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[摘要]随着社会的发展，今天各国政府的行政决策所涉及的内容在广度、深度以及专业化程度上都较以往有了很大程度的提高，这对政府的行政决策能力提出了挑战；为了应对复杂的决策环境和不断增多的社会信息，保证政府决策的科学化和民主化，政府需要借助各类专门的决策咨询机构为其提供政策性建议，使政府决策更加符合社会发展的要求，从而加强决策的可行性。
[关键词]政府；决策；机构；支持
一、政策研究室：中国政府官方决策支持机构
目前多数国家都存在着不同形式的机构或者个人为政府机构或者决策者本人提供决策咨询，这种咨询古已有之，只是在不同时代、不同国别的表现形式有所不同。今天需要政府决策德问题的复杂化程度不断加深，政府决策对咨询机构的依赖性日益加强，咨询机构的种类和参与人数也日渐庞大。以美国为例，为政府提供决策咨询的力量包括各类智库、利益集团、基金会、政府部门内的咨询机构等等1，这些不同的咨询力量构成了美国决策咨询的网络体系，为美国的政治、经济、外交等领域的政府决策提供了科学化的依据。
在中国，为政府决策提供咨询的机构或者支持力量也有很多，例如党政系统内部的政策研究室、社科院、高等院校等等。根据与政府的关系，这些决策咨询机构可以大体分为官办、半官办和民间三种类型，这三种类型的划分可以从机构的隶属关系、资金来源等方面进行区分，并且三种咨询机构都从不同的角度，以不同的形式为政府决策咨询提供建议2。其中根据中国政治运行逻辑，在中国内输入的决策模式下官办的决策咨询机构，也就是党政系统内部的决策咨询机构是我国决策咨询的主体力量。这些机构主要包括党政系统内部的各级政策研究室，各类政府发展研究中心、中央政府部门和一些地方政府建立的专家咨询委员会、顾问团等，在所有这些官办的决策支持机构中政策研究室是一个特殊的存在。它的发展完善程度对于中国党政领导的决策科学化有着重要的影响。
目前中国在党的系统和政府系统都建立了各级政策研究室，大致包括中央政策研究室、全国人大政策研究室、国务院政策研究室、中央、国务院下属各部委内设置的政策研究机构，地方各级党委、人大和政府下设的政策研究室，以及党委和政府各部门内设置的政策研究机构等。下文将对政策研究室的历史沿革、机构设置、工作职责等内容做简要的分析。
二、历史沿革
1、政策研究室的初设阶段——1941到1949
根据现有资料来看，政策研究室最早由中共中央成立于1941年的延安，是在毛泽东的直接建议下成立的。政策研究室的组建反映了当时以毛泽东为核心的中共领导者希望成立专门的机构负责对中国实际问题加强调查研究，为党政领导决策中国问题提供客观、真实的资料。
1941年到1949年是政策研究室的初设阶段，政策研究室设立并在全国推开，这一时期因为还未建国，中央以及地方党的领导同志和部门的关注点主要是革命推翻国民党的统治以及对解放地区农村以及城市的建设。这一时期政策研究室的任务也在围绕着这些议题开展，但是，政策研究室初设时期的角色定位和工作的指导思想已经基本确定，为以后政策研究室的工作打下了基础。
2、政策研究室的发展阶段——1949到1966
冷清铨先生在其所写的《我所知道的中央政治研究室》一文中指出“1955年重建的政策研究室实际上是直接为毛泽东服务的一个秀才班子”3，这一阶段中央政策研究室的工作内容、服务对象及其后期的沉浮存续都和毛泽东这位新中国第一代领导核心的个人意志有着不可分割的关系。
3、政策研究室的停滞阶段——1967到1976
在文革时期各类斗争的冲击之下，中央政策研究室也成为了各派势力斗争的场所。从田家英等人被批斗、政策研究院院内文革派系斗争到陈伯达倒台，政策研究室被撤销，此一时期的中央政策研究室纠缠于文革派系运动，随着陈伯达的政治命运而起伏跌宕，失却了正常的工作秩序，是政策研究室发展的异化时期。
