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摘要：为了提高城市管理的精细化、现代化水平，打破固有机制低效的桎梏，2004年网格化管理模式发端于北京东城区。随着创新社会治理、推动治理能力现代化等要求和理念的提出，网格化管理在上海市浦东新区得到了深化探索与发展，走出了一条社会治理和城市管理的新道路。从2006年到2016年的十年间，浦东网格化综合管理经历了从无到有，再从有到全面形成體系的发展过程。浦东网格中心的工作职能、工作重点都发生了相应的转变，从狭义的城市网格化管理项城市网格化综合管理转变，逐步形成更加适应现代治理要求和辖区百姓的现实需求的网格升级版。
关键词：网格化；管理；治理能力
1浦东新区网格化综合管理的主要做法
浦东新区秉持“化零为整”的思路，在总结了原来城市管理经验的基础上，试图克服其多头管理未形成合力、分头推进造成不统筹、运行机制不够完善等问题，通过对机制进行创新再造。
1.1平台整合
加强平台整合，打破政出多门，有机融合管理体系。互联网技术兴起后，政府部门一直在积极尝试把新的技术为行政管理所用，增加管理的便利性和有效性。于是各行政部门针对各自领域的专业性问题，都研究探索出一套专门的管理网络体系。随着经济社会发展、生活水平的提高，综合性的需求日益增多，管理问题也日益复杂化、牵涉面广，单一的职能信息化平台受制于其本身领域、技术等局限性，所能发挥的作用和治理效果都是有限的。网格化综合管理将上述平台和渠道通过信息技术加以整合集成，致力打造与现有单一城市管理系统联通、涵盖其全部功能的综合性平台，打破部门壁垒、平台界限、信息孤岛。通过网格中心指挥平台进行统一调度、统一派单、分类处置、统一反馈，实现表单、图像、视频、地图等管理要素高度集聚，让各个平台中收集的信息资源得以交换和互通，让管理服务更加精准和有的放矢，让政府部门更加全面地掌握研判地区的管理薄弱环节、共性问题，避免了政出多门带来的重复劳动、资源浪费和效率低下的情况。
1.2队伍整合
加强队伍整合，打破单兵作战，实现多支力量联勤联动。浦东全面推行了新网格的概念，与之前近10年的网格化探索不同的是，新网格的职责不仅有“发现”和“派单”，还有“处置”、“督办”和“反馈”。在推行网格化综合管理之前，浦东城市管理体系都是以各执法部门为主体、以条线化管理为主的运作模式，比如城管、公安、市场监管等职能条线都有各自的领域分工，没有过多的交集。然而现实中很多情况下，这些部门之问不应也不能如此“泾渭分明”，彼此之间存在着“前后手”或者配合协作的关系。比如“群租”整治中，房管办是认定部门，城管是执法部门，两个环节之间需要信息互通、无缝衔接，才能起到理想的管理效果。浦东网格机制全面推行后，在对管理队伍重组上也下了一番功夫。网格化综合管理中心被确定为街道下属中心平台之一。根据管辖范围的大小，分别配备6～10名不等的网格管理人员（事业编制）、25名专职信息平台操作员以及由网格监督员、市容环境协管员、房屋协管员等8支辅助执法队伍统一纳编为网格联勤队伍。如此人员组成结构的架设，使管理效率迅速提升，环节得到最大程度的简化，责任块区内具备各项专长的专业人员种类齐全，有利于一站式彻底解决一些需多部门共同处理的顽症问题。
1.3信息整合
