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摘要 小城镇兼具城市与乡村社会经济发展特征，应因地制宜制定适合其自身特色的开发强度管控体系。“以人民为中心”思想指导下，小城镇开发强度管控应兼顾开发与保护、效率与公平、共性与特色等多元价值目标，采用“自上而下”与“自下而上”相衔接的管控思路，采取“消极控制”与“积极引导”相结合的管控方法，构建以容积率为核心的多维管控指标体系，形成因地、因时制宜的管控过程。利用GIS、Yaaph等软件，结合定量分析与定性分析，对南京市横梁街道土地利用开发强度进行分区分级管控，促进小城镇发展多元目标的实现。
关键词 开发强度;多元目标;小城镇
中图分类号 TU 984 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）19-0242-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.19.063
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Research on the Management and Control of the Development Intensity of Small Towns under the Guidance of Multiple Targets—A Case Study of Hengliang Community Street， Nanjing City
HUANG Ying，DENG Zhi-chao，YANG Jin et al
（College of Architecture， Nanjing Tech University， Nanjing ，Jiangsu 211816）
Abstract Small towns have both urban and rural social and economic development characteristics， so they should formulate an intensity control system suitable for their own characteristics in accordance with local conditions. Under the guidance of the “people-centered” ideology， the control of intensity should take into account multiple value goals， such as development and protection， efficiency and fairness， commonality and characteristics. Small towns should build a management and control system that connects “top-down” and “bottom-up”， adopt a method that combines “passive control” and “active guidance”， build a multidimensional index system centered on floor area ratio，and form a control process that adapts to the place and time. In the management and control of the intensity of Hengliang Street， GIS， Yaaph and other software are used to carry out quantitative and qualitative analysis to obtain district and hierarchical control， and then promote the diversified development of small towns.
Key words Development intensity;Multiple targets;Small town
基金項目 国家自然科学基金青年项目（41901167）。
作者简介 黄瑛（1978—），女，江苏常州人，副教授，博士，从事城市与乡村规划、城市社区社会问题研究。
收稿日期 2021-01-21
开发强度管控是合理配置城镇土地和空间资源，实现环境容量合理控制，体现整体利益调整与平衡的重要手段[1-2]。国外如纽约、东京等城市历经多年演进已经形成较为成熟的管控经验，国内如深圳、武汉、上海等城市也已开展了多轮研究[1，3]，适合地方独特环境、面向多元目标导向、组合多种管控方式的开发强度管控体系正逐步构建与完善。2019年《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中将“国土空间开发强度”和“城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求”分别作为省级国土空间规划、国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点内容，进一步强化开发强度管控作为国土空间规划体系重要组成内容的地位。