4、政策研究室的复兴阶段——1977到2005
作为党政核心层机构的政策研究室受政治环境与领导人意志的支配而存在，因此当中国的政治环境发生重大转折之时，政策研究室的工作内容、作用也发生了重大的转变，这一时期建立的国务院政策研究室则是邓小平拨乱反正的一个理论阵地与理论武器。
1975年，已复出工作的邓小平在国务院建立了政治研究室。此时的国务院政策研究室被赋予了与四人帮斗争的角色，就这一时期国务院政策研究室的工作成果来看，邓小平这一时期的一些重要工作文件，如《论全党全国各项工作的总纲》、《关于科技工作的几个问题（汇报提纲）》等均与政策研究室的工作有关。国务院政策研究室成为宣传邓小平等领导同志治国思想的“笔杆子”4。
5、政策研究室的变革时期——2006至今
自2006年开始，中国的政策研究室发展出现了新的变化趋势，具体来说就是各地区政策研究室跨区域的合作与交流日益加强，并向着常态化的方向发展。原来各地区的政策研究室往往“各为其主”，彼此之间缺乏交流和合作，一方面致使许多信息资源得不到有效的沟通和利用，另一方面对于政策研究室更好地了解全国各地政策研究工作的发展形势和问题有所妨碍。2006年9月第一届全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会在沈阳市召开，会议明确提出了以互联网技术为支撑，通过加强交流，实现资源共享、信息沟通，更好地为各级党政领导决策提供政策调研、决策咨询等服务。此外，会议起草并通过了《全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会章程（草案）》以及《全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会网站（网刊）建设方案》，为构建政策研究室联席会议机制提供了相关的规则，此次会议确定政研联席会实行年会制度，每年召开一次会议，使得这一联席会议机制向制度化、常态化4方向迈进了一大步。会后，作为此次会议的成果之一，联席会总网站（网刊）及部分地区分网站开始陆续建立，为政策研究室跨区域交流与合作提供了网络平台。 三、工作职责
从多个政府政研室网站以及有关刊物资料的内容来看，就政策研究室的职责而言，无论是党内系统的政策研究室还是政府系统的政策研究室，其职责都大体包括文件起草类、政策调研咨询类以及其他工作事项三个部分。
1、文件起草类
文件起草类主要内容包括起草党政相关会议的工作报告，起草、修改有关重要文件，起草领导同志部分重要讲话稿等。这一类工作中比较重要的包括《政府工作报告》等官方年度重要文件，此外，还包括党政重要会议需准备的文件等。
2、政策调研咨询类
主要是根据领导指示或自行就某些重要课题或重大决策进行可行性调查研究，提出政策性建议，供决策参考。毛泽东有一句著名的论断，即“没有调查就没有发言权”。进行充分深入的调研活动是中国共产党“实事求是”、“理论联系实际”、“一切从实际出发”的指导思想的在实践工作中的贯彻。这一内容也是1941年党中央延安政策研究室设置之初的重要指导思路，它也是政策研究室有效完成文件起草类等其它工作的前提和基础，因为只有建立在对实际问题的充分调查研究的基础上，才能对该类问题有比较真实准确的把握，进而才可以拟定出建立在实事求是基础上的各类工作报告、党政文件以及领导同志的讲话稿。否则，起草出来的文件只能是套话、样话甚至是错话。这也是许多重要文件、领导讲话只能由具有相应专业背景知识，做过具体调查研究工作的政策研究室成员来拟定的主要原因，一般的领导秘书人员无法胜任。
3、其他事项