加强信息整合，打破信息孤岛，实现信息共享畅通无阻。浦东现有的网格化综合管理平台采用了“区街镇”两级平台的设置。区级平台是综合性城市管理的实施主体，负责统筹全区层面的综合性城市管理等工作。区下属36个街镇设置分平台。通过分平台，可以看到问题从发现到结案的全部流转过程，分平台也具备了实时浏览案件信息、查询统计、接收派单等功能。街镇分平台可同时接入新区网格化专网和街镇政务网，进而与职能部门和居村工作站信息取得联通，反之，这些部门也能通过街镇分平台实现与区级平台的网络联通，访问业务应用系统。网格平台中信息来源丰富广泛，不仅有主动发现的问题线索，主要是网格联勤队伍开展网格巡查和各类问题综合发现、小区联勤巡查、志愿者发现等手段，随后通过网络或手持终端将信息拍摄上传平台；此外还有被动获取的信息，比如市民服务热线、视频监控发现等，几乎涵盖了社区管理网络的每一个“神经末梢”。网格平台让信息的收集和传递变得前所未有的通畅，其所承载的海量数据更是能够形成一套区域管理的大数据，实现行政效率和服务满意度的提升。
2全面推进网格化综合管理后取得的成效
网格化综合管理是运用现代化、智能化的手段，对管理的理念、架构、方式等的革命性颠覆，织就了全时段、全空间、全覆盖的城市综合管理的动态网络，在地区经济社会发展中也扮演着越来越重要的作用。
2.1流程系统再造
网格化管理最主要的亮点在于对繁琐、零散的管理机制进行高度整合、化繁为简的过程。在网格化诞生以前，各个管理部门之间职责分工明确有余却配合不足，无论是对问题和需求的发现、处置还是督办、反馈都存在着较大的局限性，往往发现问题不全面、解决问题不彻底、督办问题有空缺，而且会造成行政成本的浪费。网格管理思想的诞生，首先在找寻发现城市管理问题这个首要环节上面解决了原部门单兵作战时期的不全面、技术不过关等问题，实现了一口发现、一口派单，把各职能部门用于巡查发现的力量进行了浓缩整合，再辅之以信息化的便捷技术，使问题的发现及时而精准，为管理部门第一时间发现问题，将其处理解决在萌芽状态，提高行政的效率和效果提供了有效支撑。经过9年的探索与实践，浦东彻底改变了城市问题多头管理的局面，有效防止了行政管理缺位、越位、错位情况的发生。网格处置派单架构程序也非常明确，总的分为单一派单和综合派单，对于属于某一职能部门范围的案事件，直接派单到相应部门，限期处置；对于复杂疑难、单一部门难以处置的问题，由网格派单至由各部门力量参与的联勤联动办公室，予以综合处置；对于仍无法解决的案件，需要领导协调支持的，由相关领导牵头相关部门进行处置，做到事事有回复、件件有回音。 2.2联动灵活高效
综合执法是在网格化管理实施以前，为应对较为复杂的城市管理问题的l临时召集各执法部门共同参与的方式，却并非一个长效机制。网格化管理取得实效的关键，不仅在于其在线上能便利全面地收集各类信息并进行派单，更在于它能够实实在在地解决问题，而落实与执行的工作主要依托的是网格下面的联勤联动队伍。没有联勤任务时，这些队伍便散布在辖区内开展街面巡查监督工作；一旦发生需要上升至联勤的事件，由网格指挥平台发布相关指令后，网格内的联勤队伍快速集合，开展整治任务。其反应的速度以及队伍的有效组织程度都是综合执法所不能比拟的。因为联勤队伍中包括了有执法权的部门，所以确保了执法的正当及有效性。联勤联动机制还可以针对问题的难易程度进行不同规模的联动，达到联动效果最优化。联勤联动作为一个长效机制被固化后，对那些容易反复回潮的城市管理问题起到了很好的震慑、监督作用。
2.3能级全面提升