小城镇是我国新型城镇化的重要空间载体，其土地利用与城镇建设过程中，必须协调开发与保护、兼具效率与公平、体现精准与创新，因地制宜的土地开发强度管控将有助于引导其合理建设、特色彰显与可持续发展。但从国内目前研究现状看，小城镇开发强度管控的研究刚刚起步，研究内容、方法大多借鉴大城市，研究结论甚至也与大城市相仿，小城镇开发强度影响因素、管控内容、管控方式等特殊性的研究严重缺乏。
1 小城镇开发强度特征及趋势
作为兼具城市与乡村经济社会特征的小城镇，在发展中面对问题与城市不尽相同，土地利用和空间开发建设呈现独有特征。 1.1 强度普遍低于城市，但提高趋势明显
与城市相比，小城镇现状的开发强度普遍较低，老城（镇）区以高密度、低容积率的建设模式为主，新区开发建设普遍借鉴城市的规划管理技术规范，城镇空间品质得到较大提升。然而，近年来部分小城镇出于对经济效益的迫切追求以及盲目跟风大城市，开始出现不顾自身发展现状与居民需求，盲目提高土地开发强度的非理性开发建设现象。大量具有地域风貌特色的街区、建筑日渐消失，小城镇独有的生态、精致、温馨、宜人的空间特色不断消逝。
1.2 影响因素相对简单，但复杂程度加大
影响城市用地开发强度的因素复杂多元，地块功能属性、服务条件、交通区位、生态环境、政策导向等都会影响地块的开发强度。就用地属性而言，居住用地和商业用地对区位和市场敏感度较高，开发强度调控幅度大;就服务条件、交通区位、生态环境而言，在追求效率的市场经济体制下，其是影响土地开发强的最重要因素[2];就政策导向而言，“以人民为中心”“保障社会公平”等制度性理念在旧城更新、新区建设的强度管控中都将发挥重要作用，成为协调地方经济发展与社会公平的重要抓手。一般而言，小城镇用地开发强度影响因素少于城市，例如，在交通区位影响方面，大中城市需考虑轨道交通、主次干网、交通枢纽等对地块开发强度产生的综合影响，而小城镇一般仅需考虑与主次干网间的相关性。当然，近年来随着区域一体化的不断推进和城乡统筹度的提高，个别小城镇与主要城市间也开始出现轻轨等安全、便捷、快速的交通运输方式，其站点周边用地的开发强度往往成为小城镇开发强度制高点。此外，生态安全、公共服务均等化、满足人民需求等新政策导向也使得小城镇用地开发强度管控的影响因素逐渐增多，影响程度日趋复杂。
1.3 研究方法较为单一，但技术支持加强
宏观层面的“整体分区”与微观层面的“地块赋值”相结合，是实现开发强度精细化管控的必然要求[4];从传统定性分析加经验判断赋值，向定性分析与定量分析相结合判断，则体现出研究技术方法的不断完善。城市开发强度研究中，“划定强度分区+基准容积率+地块修正系数”的国内开发强度分区管控体系已经基本形成，但在小城镇研究中，受用地规模小、基础数据缺乏等因素影响，开发强度研究才刚刚起步，研究思路、技术方法、管控手段等方面都亟待完善。近年来，基于GIS技术的广泛运用，尝试将其对小城镇开发强度进行量化分析的研究开始增多，但在研究过程中，大多借用城市开发强度研究方法，未能因地制宜构建适宜小城镇特殊性的研究思路和技术方法体系。
2 小城镇开发强度管控的多元目标
党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。传统规划目标静态化、利益追求单一化、规划主体简单化等问题在“以人民为中心”的发展思想要求下暴露出诸多问题，健全完善规划体系的构建，必须以满足城乡发展多元主体的多元价值诉求为目标。
2.1 协调保护与开发
由于缺乏系统性规划引导，小城镇盲目开发、混乱建设的情况比比皆是，土地资源浪费严重，城镇建设目标脱离居民利益需求，过急过快地追求所谓“现代化”目标过程中，严重损害了小城镇传统的地域空间特色、历史文化特色、乡风民俗特色和生态环境特色。逐步提高小城镇用地开发强度，集约用地，防止建设空间的无序蔓延本是好事，但若以此为幌子，盲目拔高建筑高度，提高建筑密度，追求高容积率带来的额外经济利益，则将小城镇带入了扭曲发展的泥沼。小城镇中高品质的生态环境资源、闲适宜人的生活氛围是其有别城市，并保持蓬勃生命力和吸引力的鲜明特色，亟待保护。此外，诸多历史悠久的小城镇中，还存有大量具有重要历史文化价值的传统街巷或传统建筑，开发与保护关系的协调更是直接影响着古城镇、古街区和古建筑的命运与地方传统文脉的传承。
2.2 统筹效率与公平
我国现有规划体系中，开发强度指标是控规指标体系的核心，也是土地开发效益的综合体现，指标值的确定体现了规划编制的内在价值取向[5]，然而當前在指导城市开发建设时，由于对公众利益关注不足，频频引发多元主体间的公平与效率失衡问题[5-6]。即使随着规划法规体系的不断完善和人们对规划关注的日益提升，规划对公共利益保障水平不断提升，但在实际开发建设和管理中，“合理”开发强度指标无法真正保护公共利益不被牺牲的现象仍不鲜见。统筹效率与公平，实现市场效率下的公共利益底线保障，构建以公共利益为核心、以市场需求为导向的开发强度管控指标体系，是体现新时期“以人民为中心”规划价值导向的必然。对于广大社会经济发展水平、公共设施服务水平、居民认知水平、政府管控能力等均普遍落后于城市的小城镇而言，效率与公平的统筹发展更为重要，也是指引小城镇健康和可持续发展的关键所在。
