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关键词：家庭教育 家庭教育立法 家长主体
2016年5月27日，重庆市人大常委会通过了《重庆市家庭教育促进条例》（以下简称《条例》），这是我国大陆地区首部家庭教育地方性法规。《条例》自实施以来，重庆市家庭教育工作受到了政府、社会、家庭前所未有的重视，家庭教育工作体制机制得到了进一步的完善，工作环境也大为改善，真正实现了多部门统筹推进的良好工作格局。
全国人大常委会法制工作委员会、全国人大社会建设委员会分别于2017年9月和2020年9月专程赴重庆调研家庭教育立法情况及其取得的成效，就全国家庭教育立法广泛征求重庆各界意见。全国近20个省区市、计划单列市到重庆调研、交流家庭教育立法及实施推进工作。
家庭是社会的基本细胞，是国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。家庭教育是人生整个教育的基础和起点。传统意义的家庭教育属于较为典型的私人领域，在古代社会，由家长、族长进行家庭式管理、家族式统治。现代社会中，家庭教育已远非“私人”问题，而是与国家、民族、社会利益息息相关[1]。家庭教育是现代国民教育体系的重要组成部分，是学校教育、社会教育的基础。推进家庭教育，对于国家发展、民族进步、社会和谐、家庭幸福和人的发展都具有不可或缺的重要作用。
（一）家庭教育工作存在诸多问题，迫切需要通过立法予以保障
伴随着经济社会的大变革大发展，社会转型速度加快，传统的家庭结构和功能发生深刻变化，家庭教育面临许多新的挑战。拥有千万家庭和大量外出务工人口的重庆市，在家庭教育方面突显出诸多不容忽视的问题。
第一，从家庭层面上看，一是家长的家庭教育意识淡薄，主体责任不明确、不落实，履责能力不强。面对社会转型、家庭变迁、家庭结构变化、教育变革的内外部环境，部分家庭育人功能弱化。[2] 二是家庭教育观念陈旧，教育知识匮乏。家长生而不养、养而不教、教而不当的现象不同程度存在;不少父母缺乏正确的成才观，存在“重智轻德、重知轻能、重养轻教”等现象;很多父母表示不知道用什么方法教育孩子，有的甚至将殴打虐待作为家庭教育方式。[3] 三是亲情及家庭教育缺失导致违法犯罪问题突出。全市留守、流动儿童约占儿童总数的三分之一，亲情及家庭教育的缺失促使他们产生突出的心理及行为问题。四是困境儿童的家庭教育普遍缺失，开展家庭教育的难度大，亟待给予关注和重视。
第二，从社会层面看，家庭教育与学校教育、社会教育相比仍旧薄弱，存在一些突出问题。一是工作体制机制不够完善，主责机构不明确，部门责任不清晰;二是家庭教育经费投入不够，政府的激励保障措施不完善，城乡发展不均衡;三是家庭教育公共服务相对滞后，家庭教育指导、服务、管理制度不够健全和规范，公共服务资源比较匮乏、指导服务队伍专业性不强、针对性不够;四是家庭教育指导服务市场比较混乱，指导服务机构缺乏必要准入和专业规范，社会组织及经营性机构规模小、人员少。
第三，家庭教育在国民教育和终身教育体系中的重要地位尚未在法律上得到确立[4]。《教育法》《义务教育法》《社会力量办学条例》等法律法规确立了学校教育和社会教育在国家教育法律体系中的重要地位，与二者的立法状况相比，家庭教育立法明显滞后。涉及家庭教育的条款散见于多部法律之中，具有不全面性、不系统性和重复性，且多是倡导性的，制约着家庭教育事业的发展。这一立法现状与家庭教育在教育体系中的地位极不相称，影响三大教育体系的整体协调发展。[5] 因此在国家尚未制定家庭教育法前，迫切需要出台地方性法规进行家庭教育的规范引导和强化保障。
（二）党和国家高度重视，持续推进家庭教育立法工作
在全面依法治国的新时代，有必要在国家层面制定一部厘清家庭教育职责和分工，规范家庭教育指导服务的专门法。2010 年以来，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》《中国儿童发展纲要（2011-2020 年）》以及全国妇联、教育部等七部委制定的家庭教育“十五”“十一五”“十二五”规划中都提出了制定家庭教育法、努力推进家庭教育立法进程、促进家庭教育立法取得实质性成果、有条件的地方先行尝试立法等目标任务。