主要是承办党或政府交办的其他事项。这一方面的内容在不同层级不同地方的党政政策研究室中有所不同，例如部分地区的政策研究室还担负有一些活动的组织协调工作，并且有时也负责接待群众来信来访，或者领导同志交办的其他事项。接待信访等等这些工作一般来说政府有专门的机构和部门负责，政策研究室的上述工作非为定制，主要是根据有关领导的指示参与办理。这些表明，政策研究室在文件起草、问题调研之外，其工作内容比较灵活，主要依据有关领导的要求展开工作，充分体现了政策研究室在某种意义上作为领导“秘书班子”、“助手”等角色的作用。
总之，行政环境的变迁要求政府决策向科学化和民主化发展。所谓决策的科学化可以简单理解为在决策的理念上要求理性，而非盲目，在决策方法上要求更多运用科学技术方法，而非仅凭经验决策。政策研究室的设立通过专门的研究机构来对相关信息、问题进行专业化的搜集、处理，提交专业、理性、科学的研究方案，对于在政府决策系统内促进党政系统决策的科学化具有很大帮助。此外，就决策方法而言，现在政策研究室的研究人员多具有专业化的知识背景，能够运用专业的研究技术和方法处理信息收集、问题分析、对策研究等环节的问题，这些科学研究技术和方法的引入大大提升了政府决策的科学化程度。
此外，政府决策的民主化是一个涉及多个层面与环节的问题，“民主”与“独裁”相对立，是指政府的决策通过一定的制度安排，由多人而非一人做出。目前中国的党政系统已建立了较为完备的制度体系来保障决策民主化的实施，作为中国各级党政领导机关核心领导机制的民主集中制要求重大的决策问题必须集体讨论，按照少数服从多数的原则决定，这从根本上保证了政府决策的民主化。对这一制度的讨论并非本文的重点，应该注意的是，这一制度所规范或者说调节的是决策的最终表决阶段的民主，并不涉及决策的方案如何产生，也就是说一项决策的内容和方法可以是一位领导“拍脑袋”想出来的，那么这时在决策方案的形成阶段就失却了所谓的民主化，此时的非民主化并不绝对意味着领导者的独裁，很多时候是长期的执政方式和习惯使然，但是作为政府决策过程中一个前期的基本环节，如果不能保证政策方案形成时期的民主化，那么在最后决策阶段的民主在某种程度上已经失却了意义。因此，由政策研究室研究人员发挥群策群力，为有关领导人员提供较科学的决策方案，可以在很大程度上保证政策形成阶段的民主，使得政府决策的民主具有更大的实质意义。
因此可以说，正是基于其在中国政治场域中所具有的特殊优势，政策研究室在党政系统决策的科学化方面发挥着越来越大的作用。但是，不可否认，政策研究室目前也存在着几个方面的问题，如政策研究室的工作受领导人意志的左右过大。这就使得政策研究室的工作很大程度上受领导者个人行动风格的影响，缺乏工作机制上的稳定性与主动性。因为政策研究室的工作产出是否可用，是否能够转化为具体政策产生影响完全取决于领导人物的个人判断，从而造成了政策研究室对领导者个人的依附，而弱化了自身作为政策调研机构的独立性和主动性。因此政策研究室在中国政治实践中要想发挥其对决策科学化的影响作用就必须对政策研究室的存在与工作机制进行进一步的变革和完善。
参考文献
[1]刘克崮，《借鉴国外经验 加强和完善我国政府决策咨询体系——美国思想库考察报告》，《决策与信息》，2009年7月，第6页。
[2]李金龙，《我国政府决策咨询发展路径初探》，《湖南文理学院学报》，2008年5月，第17页。
[3]冷清铨，《我所知道的中央政治研究室》，《党史博览》，2009年5月22日。
[4]《胡乔木传》编写组编，程中原执笔《邓小平的二十四次谈话》，人民出版社2004年9月版。
[5]参考2006年9月20日在第一届全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会通过的《全国省区市党委政研工作联席会活动办法》，来源http：//taoniao.com.cn/jianjie/lianxihui4.html
作者简介
马卿（1983-）女，蒙古族，河南南阳人，现为中共中央党校政法教研部博士研究生，主要从事比较政党方向的研究.