2.3 兼顾共性与特色
在区域发展格局中，小城镇是城镇体系中承上启下、协调城乡发展的重要单元[7]，相较于大中城市，小城镇具有浓郁的乡村地方特色[8]，为居民提供了多元化的居住方式选择。虽然土地集约使用、提高用地产出效益是城乡用地的一致要求，提高开发强度是多数小城镇开发的共同趋势，然而鉴于小城镇较低用地强度现状，以及小城镇在集聚效应、市场、技术、人力资本等多方面与城市的明显差距[8]，小城镇的开发强度管控不应照搬照抄城市经验，而应充分考虑其地域特色，扬长避短、体现差异化发展思想。依托良好的生态资源和闲适安逸生活的特殊魅力，小城镇未来甚至可能成为城市居民的第二居所（养老、休憩、度假）首选地，因此严格管控开发强度，完善公共服务设施配置，塑造良好城镇形象，将有利于其区域竞争力和可持续发展能力的全面提升。
3 小城镇开发强度管控体系构建
在上述多元目标引导下，结合对以往管控问题的反思，小城镇开发强度管控体系应从管控思路、管控方法、管控指标、管控过程等多方面入手，构建适应新时代背景、新发展需求的新管控体系（图1）。 3.1 管控思路：“自上而下”与“自下而上”相衔接
鉴于人口、用地规模均较小，分层分级的开发强度管控体系在小城镇中可适当简化，管控内容和要求可分别结合总体规划和控制性详细规划的编制，差异性落实。
3.1.1 总体规划层面。体现城镇未来发展预期，结合规划用地结构，“自上而下”对各片区提出发展要求，体现强度管控的政策理性[4]。多元目标导向下，总体规划层面的开发强度管控需着眼全局，鼓励提高商业、金融中心等地区的用地强度，合理控制保护、保留等地区的用地强度，形成“结构清晰、重点突出”的城市用地组织和“疏密有致、高低起伏”的城市整体形象[1]。其中，有利于体现小城镇特色的老街区、生态用地、景观视廊等应严格限制高强度开发建设，塑造差异化城乡风貌特色。
3.1.2 控制性详细规划层面。详细分析现状城镇开发强度既有影响因子，预判新背景、新理念引导下的潜在影响因子，因地制宜构建开发强度指标体系，“自下而上”对各地块精细赋值。基于保护目标，应关注老街区、历史遗存及其周边地块的特殊性，确定有别于新发展地区的开发强度控制指标;基于公平目标，应重点完善学校、医院、养老设施等公共服务设施的配置，严格控制用地开发强度，提供高品质公共服务;基于特色目标，应对公共空间、滨水、临山等特殊区域进行特殊控制，并有效连接城镇开敞性景观视廊与周边自然生境基底。
3.2 管控方法：“消极控制”与“积极引导”相结合
为适应小城镇未来发展的不确定性和多样性，并实现发展的多元目标，应引入“积极引导”管控方法。“消极控制”只能限制“不能做什么”，是一种相对消极的刚性管控方法[1]，面对发展的未知性，“应该做什么”“可以做什么”的积极引导、弹性管控方法更有利于提高小城镇的适应能力和发展韧性。
容积率奖励、开发权转移等适用于土地私有制国家的“积极引导”管控手段虽然未必适用于我国，但通过有效结合“消极控制”与“积极引导”，可激发主动提高公共服务设施配置、保护绿色生态环境、增强小城镇吸引力等开发建设行为的出现。例如，在老街区的开发强度控制中，增加经济平衡与传统保护的规定;在居住、商业金融等用地的建设中，给予主动增加公服设施或公共活动空间行为适当的奖励;在生态与历史遗存及其周边区域，增加开发强度控制要求，使其成为城镇地方特色塑造的重要组成部分。
3.3 管控指标：容积率为核心的多维管控
根据约束性强弱差异，管控指标可分为规定性指标和引导性指标两类。规定性指标指规划必须严格执行的管控要求，一般以量化的数字表示[9];引导性指标一般难以量化，且具有一定灵活性，往往以建议方式提出要求[5]。城市开发强度管控既包含容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、停车位等一系列规范性指标要求，也包含密度分区、建筑形态、城市设计等引导性指标要求[5]。
所有控制指标中，容积率被普遍认为是管控的核心指标[2，4]，其赋值被认为是考量城镇发展以效率为主导还是以公平为本质的尺子。围绕容积率指标，在多元目标导向下，构建体现经济、社会、生态等多维发展目标，包含建筑密度、人均集中绿地面积、设施配置等一系列指标在内的综合控制指标体系。坚持“以人民为中心”发展思想，还必须将开发强度指标与公共资源配置相匹配，保障公共利益分配的公平公正。以居住地塊为例，开发强度高的地区，社区公共服务资源配置数量、规模也应高;开发强度低的地区，社区公共服务资源配置的数量、规模相应降低。
3.4 管控过程：因地制宜，及时修正
开发强度管控的前提是强度规划的编制，它也是后续管理和建设的直接依据。开发强度规划的科学、客观、合理性直接决定管理和建设的合理性、可持续性和可操作性，并能有效协调小城镇发展中的各利益主体关系。依托现有调研数据，利用GIS、SPSS等分析软件，结合定量分析方法与定性分析方法，对小城镇开发强度进行分区分级控制规划（图2）。首先，以现有大中城市开发强度评价指标研究为基础，考虑小城镇发展特殊性，以多元目标为导向，以科学性、全面性、可获取性、可操作性、特色性为原则，经过初选、筛选、确定、量化、确权等环节，构建小城镇用地开发强度评价体系;其次，根据评价结果，结合小城镇未来性质拟定、发展目标、空间结构规划等，对开发强度的分区分级控制初步结果进行修正;最后，形成包括文字、图片等的小城镇开发强度管控成果，从容积率、高度、密度、绿地、设施等多方面进行管控。