2010年年底，全国妇联、教育部成立家庭教育立法调研工作组和专家组，开始启动家庭教育立法调研工作，并于2011年完成家庭教育立法调研，形成了调研报告和专家建议稿。2013年，全国妇联、教育部向全国人大常委会法工委提交了关于申请将制定《家庭教育促进法》列入十二届全国人大常委会五年立法规划项目的建议。2014年、2015年，全国妇联在重庆召开推进家庭教育立法工作座谈会，提出了加快推进家庭教育地方立法的要求。党的十八大以来，习近平总书记就家庭教育做出了一系列重要论述。2015年2月，习近平总书记发出了“注重家庭、注重家教、注重家风”的动员令，为新时期开展家庭教育及其立法工作指明了方向。
（三）家庭教育地方立法条件基本具备，立法时机基本成熟
第一，家庭教育实践工作、制度建设为立法奠定了坚实基础。多年来，重庆市持续扎实推进家庭教育五年规划的贯彻实施，为家庭教育立法打下了坚实的实践基礎。建立联席会议制度，明确部门责任，将家庭教育工作纳入当地社会事业发展大局，与各地精神文明建设、儿童发展规划同步部署实施;在全市城乡中小学、幼儿园及社区普遍建立家长学校和家庭教育指导服务站点，依托市、区（县）、乡（镇）、村（社区）四级家庭教育讲师团队伍1.5万人，深入村社院坝为家长提供公益性家庭教育指导服务;编制家长教材、编印《培养孩子的良好习惯》《儿童性健康教育绘本》等口袋书向家庭免费发放;通过家庭教育报刊、广播电视栏目、
网上家长学校等媒介广泛传播科学家庭教育知识，推动形成了“夫妇结婚—孕期教育—早期教育—学校教育—社会教育—家庭教育”的家教网链。
第二，现行宪法和法律为家庭教育地方立法提供了上位法依据。《中华人民共和国宪法》规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务”;《中华人民共和国教育法》规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导。”《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪保护法》《反家庭暴力法》明确了家长以及国家、社会参与家庭教育的义务，并确定了家庭教育的法定内容、方式等。 第三，家庭教育立法具有较高的社会共识度。（1）公众对家庭教育立法的认同度较高。根据全国妇联2016年调查数据显示，74.3%的人认为有必要或非常有必要通过法律来规范家庭教育服务和管理工作[6]。（2）社会各界对家庭教育立法的呼声越来越强烈。2015年在市“两会”上，有市人大代表和政协委员分别提出了关于加快推进家庭教育立法的建议和提案。十三届全国人大二次、三次会议上，先后有368名全国人大代表提出相关议案12件，要求启动家庭教育立法、推进家庭教育工作。[7]
第四，相关调研和理论研究成果为制定家庭教育法提供了必要的支持和保障。2014年重庆市妇联与重庆师范大学、西南政法大学合作，以家长、教师、儿童和家庭教育从业人员为研究对象，发放了5081份问卷进行调查，较为全面详实地了解了重庆市家庭教育的现状和问题，为重庆市家庭教育立法提供了必要支持。2014年，《
2016年5月27日，重庆市人大常委会通过了《重庆市家庭教育促进条例》（以下简称《条例》），这是我国大陆地区首部家庭教育地方性法规。《条例》自实施以来，重庆市家庭教育工作受到了政府、社会、家庭前所未有的重视，家庭教育工作体制机制得到了进一步的完善，工作环境也大为改善，真正实现了多部门统筹推进的良好工作格局。
全国人大常委会法制工作委员会、全国人大社会建设委员会分别于2017年9月和2020年9月专程赴重庆调研家庭教育立法情况及其取得的成效，就全国家庭教育立法广泛征求重庆各界意见。全国近20个省区市、计划单列市到重庆调研、交流家庭教育立法及实施推进工作。
一、立法背景
家庭是社会的基本细胞，是国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。家庭教育是人生整个教育的基础和起点。传统意义的家庭教育属于较为典型的私人领域，在古代社会，由家长、族长进行家庭式管理、家族式统治。现代社会中，家庭教育已远非“私人”问题，而是与国家、民族、社会利益息息相关[1]。家庭教育是现代国民教育体系的重要组成部分，是学校教育、社会教育的基础。推进家庭教育，对于国家发展、民族进步、社会和谐、家庭幸福和人的发展都具有不可或缺的重要作用。