网格化管理作为一种新的管理理念和机制，突破了时间、空间和资源的限制，用尽可能小的行政成本发挥最大的管理效能。浦东网格化综合管理工作时间为7*24小时工作制，分为白班和夜班，白班主要侧重环境整治，晚班主要侧重治安巡防。白班和夜班之间是无缝衔接的，实现了管理时间全覆盖。网格信息化系统，让信息的接收、传输、派单、反馈都可以通过手持终端设备与网格指挥平台开展即时、实时的互联对接，省去了传统信息传送方式的繁琐，让辖区内所有的案件信息都能够抢在第一时间进行传递，并以数据、表单、图片、定位等直观形式对案件的具体情况进行描述，让管理者和问题处置者掌握详细全面的信息，以便对症处置。把相对匮乏、分散的行政管理资源通过流程再造、力量整合、合理配置，使之发挥各自特长的同时，形成联合处置的合力。如今网格化管理已经成为城市管理问题一站式解决的综合平台，促进城市管理朝向信息化、智能化、精细化、集约化方向不断发展。
3当前主要面临的问题
目前浦东网格化管理还存在一些问题和短板亟待改进。首先，重管理轻服务。目前浦东网格化管理16大类201小类部件和事件的职责内容几乎都是管理事项，虽然涵盖了几乎所有的城市管理事项，但职能总体相对单一，限制了网格可发挥的领域空间；其次，重整合轻融合。网格化管理如今实现了在物理上对人财物的整合。但由于综合网格的模式探索时间还相对较短，加之原本网格的各支队伍都分散于各个不同的部门当中，其工作职责、工作要求和管理方式都有诸多不同，此次归口网格化综合管理中心后，相应的配套制度还在逐步完善中，对他们的管理考核办法也需要科学设定；最后，重监管轻共治。随着生活的变迁及网格内涵的深化，网格化功能已经成倍拓展，居民群众的需求也不似以往那么单一，面对纷繁复杂的事务，仅凭网格的力量也难以做到真正的精细化对接，必须借助于外力。现代化的社区中，居民的主人翁意识普遍增强，社区中不乏一批有能力和有热情参与社区管理服务的人群。网格化机制对社区共治的潜力挖掘还远远不够，对如何使用好这支力量也没有切实可行的机制。
4完善浦东网格化综合管理的相关建议
4.1拓展功能，推进服务内容再丰富
网格将各类平台进行整合后，完全具备了面向管理辖区提供公共服务线索或者直接派单的能力。从信息来源渠道上，不仅涵盖了管理类的平台，还有一些投诉类兼顾服务类的平台（比如12345市民服务热线等）也被纳入了网格的范畴；从职能范围上，在网格整合的队伍中则有房管办、劳动保障等服务职能；从技术保障上，网格化覆盖管理区域的信息系统能够轻松地获悉任何一个角落里的服务需求。即便是依靠网格无法直接提供的服务，网格化管理平台也能通过派单的方式，将群众的需求与职能部门所能提供的服务进行牵线对接，为居民百姓索取公共服务开辟一条新途径。网格化管理可以通过服务的过程，更加广泛深入地掌握辖区居民的需求和生活状况等信息，反过来对城市管理工作起到促进作用。
4.2厘清权责，推进管理层次再明晰
一方面要理顺网格各支队伍之间的关系，这些队伍原先长期分属于不同的职能条线管辖，虽然分别掌握了部分专业技能，但是网格化管理更多强调的是要让工作人员成为“多面手”，不仅要精通原职责范围事项处理办法，还要积极学习其他网格事件的处置基本流程和方法，以保证执法的质量。为此要加强相关人员的针对性培训以及在联勤联动的实践中帮助网格队员不断积累处理各类事件的实战经验；另一方面要理顺网格化综合管理平台、联勤联动队伍与行政部门条线的关系。网格力量原则上不替代原有的行政执法职能的履行，但是遇有突发紧急或涉及影响面广的疑难事件，就要启动网格的联动机制，对相关时间进行联合处置。在对网格队员的考核方面，网格平台与专业部门之间应各有侧重、相互补充、综合认定，科学制定网格绩效考评规则，激发队员的工作热情。
4.3挖潜共治，推进社会参与再调动