4 实证研究
4.1 街道概况
横梁街道位于南京市六合区东部，紧邻国家级江北新区六合副中心城雄州，是未来雄州向东辐射的重要服务基地。街道历史悠久，人文底蕴深厚，也是雨花石和雨花文化的故乡。2020年街道中心镇区人口2.5万，建设用地面积259 hm2，规划至2035年，中心镇区人口5.1万，镇区建设用地520 hm2。
4.2 多元目标导向下的影响因素梳理
交通条件、服务水平、环境条件等是影响用地开发强度的传统因素[2，10]，传统文化保护、社会公平保障、地方特色彰显等新发展目标的引入，一方面要求对传统因素的影响方式和影响能力进行调整，另一方面需要因地、因时制宜增加新的影响因素。
4.2.1 生态优先理念下的评价因子调整。严格保护新禹河、新篁河两岸及镇区较大面积水面周边等生态重点地区，维护良好生态本底。严格控制规划景观轴、景观视廊及其影响范围内的开发强度，体现城镇生态宜居性。控制临近开敞水面、公共绿地、城市绿轴等周边用地的开发强度，摒弃以往单纯追求开发效益的“近绿高、远绿低”控制要求，在充分考虑所有城镇居民，而非少数居民利益需求基础上，体现发展公平性，形成“近绿低、远绿高”的开发强度控制要求。
4.2.2 文化保护理念下的评价因子增补。
横梁街道历史悠久，可追溯至东晋南北朝时期;街道拥有独特的雨花石文化，是中国观赏石之乡，雨花石雕刻也曾在历史上盛极一时。境内老街区“街—巷—院”格局依稀可见，空间尺度宜人，沿街建筑以2～5层为主，街巷空间高宽比1∶2，基本维持原有风貌，有较好的空间感受和一定的保护和利用价值。为保护传统街巷历史风貌，传承地域文化，彰显地方特色，必须严格控制传统街区及周边地区的用地开发强度，避免大拆大建行为的出现，以及周边高强度开发的蚕食。 4.2.3 交通条件变化下的评价因子调整。
《南京江北新区总体规划（2014—2030年）》中确定未来将有一条中运量轨道线连接雄州与横梁，并在镇区设立两个站点，规划需结合TOD（Transit-oriented development）发展理念，对轨道交通站点周边用地开发强度进行相应管控。
4.2.4 大事件影响下的评价因子增补。
2017年，江苏省财政厅批准中以农业科技城项目落地横梁街道，并列入江苏省PPP省级试点项目，建设内容包括“四区一中心”（产品交易区、商务总部区、综合服务区、仓储物流服务区、农业大数据中心）。科技城项目的建设将加快街道用地向东拓展的速度，并成为街道现代化产城融合示范片区，结合其建设内容和定位，开发强度管控应体现集约、高效、公平等目标。
4.3 多元目标导向下的评价体系构建及初步分区分级 依托GIS平台，利用层次分析法和专家打分法，在评价指标确定基础上，确定各因子得分，合理分配各因素影响权重，构建适宜于横梁街道的多元目标导向开发强度评价体系，并得出初步分区分级评价结果（表1）。
综合考虑现行各类规范要求及已有学者研究成果，对各因子进行分级打分，在ArcGIS软件中进行缓冲处理;利用Yaaph软件对专家意见进行整理分析，得出各影响因子权重配比;通过ArcGIS软件对各影响因子进行加权叠加，用自然断点法对叠加结果进行分级分区，得到初步用地强度分区图（图3）。
4.4 多元目标导向下的开发强度管控修正结果 在上述初步分区分级评价结果基础上，考虑横梁现状及资源条件特殊性，结合横梁街道未来发展定位和目标，对评价初步结果进行修正。
4.4.1 修正因素及内容。
（1）依据用地强度现状，对初步结果进行细化。镇区西北侧新建高层居住小区予以保留，相应提升该地块开发强度指标;现状镇区中部多层居住小区予以保留，相应降低该地块开发强度指标;农业科技城项目初步选址为镇区东部新禹河东侧地块，结合规划定位，相应提升该地块开发强度指标。
（2）依据规划用地结构，对初步结果进行微调。规划形成镇区综合服务中、科技市场商业服务中心和滕营路城镇发展轴、山东路历史文化发展轴的“两心两轴”空间布局结构，结合点、轴的位置，提高相应地块的开发强度指标，促进城镇
发展核心的形成。
（3）依据绿地景观系统结构，对初步结构进行微调。规划沿灵岩河、新禹河形成2条景观视廊，严格控制两侧用地建设高度，降低两侧地块开发强度指标，形成开敞视线空间。
4.4.2 管控结果。
鉴于小城镇用地规模小，用地情况相对简单，建议对其用地开发强度的分级层次不宜过多。此次横梁街道用地开发强度按3级控制，并实行差异化强度管控（图4）。高強度开发地区主要包括横梁街道公共服务中心的核心区、城镇重要节点;中强度开发地区要包括城镇公共服务中心的外围地区和新建居住区等地区;低强度开发地区主要包括镇区内的中小学、传统风貌街区，以多层建筑为主，有部分低层建筑。
5 结论
“以人民为中心”发展背景下，小城镇在实现新型城镇化发展目标中具有举足轻重的作用，其“城尾乡头”地位的特殊性，决定了其开发强度控制既需要学习大中城市发展的先进经验，又不能照搬照抄，需因地制宜构建符合自身特色的管控体系。基于多元目标的协同引导理念，可将单一、分散、零碎的发展目标在同一框架内有效整合，更科学地制定小城镇开发强度管控的指标体系，并提供更合理的管控方法。
参考文献
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[10] 诸子诚，姚晓洁，李久林.基于GIS的小城镇土地开发强度研究[J].安徽建筑大学学报，2018，26（1）：80-86.
