自治
1.发挥业主自治管理的作用
充分调动业委会对“群租房”的治理积极性，由业委会拟定《业主公约》，以契约的形式禁止出租房用作“群租”，同时在“联合服务管理办公室”内设立专门的“群租房”问题法律援助机构，引导业主通过合法途径对“群租”现象提起诉讼以维护自身权益。
2.加强宣传，开展有效的群防群治
在小区内使用悬挂横幅，张贴宣传海报等宣传手段，并利用楼宇大堂内的“分众传媒”载体滚动以及“七彩社区”的网络服务平台多渠道开展宣传工作。配合街道组织居委干部、物业经理、业主、“二房东”等不同群体开展不同层面的会议和对话，动员社区自治，群防群治，同时还可以邀请报社等媒体记者召开座谈会，营造宣传声势。
3.发挥来沪人员自治的作用
帮助“群租客”们尽快融入社区环境，探索来沪人员有序参加社区民主选举，民主决策，民主管理，民主监督的方法，鼓励社区中的来沪人员尤其是群租客们积极参与社区志愿者队伍，投身到“群租房”自治管理的工作中，加强群租房内人员的内部管理。
4.常态长效开展固守工作
按照“以房管人”的模式，坚持人防手段和技防措施相结合。如整顿保安队伍，指导物业保安做好社区安全防范工作，进一步提高责任意识，力争“看好门、守好楼”。对进出人员、车辆进行监控，特别是对运输建筑装修材料的现象及时报告和处置。又如在中远两湾城试点的“梯控”系统（通过使用门禁卡读取来控制电梯停靠楼层）得到了小区居民的强烈支持，不少居民表示愿意资助筹资安装“梯控”系统。因此要积极协调物业推广“梯控”工程，联系相关部门进行安装，发挥小区“梯控”以点带面的辐射效应，探索长效管理之路。
作者简介：
李军，男，1967年8月生，现为上海公安高等专科学校教官、社区警务专业教学骨干。具备多年公安派出所实战工作经验，对于群租房治理、来沪人员管理等都有较为深入的研究，并参与《公安派出所基础勤务》教材出版。