凝聚吸引居民自治、社会共治等多股力量，成为网格化综合管理最佳的助力军，深化其內涵和作用。在社区层面可以成立网格化综合管理居委工作站，动员社区里的志愿者对小区内不文明、不合法的行为进行教育劝导，并向网格指挥中心提供第一手的线索和资料，为社区居民提供公共服务的渠道和路径。通过自治的力量把一些小问题解决在基层。依托宣传、走访、联席会等多种形式，与辖区企业、社会组织保持良好的共建关系，督促其规范运作的同时，激发它们回馈社会的责任感，立足其优势项目和服务，为网格共治提供资源上的支撑，为网格化综合管理积聚更广泛的参与力量。
关键词：网格化；管理；治理能力
1浦东新区网格化综合管理的主要做法
浦东新区秉持“化零为整”的思路，在总结了原来城市管理经验的基础上，试图克服其多头管理未形成合力、分头推进造成不统筹、运行机制不够完善等问题，通过对机制进行创新再造。
1.1平台整合
加强平台整合，打破政出多门，有机融合管理体系。互联网技术兴起后，政府部门一直在积极尝试把新的技术为行政管理所用，增加管理的便利性和有效性。于是各行政部门针对各自领域的专业性问题，都研究探索出一套专门的管理网络体系。随着经济社会发展、生活水平的提高，综合性的需求日益增多，管理问题也日益复杂化、牵涉面广，单一的职能信息化平台受制于其本身领域、技术等局限性，所能发挥的作用和治理效果都是有限的。网格化综合管理将上述平台和渠道通过信息技术加以整合集成，致力打造与现有单一城市管理系统联通、涵盖其全部功能的综合性平台，打破部门壁垒、平台界限、信息孤岛。通过网格中心指挥平台进行统一调度、统一派单、分类处置、统一反馈，实现表单、图像、视频、地图等管理要素高度集聚，让各个平台中收集的信息资源得以交换和互通，让管理服务更加精准和有的放矢，让政府部门更加全面地掌握研判地区的管理薄弱环节、共性问题，避免了政出多门带来的重复劳动、资源浪费和效率低下的情况。
1.2队伍整合
加强队伍整合，打破单兵作战，实现多支力量联勤联动。浦东全面推行了新网格的概念，与之前近10年的网格化探索不同的是，新网格的职责不仅有“发现”和“派单”，还有“处置”、“督办”和“反馈”。在推行网格化综合管理之前，浦东城市管理体系都是以各执法部门为主体、以条线化管理为主的运作模式，比如城管、公安、市场监管等职能条线都有各自的领域分工，没有过多的交集。然而现实中很多情况下，这些部门之问不应也不能如此“泾渭分明”，彼此之间存在着“前后手”或者配合协作的关系。比如“群租”整治中，房管办是认定部门，城管是执法部门，两个环节之间需要信息互通、无缝衔接，才能起到理想的管理效果。浦东网格机制全面推行后，在对管理队伍重组上也下了一番功夫。网格化综合管理中心被确定为街道下属中心平台之一。根据管辖范围的大小，分别配备6～10名不等的网格管理人员（事业编制）、25名专职信息平台操作员以及由网格监督员、市容环境协管员、房屋协管员等8支辅助执法队伍统一纳编为网格联勤队伍。如此人员组成结构的架设，使管理效率迅速提升，环节得到最大程度的简化，责任块区内具备各项专长的专业人员种类齐全，有利于一站式彻底解决一些需多部门共同处理的顽症问题。
1.3信息整合
加强信息整合，打破信息孤岛，实现信息共享畅通无阻。浦东现有的网格化综合管理平台采用了“区街镇”两级平台的设置。区级平台是综合性城市管理的实施主体，负责统筹全区层面的综合性城市管理等工作。区下属36个街镇设置分平台。通过分平台，可以看到问题从发现到结案的全部流转过程，分平台也具备了实时浏览案件信息、查询统计、接收派单等功能。街镇分平台可同时接入新区网格化专网和街镇政务网，进而与职能部门和居村工作站信息取得联通，反之，这些部门也能通过街镇分平台实现与区级平台的网络联通，访问业务应用系统。网格平台中信息来源丰富广泛，不仅有主动发现的问题线索，主要是网格联勤队伍开展网格巡查和各类问题综合发现、小区联勤巡查、志愿者发现等手段，随后通过网络或手持终端将信息拍摄上传平台；此外还有被动获取的信息，比如市民服务热线、视频监控发现等，几乎涵盖了社区管理网络的每一个“神经末梢”。网格平台让信息的收集和传递变得前所未有的通畅，其所承载的海量数据更是能够形成一套区域管理的大数据，实现行政效率和服务满意度的提升。