关键词 开发强度;多元目标;小城镇
中图分类号 TU 984 文献标识码 A
文章编号 0517-6611（2021）19-0242-05
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.19.063
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Research on the Management and Control of the Development Intensity of Small Towns under the Guidance of Multiple Targets—A Case Study of Hengliang Community Street， Nanjing City
HUANG Ying，DENG Zhi-chao，YANG Jin et al
（College of Architecture， Nanjing Tech University， Nanjing ，Jiangsu 211816）
Abstract Small towns have both urban and rural social and economic development characteristics， so they should formulate an intensity control system suitable for their own characteristics in accordance with local conditions. Under the guidance of the “people-centered” ideology， the control of intensity should take into account multiple value goals， such as development and protection， efficiency and fairness， commonality and characteristics. Small towns should build a management and control system that connects “top-down” and “bottom-up”， adopt a method that combines “passive control” and “active guidance”， build a multidimensional index system centered on floor area ratio，and form a control process that adapts to the place and time. In the management and control of the intensity of Hengliang Street， GIS， Yaaph and other software are used to carry out quantitative and qualitative analysis to obtain district and hierarchical control， and then promote the diversified development of small towns.
Key words Development intensity;Multiple targets;Small town
基金項目 国家自然科学基金青年项目（41901167）。
作者简介 黄瑛（1978—），女，江苏常州人，副教授，博士，从事城市与乡村规划、城市社区社会问题研究。
收稿日期 2021-01-21
开发强度管控是合理配置城镇土地和空间资源，实现环境容量合理控制，体现整体利益调整与平衡的重要手段[1-2]。国外如纽约、东京等城市历经多年演进已经形成较为成熟的管控经验，国内如深圳、武汉、上海等城市也已开展了多轮研究[1，3]，适合地方独特环境、面向多元目标导向、组合多种管控方式的开发强度管控体系正逐步构建与完善。2019年《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》中将“国土空间开发强度”和“城镇开发强度分区及容积率、密度等控制指标，高度、风貌等空间形态控制要求”分别作为省级国土空间规划、国务院审批的市级国土空间总体规划审查要点内容，进一步强化开发强度管控作为国土空间规划体系重要组成内容的地位。
小城镇是我国新型城镇化的重要空间载体，其土地利用与城镇建设过程中，必须协调开发与保护、兼具效率与公平、体现精准与创新，因地制宜的土地开发强度管控将有助于引导其合理建设、特色彰显与可持续发展。但从国内目前研究现状看，小城镇开发强度管控的研究刚刚起步，研究内容、方法大多借鉴大城市，研究结论甚至也与大城市相仿，小城镇开发强度影响因素、管控内容、管控方式等特殊性的研究严重缺乏。