[关键词]政府；决策；机构；支持
一、政策研究室：中国政府官方决策支持机构
目前多数国家都存在着不同形式的机构或者个人为政府机构或者决策者本人提供决策咨询，这种咨询古已有之，只是在不同时代、不同国别的表现形式有所不同。今天需要政府决策德问题的复杂化程度不断加深，政府决策对咨询机构的依赖性日益加强，咨询机构的种类和参与人数也日渐庞大。以美国为例，为政府提供决策咨询的力量包括各类智库、利益集团、基金会、政府部门内的咨询机构等等1，这些不同的咨询力量构成了美国决策咨询的网络体系，为美国的政治、经济、外交等领域的政府决策提供了科学化的依据。
在中国，为政府决策提供咨询的机构或者支持力量也有很多，例如党政系统内部的政策研究室、社科院、高等院校等等。根据与政府的关系，这些决策咨询机构可以大体分为官办、半官办和民间三种类型，这三种类型的划分可以从机构的隶属关系、资金来源等方面进行区分，并且三种咨询机构都从不同的角度，以不同的形式为政府决策咨询提供建议2。其中根据中国政治运行逻辑，在中国内输入的决策模式下官办的决策咨询机构，也就是党政系统内部的决策咨询机构是我国决策咨询的主体力量。这些机构主要包括党政系统内部的各级政策研究室，各类政府发展研究中心、中央政府部门和一些地方政府建立的专家咨询委员会、顾问团等，在所有这些官办的决策支持机构中政策研究室是一个特殊的存在。它的发展完善程度对于中国党政领导的决策科学化有着重要的影响。
目前中国在党的系统和政府系统都建立了各级政策研究室，大致包括中央政策研究室、全国人大政策研究室、国务院政策研究室、中央、国务院下属各部委内设置的政策研究机构，地方各级党委、人大和政府下设的政策研究室，以及党委和政府各部门内设置的政策研究机构等。下文将对政策研究室的历史沿革、机构设置、工作职责等内容做简要的分析。
二、历史沿革
1、政策研究室的初设阶段——1941到1949
根据现有资料来看，政策研究室最早由中共中央成立于1941年的延安，是在毛泽东的直接建议下成立的。政策研究室的组建反映了当时以毛泽东为核心的中共领导者希望成立专门的机构负责对中国实际问题加强调查研究，为党政领导决策中国问题提供客观、真实的资料。
1941年到1949年是政策研究室的初设阶段，政策研究室设立并在全国推开，这一时期因为还未建国，中央以及地方党的领导同志和部门的关注点主要是革命推翻国民党的统治以及对解放地区农村以及城市的建设。这一时期政策研究室的任务也在围绕着这些议题开展，但是，政策研究室初设时期的角色定位和工作的指导思想已经基本确定，为以后政策研究室的工作打下了基础。
2、政策研究室的发展阶段——1949到1966
冷清铨先生在其所写的《我所知道的中央政治研究室》一文中指出“1955年重建的政策研究室实际上是直接为毛泽东服务的一个秀才班子”3，这一阶段中央政策研究室的工作内容、服务对象及其后期的沉浮存续都和毛泽东这位新中国第一代领导核心的个人意志有着不可分割的关系。
3、政策研究室的停滞阶段——1967到1976
在文革时期各类斗争的冲击之下，中央政策研究室也成为了各派势力斗争的场所。从田家英等人被批斗、政策研究院院内文革派系斗争到陈伯达倒台，政策研究室被撤销，此一时期的中央政策研究室纠缠于文革派系运动，随着陈伯达的政治命运而起伏跌宕，失却了正常的工作秩序，是政策研究室发展的异化时期。
4、政策研究室的复兴阶段——1977到2005
作为党政核心层机构的政策研究室受政治环境与领导人意志的支配而存在，因此当中国的政治环境发生重大转折之时，政策研究室的工作内容、作用也发生了重大的转变，这一时期建立的国务院政策研究室则是邓小平拨乱反正的一个理论阵地与理论武器。