2全面推进网格化综合管理后取得的成效
网格化综合管理是运用现代化、智能化的手段，对管理的理念、架构、方式等的革命性颠覆，织就了全时段、全空间、全覆盖的城市综合管理的动态网络，在地区经济社会发展中也扮演着越来越重要的作用。
2.1流程系统再造
网格化管理最主要的亮点在于对繁琐、零散的管理机制进行高度整合、化繁为简的过程。在网格化诞生以前，各个管理部门之间职责分工明确有余却配合不足，无论是对问题和需求的发现、处置还是督办、反馈都存在着较大的局限性，往往发现问题不全面、解决问题不彻底、督办问题有空缺，而且会造成行政成本的浪费。网格管理思想的诞生，首先在找寻发现城市管理问题这个首要环节上面解决了原部门单兵作战时期的不全面、技术不过关等问题，实现了一口发现、一口派单，把各职能部门用于巡查发现的力量进行了浓缩整合，再辅之以信息化的便捷技术，使问题的发现及时而精准，为管理部门第一时间发现问题，将其处理解决在萌芽状态，提高行政的效率和效果提供了有效支撑。经过9年的探索与实践，浦东彻底改变了城市问题多头管理的局面，有效防止了行政管理缺位、越位、错位情况的发生。网格处置派单架构程序也非常明确，总的分为单一派单和综合派单，对于属于某一职能部门范围的案事件，直接派单到相应部门，限期处置；对于复杂疑难、单一部门难以处置的问题，由网格派单至由各部门力量参与的联勤联动办公室，予以综合处置；对于仍无法解决的案件，需要领导协调支持的，由相关领导牵头相关部门进行处置，做到事事有回复、件件有回音。 2.2联动灵活高效
综合执法是在网格化管理实施以前，为应对较为复杂的城市管理问题的l临时召集各执法部门共同参与的方式，却并非一个长效机制。网格化管理取得实效的关键，不仅在于其在线上能便利全面地收集各类信息并进行派单，更在于它能够实实在在地解决问题，而落实与执行的工作主要依托的是网格下面的联勤联动队伍。没有联勤任务时，这些队伍便散布在辖区内开展街面巡查监督工作；一旦发生需要上升至联勤的事件，由网格指挥平台发布相关指令后，网格内的联勤队伍快速集合，开展整治任务。其反应的速度以及队伍的有效组织程度都是综合执法所不能比拟的。因为联勤队伍中包括了有执法权的部门，所以确保了执法的正当及有效性。联勤联动机制还可以针对问题的难易程度进行不同规模的联动，达到联动效果最优化。联勤联动作为一个长效机制被固化后，对那些容易反复回潮的城市管理问题起到了很好的震慑、监督作用。
2.3能级全面提升
网格化管理作为一种新的管理理念和机制，突破了时间、空间和资源的限制，用尽可能小的行政成本发挥最大的管理效能。浦东网格化综合管理工作时间为7*24小时工作制，分为白班和夜班，白班主要侧重环境整治，晚班主要侧重治安巡防。白班和夜班之间是无缝衔接的，实现了管理时间全覆盖。网格信息化系统，让信息的接收、传输、派单、反馈都可以通过手持终端设备与网格指挥平台开展即时、实时的互联对接，省去了传统信息传送方式的繁琐，让辖区内所有的案件信息都能够抢在第一时间进行传递，并以数据、表单、图片、定位等直观形式对案件的具体情况进行描述，让管理者和问题处置者掌握详细全面的信息，以便对症处置。把相对匮乏、分散的行政管理资源通过流程再造、力量整合、合理配置，使之发挥各自特长的同时，形成联合处置的合力。如今网格化管理已经成为城市管理问题一站式解决的综合平台，促进城市管理朝向信息化、智能化、精细化、集约化方向不断发展。