1 小城镇开发强度特征及趋势
作为兼具城市与乡村经济社会特征的小城镇，在发展中面对问题与城市不尽相同，土地利用和空间开发建设呈现独有特征。 1.1 强度普遍低于城市，但提高趋势明显
与城市相比，小城镇现状的开发强度普遍较低，老城（镇）区以高密度、低容积率的建设模式为主，新区开发建设普遍借鉴城市的规划管理技术规范，城镇空间品质得到较大提升。然而，近年来部分小城镇出于对经济效益的迫切追求以及盲目跟风大城市，开始出现不顾自身发展现状与居民需求，盲目提高土地开发强度的非理性开发建设现象。大量具有地域风貌特色的街区、建筑日渐消失，小城镇独有的生态、精致、温馨、宜人的空间特色不断消逝。
1.2 影响因素相对简单，但复杂程度加大
影响城市用地开发强度的因素复杂多元，地块功能属性、服务条件、交通区位、生态环境、政策导向等都会影响地块的开发强度。就用地属性而言，居住用地和商业用地对区位和市场敏感度较高，开发强度调控幅度大;就服务条件、交通区位、生态环境而言，在追求效率的市场经济体制下，其是影响土地开发强的最重要因素[2];就政策导向而言，“以人民为中心”“保障社会公平”等制度性理念在旧城更新、新区建设的强度管控中都将发挥重要作用，成为协调地方经济发展与社会公平的重要抓手。一般而言，小城镇用地开发强度影响因素少于城市，例如，在交通区位影响方面，大中城市需考虑轨道交通、主次干网、交通枢纽等对地块开发强度产生的综合影响，而小城镇一般仅需考虑与主次干网间的相关性。当然，近年来随着区域一体化的不断推进和城乡统筹度的提高，个别小城镇与主要城市间也开始出现轻轨等安全、便捷、快速的交通运输方式，其站点周边用地的开发强度往往成为小城镇开发强度制高点。此外，生态安全、公共服务均等化、满足人民需求等新政策导向也使得小城镇用地开发强度管控的影响因素逐渐增多，影响程度日趋复杂。
1.3 研究方法较为单一，但技术支持加强
宏观层面的“整体分区”与微观层面的“地块赋值”相结合，是实现开发强度精细化管控的必然要求[4];从传统定性分析加经验判断赋值，向定性分析与定量分析相结合判断，则体现出研究技术方法的不断完善。城市开发强度研究中，“划定强度分区+基准容积率+地块修正系数”的国内开发强度分区管控体系已经基本形成，但在小城镇研究中，受用地规模小、基础数据缺乏等因素影响，开发强度研究才刚刚起步，研究思路、技术方法、管控手段等方面都亟待完善。近年来，基于GIS技术的广泛运用，尝试将其对小城镇开发强度进行量化分析的研究开始增多，但在研究过程中，大多借用城市开发强度研究方法，未能因地制宜构建适宜小城镇特殊性的研究思路和技术方法体系。
2 小城镇开发强度管控的多元目标
党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。传统规划目标静态化、利益追求单一化、规划主体简单化等问题在“以人民为中心”的发展思想要求下暴露出诸多问题，健全完善规划体系的构建，必须以满足城乡发展多元主体的多元价值诉求为目标。
2.1 协调保护与开发
由于缺乏系统性规划引导，小城镇盲目开发、混乱建设的情况比比皆是，土地资源浪费严重，城镇建设目标脱离居民利益需求，过急过快地追求所谓“现代化”目标过程中，严重损害了小城镇传统的地域空间特色、历史文化特色、乡风民俗特色和生态环境特色。逐步提高小城镇用地开发强度，集约用地，防止建设空间的无序蔓延本是好事，但若以此为幌子，盲目拔高建筑高度，提高建筑密度，追求高容积率带来的额外经济利益，则将小城镇带入了扭曲发展的泥沼。小城镇中高品质的生态环境资源、闲适宜人的生活氛围是其有别城市，并保持蓬勃生命力和吸引力的鲜明特色，亟待保护。此外，诸多历史悠久的小城镇中，还存有大量具有重要历史文化价值的传统街巷或传统建筑，开发与保护关系的协调更是直接影响着古城镇、古街区和古建筑的命运与地方传统文脉的传承。
2.2 统筹效率与公平
我国现有规划体系中，开发强度指标是控规指标体系的核心，也是土地开发效益的综合体现，指标值的确定体现了规划编制的内在价值取向[5]，然而當前在指导城市开发建设时，由于对公众利益关注不足，频频引发多元主体间的公平与效率失衡问题[5-6]。即使随着规划法规体系的不断完善和人们对规划关注的日益提升，规划对公共利益保障水平不断提升，但在实际开发建设和管理中，“合理”开发强度指标无法真正保护公共利益不被牺牲的现象仍不鲜见。统筹效率与公平，实现市场效率下的公共利益底线保障，构建以公共利益为核心、以市场需求为导向的开发强度管控指标体系，是体现新时期“以人民为中心”规划价值导向的必然。对于广大社会经济发展水平、公共设施服务水平、居民认知水平、政府管控能力等均普遍落后于城市的小城镇而言，效率与公平的统筹发展更为重要，也是指引小城镇健康和可持续发展的关键所在。
2.3 兼顾共性与特色