1975年，已复出工作的邓小平在国务院建立了政治研究室。此时的国务院政策研究室被赋予了与四人帮斗争的角色，就这一时期国务院政策研究室的工作成果来看，邓小平这一时期的一些重要工作文件，如《论全党全国各项工作的总纲》、《关于科技工作的几个问题（汇报提纲）》等均与政策研究室的工作有关。国务院政策研究室成为宣传邓小平等领导同志治国思想的“笔杆子”4。
5、政策研究室的变革时期——2006至今
自2006年开始，中国的政策研究室发展出现了新的变化趋势，具体来说就是各地区政策研究室跨区域的合作与交流日益加强，并向着常态化的方向发展。原来各地区的政策研究室往往“各为其主”，彼此之间缺乏交流和合作，一方面致使许多信息资源得不到有效的沟通和利用，另一方面对于政策研究室更好地了解全国各地政策研究工作的发展形势和问题有所妨碍。2006年9月第一届全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会在沈阳市召开，会议明确提出了以互联网技术为支撑，通过加强交流，实现资源共享、信息沟通，更好地为各级党政领导决策提供政策调研、决策咨询等服务。此外，会议起草并通过了《全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会章程（草案）》以及《全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会网站（网刊）建设方案》，为构建政策研究室联席会议机制提供了相关的规则，此次会议确定政研联席会实行年会制度，每年召开一次会议，使得这一联席会议机制向制度化、常态化4方向迈进了一大步。会后，作为此次会议的成果之一，联席会总网站（网刊）及部分地区分网站开始陆续建立，为政策研究室跨区域交流与合作提供了网络平台。 三、工作职责
从多个政府政研室网站以及有关刊物资料的内容来看，就政策研究室的职责而言，无论是党内系统的政策研究室还是政府系统的政策研究室，其职责都大体包括文件起草类、政策调研咨询类以及其他工作事项三个部分。
1、文件起草类
文件起草类主要内容包括起草党政相关会议的工作报告，起草、修改有关重要文件，起草领导同志部分重要讲话稿等。这一类工作中比较重要的包括《政府工作报告》等官方年度重要文件，此外，还包括党政重要会议需准备的文件等。
2、政策调研咨询类
主要是根据领导指示或自行就某些重要课题或重大决策进行可行性调查研究，提出政策性建议，供决策参考。毛泽东有一句著名的论断，即“没有调查就没有发言权”。进行充分深入的调研活动是中国共产党“实事求是”、“理论联系实际”、“一切从实际出发”的指导思想的在实践工作中的贯彻。这一内容也是1941年党中央延安政策研究室设置之初的重要指导思路，它也是政策研究室有效完成文件起草类等其它工作的前提和基础，因为只有建立在对实际问题的充分调查研究的基础上，才能对该类问题有比较真实准确的把握，进而才可以拟定出建立在实事求是基础上的各类工作报告、党政文件以及领导同志的讲话稿。否则，起草出来的文件只能是套话、样话甚至是错话。这也是许多重要文件、领导讲话只能由具有相应专业背景知识，做过具体调查研究工作的政策研究室成员来拟定的主要原因，一般的领导秘书人员无法胜任。
3、其他事项
主要是承办党或政府交办的其他事项。这一方面的内容在不同层级不同地方的党政政策研究室中有所不同，例如部分地区的政策研究室还担负有一些活动的组织协调工作，并且有时也负责接待群众来信来访，或者领导同志交办的其他事项。接待信访等等这些工作一般来说政府有专门的机构和部门负责，政策研究室的上述工作非为定制，主要是根据有关领导的指示参与办理。这些表明，政策研究室在文件起草、问题调研之外，其工作内容比较灵活，主要依据有关领导的要求展开工作，充分体现了政策研究室在某种意义上作为领导“秘书班子”、“助手”等角色的作用。