3当前主要面临的问题
目前浦东网格化管理还存在一些问题和短板亟待改进。首先，重管理轻服务。目前浦东网格化管理16大类201小类部件和事件的职责内容几乎都是管理事项，虽然涵盖了几乎所有的城市管理事项，但职能总体相对单一，限制了网格可发挥的领域空间；其次，重整合轻融合。网格化管理如今实现了在物理上对人财物的整合。但由于综合网格的模式探索时间还相对较短，加之原本网格的各支队伍都分散于各个不同的部门当中，其工作职责、工作要求和管理方式都有诸多不同，此次归口网格化综合管理中心后，相应的配套制度还在逐步完善中，对他们的管理考核办法也需要科学设定；最后，重监管轻共治。随着生活的变迁及网格内涵的深化，网格化功能已经成倍拓展，居民群众的需求也不似以往那么单一，面对纷繁复杂的事务，仅凭网格的力量也难以做到真正的精细化对接，必须借助于外力。现代化的社区中，居民的主人翁意识普遍增强，社区中不乏一批有能力和有热情参与社区管理服务的人群。网格化机制对社区共治的潜力挖掘还远远不够，对如何使用好这支力量也没有切实可行的机制。
4完善浦东网格化综合管理的相关建议
4.1拓展功能，推进服务内容再丰富
网格将各类平台进行整合后，完全具备了面向管理辖区提供公共服务线索或者直接派单的能力。从信息来源渠道上，不仅涵盖了管理类的平台，还有一些投诉类兼顾服务类的平台（比如12345市民服务热线等）也被纳入了网格的范畴；从职能范围上，在网格整合的队伍中则有房管办、劳动保障等服务职能；从技术保障上，网格化覆盖管理区域的信息系统能够轻松地获悉任何一个角落里的服务需求。即便是依靠网格无法直接提供的服务，网格化管理平台也能通过派单的方式，将群众的需求与职能部门所能提供的服务进行牵线对接，为居民百姓索取公共服务开辟一条新途径。网格化管理可以通过服务的过程，更加广泛深入地掌握辖区居民的需求和生活状况等信息，反过来对城市管理工作起到促进作用。
4.2厘清权责，推进管理层次再明晰
一方面要理顺网格各支队伍之间的关系，这些队伍原先长期分属于不同的职能条线管辖，虽然分别掌握了部分专业技能，但是网格化管理更多强调的是要让工作人员成为“多面手”，不仅要精通原职责范围事项处理办法，还要积极学习其他网格事件的处置基本流程和方法，以保证执法的质量。为此要加强相关人员的针对性培训以及在联勤联动的实践中帮助网格队员不断积累处理各类事件的实战经验；另一方面要理顺网格化综合管理平台、联勤联动队伍与行政部门条线的关系。网格力量原则上不替代原有的行政执法职能的履行，但是遇有突发紧急或涉及影响面广的疑难事件，就要启动网格的联动机制，对相关时间进行联合处置。在对网格队员的考核方面，网格平台与专业部门之间应各有侧重、相互补充、综合认定，科学制定网格绩效考评规则，激发队员的工作热情。
4.3挖潜共治，推进社会参与再调动
凝聚吸引居民自治、社会共治等多股力量，成为网格化综合管理最佳的助力军，深化其內涵和作用。在社区层面可以成立网格化综合管理居委工作站，动员社区里的志愿者对小区内不文明、不合法的行为进行教育劝导，并向网格指挥中心提供第一手的线索和资料，为社区居民提供公共服务的渠道和路径。通过自治的力量把一些小问题解决在基层。依托宣传、走访、联席会等多种形式，与辖区企业、社会组织保持良好的共建关系，督促其规范运作的同时，激发它们回馈社会的责任感，立足其优势项目和服务，为网格共治提供资源上的支撑，为网格化综合管理积聚更广泛的参与力量。