在区域发展格局中，小城镇是城镇体系中承上启下、协调城乡发展的重要单元[7]，相较于大中城市，小城镇具有浓郁的乡村地方特色[8]，为居民提供了多元化的居住方式选择。虽然土地集约使用、提高用地产出效益是城乡用地的一致要求，提高开发强度是多数小城镇开发的共同趋势，然而鉴于小城镇较低用地强度现状，以及小城镇在集聚效应、市场、技术、人力资本等多方面与城市的明显差距[8]，小城镇的开发强度管控不应照搬照抄城市经验，而应充分考虑其地域特色，扬长避短、体现差异化发展思想。依托良好的生态资源和闲适安逸生活的特殊魅力，小城镇未来甚至可能成为城市居民的第二居所（养老、休憩、度假）首选地，因此严格管控开发强度，完善公共服务设施配置，塑造良好城镇形象，将有利于其区域竞争力和可持续发展能力的全面提升。
3 小城镇开发强度管控体系构建
在上述多元目标引导下，结合对以往管控问题的反思，小城镇开发强度管控体系应从管控思路、管控方法、管控指标、管控过程等多方面入手，构建适应新时代背景、新发展需求的新管控体系（图1）。 3.1 管控思路：“自上而下”与“自下而上”相衔接
鉴于人口、用地规模均较小，分层分级的开发强度管控体系在小城镇中可适当简化，管控内容和要求可分别结合总体规划和控制性详细规划的编制，差异性落实。
3.1.1 总体规划层面。体现城镇未来发展预期，结合规划用地结构，“自上而下”对各片区提出发展要求，体现强度管控的政策理性[4]。多元目标导向下，总体规划层面的开发强度管控需着眼全局，鼓励提高商业、金融中心等地区的用地强度，合理控制保护、保留等地区的用地强度，形成“结构清晰、重点突出”的城市用地组织和“疏密有致、高低起伏”的城市整体形象[1]。其中，有利于体现小城镇特色的老街区、生态用地、景观视廊等应严格限制高强度开发建设，塑造差异化城乡风貌特色。
3.1.2 控制性详细规划层面。详细分析现状城镇开发强度既有影响因子，预判新背景、新理念引导下的潜在影响因子，因地制宜构建开发强度指标体系，“自下而上”对各地块精细赋值。基于保护目标，应关注老街区、历史遗存及其周边地块的特殊性，确定有别于新发展地区的开发强度控制指标;基于公平目标，应重点完善学校、医院、养老设施等公共服务设施的配置，严格控制用地开发强度，提供高品质公共服务;基于特色目标，应对公共空间、滨水、临山等特殊区域进行特殊控制，并有效连接城镇开敞性景观视廊与周边自然生境基底。
3.2 管控方法：“消极控制”与“积极引导”相结合
为适应小城镇未来发展的不确定性和多样性，并实现发展的多元目标，应引入“积极引导”管控方法。“消极控制”只能限制“不能做什么”，是一种相对消极的刚性管控方法[1]，面对发展的未知性，“应该做什么”“可以做什么”的积极引导、弹性管控方法更有利于提高小城镇的适应能力和发展韧性。
容积率奖励、开发权转移等适用于土地私有制国家的“积极引导”管控手段虽然未必适用于我国，但通过有效结合“消极控制”与“积极引导”，可激发主动提高公共服务设施配置、保护绿色生态环境、增强小城镇吸引力等开发建设行为的出现。例如，在老街区的开发强度控制中，增加经济平衡与传统保护的规定;在居住、商业金融等用地的建设中，给予主动增加公服设施或公共活动空间行为适当的奖励;在生态与历史遗存及其周边区域，增加开发强度控制要求，使其成为城镇地方特色塑造的重要组成部分。
3.3 管控指标：容积率为核心的多维管控
根据约束性强弱差异，管控指标可分为规定性指标和引导性指标两类。规定性指标指规划必须严格执行的管控要求，一般以量化的数字表示[9];引导性指标一般难以量化，且具有一定灵活性，往往以建议方式提出要求[5]。城市开发强度管控既包含容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率、停车位等一系列规范性指标要求，也包含密度分区、建筑形态、城市设计等引导性指标要求[5]。
所有控制指标中，容积率被普遍认为是管控的核心指标[2，4]，其赋值被认为是考量城镇发展以效率为主导还是以公平为本质的尺子。围绕容积率指标，在多元目标导向下，构建体现经济、社会、生态等多维发展目标，包含建筑密度、人均集中绿地面积、设施配置等一系列指标在内的综合控制指标体系。坚持“以人民为中心”发展思想，还必须将开发强度指标与公共资源配置相匹配，保障公共利益分配的公平公正。以居住地塊为例，开发强度高的地区，社区公共服务资源配置数量、规模也应高;开发强度低的地区，社区公共服务资源配置的数量、规模相应降低。
3.4 管控过程：因地制宜，及时修正
开发强度管控的前提是强度规划的编制，它也是后续管理和建设的直接依据。开发强度规划的科学、客观、合理性直接决定管理和建设的合理性、可持续性和可操作性，并能有效协调小城镇发展中的各利益主体关系。依托现有调研数据，利用GIS、SPSS等分析软件，结合定量分析方法与定性分析方法，对小城镇开发强度进行分区分级控制规划（图2）。首先，以现有大中城市开发强度评价指标研究为基础，考虑小城镇发展特殊性，以多元目标为导向，以科学性、全面性、可获取性、可操作性、特色性为原则，经过初选、筛选、确定、量化、确权等环节，构建小城镇用地开发强度评价体系;其次，根据评价结果，结合小城镇未来性质拟定、发展目标、空间结构规划等，对开发强度的分区分级控制初步结果进行修正;最后，形成包括文字、图片等的小城镇开发强度管控成果，从容积率、高度、密度、绿地、设施等多方面进行管控。
4 实证研究
4.1 街道概况