总之，行政环境的变迁要求政府决策向科学化和民主化发展。所谓决策的科学化可以简单理解为在决策的理念上要求理性，而非盲目，在决策方法上要求更多运用科学技术方法，而非仅凭经验决策。政策研究室的设立通过专门的研究机构来对相关信息、问题进行专业化的搜集、处理，提交专业、理性、科学的研究方案，对于在政府决策系统内促进党政系统决策的科学化具有很大帮助。此外，就决策方法而言，现在政策研究室的研究人员多具有专业化的知识背景，能够运用专业的研究技术和方法处理信息收集、问题分析、对策研究等环节的问题，这些科学研究技术和方法的引入大大提升了政府决策的科学化程度。
此外，政府决策的民主化是一个涉及多个层面与环节的问题，“民主”与“独裁”相对立，是指政府的决策通过一定的制度安排，由多人而非一人做出。目前中国的党政系统已建立了较为完备的制度体系来保障决策民主化的实施，作为中国各级党政领导机关核心领导机制的民主集中制要求重大的决策问题必须集体讨论，按照少数服从多数的原则决定，这从根本上保证了政府决策的民主化。对这一制度的讨论并非本文的重点，应该注意的是，这一制度所规范或者说调节的是决策的最终表决阶段的民主，并不涉及决策的方案如何产生，也就是说一项决策的内容和方法可以是一位领导“拍脑袋”想出来的，那么这时在决策方案的形成阶段就失却了所谓的民主化，此时的非民主化并不绝对意味着领导者的独裁，很多时候是长期的执政方式和习惯使然，但是作为政府决策过程中一个前期的基本环节，如果不能保证政策方案形成时期的民主化，那么在最后决策阶段的民主在某种程度上已经失却了意义。因此，由政策研究室研究人员发挥群策群力，为有关领导人员提供较科学的决策方案，可以在很大程度上保证政策形成阶段的民主，使得政府决策的民主具有更大的实质意义。
因此可以说，正是基于其在中国政治场域中所具有的特殊优势，政策研究室在党政系统决策的科学化方面发挥着越来越大的作用。但是，不可否认，政策研究室目前也存在着几个方面的问题，如政策研究室的工作受领导人意志的左右过大。这就使得政策研究室的工作很大程度上受领导者个人行动风格的影响，缺乏工作机制上的稳定性与主动性。因为政策研究室的工作产出是否可用，是否能够转化为具体政策产生影响完全取决于领导人物的个人判断，从而造成了政策研究室对领导者个人的依附，而弱化了自身作为政策调研机构的独立性和主动性。因此政策研究室在中国政治实践中要想发挥其对决策科学化的影响作用就必须对政策研究室的存在与工作机制进行进一步的变革和完善。
参考文献
[1]刘克崮，《借鉴国外经验 加强和完善我国政府决策咨询体系——美国思想库考察报告》，《决策与信息》，2009年7月，第6页。
[2]李金龙，《我国政府决策咨询发展路径初探》，《湖南文理学院学报》，2008年5月，第17页。
[3]冷清铨，《我所知道的中央政治研究室》，《党史博览》，2009年5月22日。
[4]《胡乔木传》编写组编，程中原执笔《邓小平的二十四次谈话》，人民出版社2004年9月版。
[5]参考2006年9月20日在第一届全国部分省区市政策研究与信息咨询网络联席会通过的《全国省区市党委政研工作联席会活动办法》，来源http：//taoniao.com.cn/jianjie/lianxihui4.html
作者简介
马卿（1983-）女，蒙古族，河南南阳人，现为中共中央党校政法教研部博士研究生，主要从事比较政党方向的研究.