横梁街道位于南京市六合区东部，紧邻国家级江北新区六合副中心城雄州，是未来雄州向东辐射的重要服务基地。街道历史悠久，人文底蕴深厚，也是雨花石和雨花文化的故乡。2020年街道中心镇区人口2.5万，建设用地面积259 hm2，规划至2035年，中心镇区人口5.1万，镇区建设用地520 hm2。
4.2 多元目标导向下的影响因素梳理
交通条件、服务水平、环境条件等是影响用地开发强度的传统因素[2，10]，传统文化保护、社会公平保障、地方特色彰显等新发展目标的引入，一方面要求对传统因素的影响方式和影响能力进行调整，另一方面需要因地、因时制宜增加新的影响因素。
4.2.1 生态优先理念下的评价因子调整。严格保护新禹河、新篁河两岸及镇区较大面积水面周边等生态重点地区，维护良好生态本底。严格控制规划景观轴、景观视廊及其影响范围内的开发强度，体现城镇生态宜居性。控制临近开敞水面、公共绿地、城市绿轴等周边用地的开发强度，摒弃以往单纯追求开发效益的“近绿高、远绿低”控制要求，在充分考虑所有城镇居民，而非少数居民利益需求基础上，体现发展公平性，形成“近绿低、远绿高”的开发强度控制要求。
4.2.2 文化保护理念下的评价因子增补。
横梁街道历史悠久，可追溯至东晋南北朝时期;街道拥有独特的雨花石文化，是中国观赏石之乡，雨花石雕刻也曾在历史上盛极一时。境内老街区“街—巷—院”格局依稀可见，空间尺度宜人，沿街建筑以2～5层为主，街巷空间高宽比1∶2，基本维持原有风貌，有较好的空间感受和一定的保护和利用价值。为保护传统街巷历史风貌，传承地域文化，彰显地方特色，必须严格控制传统街区及周边地区的用地开发强度，避免大拆大建行为的出现，以及周边高强度开发的蚕食。 4.2.3 交通条件变化下的评价因子调整。
《南京江北新区总体规划（2014—2030年）》中确定未来将有一条中运量轨道线连接雄州与横梁，并在镇区设立两个站点，规划需结合TOD（Transit-oriented development）发展理念，对轨道交通站点周边用地开发强度进行相应管控。
4.2.4 大事件影响下的评价因子增补。
2017年，江苏省财政厅批准中以农业科技城项目落地横梁街道，并列入江苏省PPP省级试点项目，建设内容包括“四区一中心”（产品交易区、商务总部区、综合服务区、仓储物流服务区、农业大数据中心）。科技城项目的建设将加快街道用地向东拓展的速度，并成为街道现代化产城融合示范片区，结合其建设内容和定位，开发强度管控应体现集约、高效、公平等目标。
4.3 多元目标导向下的评价体系构建及初步分区分级 依托GIS平台，利用层次分析法和专家打分法，在评价指标确定基础上，确定各因子得分，合理分配各因素影响权重，构建适宜于横梁街道的多元目标导向开发强度评价体系，并得出初步分区分级评价结果（表1）。
综合考虑现行各类规范要求及已有学者研究成果，对各因子进行分级打分，在ArcGIS软件中进行缓冲处理;利用Yaaph软件对专家意见进行整理分析，得出各影响因子权重配比;通过ArcGIS软件对各影响因子进行加权叠加，用自然断点法对叠加结果进行分级分区，得到初步用地强度分区图（图3）。
4.4 多元目标导向下的开发强度管控修正结果 在上述初步分区分级评价结果基础上，考虑横梁现状及资源条件特殊性，结合横梁街道未来发展定位和目标，对评价初步结果进行修正。
4.4.1 修正因素及内容。
（1）依据用地强度现状，对初步结果进行细化。镇区西北侧新建高层居住小区予以保留，相应提升该地块开发强度指标;现状镇区中部多层居住小区予以保留，相应降低该地块开发强度指标;农业科技城项目初步选址为镇区东部新禹河东侧地块，结合规划定位，相应提升该地块开发强度指标。
（2）依据规划用地结构，对初步结果进行微调。规划形成镇区综合服务中、科技市场商业服务中心和滕营路城镇发展轴、山东路历史文化发展轴的“两心两轴”空间布局结构，结合点、轴的位置，提高相应地块的开发强度指标，促进城镇
发展核心的形成。
（3）依据绿地景观系统结构，对初步结构进行微调。规划沿灵岩河、新禹河形成2条景观视廊，严格控制两侧用地建设高度，降低两侧地块开发强度指标，形成开敞视线空间。
4.4.2 管控结果。
鉴于小城镇用地规模小，用地情况相对简单，建议对其用地开发强度的分级层次不宜过多。此次横梁街道用地开发强度按3级控制，并实行差异化强度管控（图4）。高強度开发地区主要包括横梁街道公共服务中心的核心区、城镇重要节点;中强度开发地区要包括城镇公共服务中心的外围地区和新建居住区等地区;低强度开发地区主要包括镇区内的中小学、传统风貌街区，以多层建筑为主，有部分低层建筑。
5 结论
“以人民为中心”发展背景下，小城镇在实现新型城镇化发展目标中具有举足轻重的作用，其“城尾乡头”地位的特殊性，决定了其开发强度控制既需要学习大中城市发展的先进经验，又不能照搬照抄，需因地制宜构建符合自身特色的管控体系。基于多元目标的协同引导理念，可将单一、分散、零碎的发展目标在同一框架内有效整合，更科学地制定小城镇开发强度管控的指标体系，并提供更合理的管控方法。
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