（一）家庭教育工作存在诸多问题，迫切需要通过立法予以保障
伴随着经济社会的大变革大发展，社会转型速度加快，传统的家庭结构和功能发生深刻变化，家庭教育面临许多新的挑战。拥有千万家庭和大量外出务工人口的重庆市，在家庭教育方面突显出诸多不容忽视的问题。
第一，从家庭层面上看，一是家长的家庭教育意识淡薄，主体责任不明确、不落实，履责能力不强。面对社会转型、家庭变迁、家庭结构变化、教育变革的内外部环境，部分家庭育人功能弱化。[2] 二是家庭教育观念陈旧，教育知识匮乏。家长生而不养、养而不教、教而不当的现象不同程度存在;不少父母缺乏正确的成才观，存在“重智轻德、重知轻能、重养轻教”等现象;很多父母表示不知道用什么方法教育孩子，有的甚至将殴打虐待作为家庭教育方式。[3] 三是亲情及家庭教育缺失导致违法犯罪问题突出。全市留守、流动儿童约占儿童总数的三分之一，亲情及家庭教育的缺失促使他们产生突出的心理及行为问题。四是困境儿童的家庭教育普遍缺失，开展家庭教育的难度大，亟待给予关注和重视。
第二，从社会层面看，家庭教育与学校教育、社会教育相比仍旧薄弱，存在一些突出问题。一是工作体制机制不够完善，主责机构不明确，部门责任不清晰;二是家庭教育经费投入不够，政府的激励保障措施不完善，城乡发展不均衡;三是家庭教育公共服务相对滞后，家庭教育指导、服务、管理制度不够健全和规范，公共服务资源比较匮乏、指导服务队伍专业性不强、针对性不够;四是家庭教育指导服务市场比较混乱，指导服务机构缺乏必要准入和专业规范，社会组织及经营性机构规模小、人员少。
第三，家庭教育在国民教育和终身教育体系中的重要地位尚未在法律上得到确立[4]。《教育法》《义务教育法》《社会力量办学条例》等法律法规确立了学校教育和社会教育在国家教育法律体系中的重要地位，与二者的立法状况相比，家庭教育立法明显滞后。涉及家庭教育的条款散见于多部法律之中，具有不全面性、不系统性和重复性，且多是倡导性的，制约着家庭教育事业的发展。这一立法现状与家庭教育在教育体系中的地位极不相称，影响三大教育体系的整体协调发展。[5] 因此在国家尚未制定家庭教育法前，迫切需要出台地方性法规进行家庭教育的规范引导和强化保障。
（二）党和国家高度重视，持续推进家庭教育立法工作
在全面依法治国的新时代，有必要在国家层面制定一部厘清家庭教育职责和分工，规范家庭教育指导服务的专门法。2010 年以来，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》《中国儿童发展纲要（2011-2020 年）》以及全国妇联、教育部等七部委制定的家庭教育“十五”“十一五”“十二五”规划中都提出了制定家庭教育法、努力推进家庭教育立法进程、促进家庭教育立法取得实质性成果、有条件的地方先行尝试立法等目标任务。
2010年年底，全国妇联、教育部成立家庭教育立法调研工作组和专家组，开始启动家庭教育立法调研工作，并于2011年完成家庭教育立法调研，形成了调研报告和专家建议稿。2013年，全国妇联、教育部向全国人大常委会法工委提交了关于申请将制定《家庭教育促进法》列入十二届全国人大常委会五年立法规划项目的建议。2014年、2015年，全国妇联在重庆召开推进家庭教育立法工作座谈会，提出了加快推进家庭教育地方立法的要求。党的十八大以来，习近平总书记就家庭教育做出了一系列重要论述。2015年2月，习近平总书记发出了“注重家庭、注重家教、注重家风”的动员令，为新时期开展家庭教育及其立法工作指明了方向。
（三）家庭教育地方立法条件基本具备，立法时机基本成熟
第一，家庭教育实践工作、制度建设为立法奠定了坚实基础。多年来，重庆市持续扎实推进家庭教育五年规划的贯彻实施，为家庭教育立法打下了坚实的实践基礎。建立联席会议制度，明确部门责任，将家庭教育工作纳入当地社会事业发展大局，与各地精神文明建设、儿童发展规划同步部署实施;在全市城乡中小学、幼儿园及社区普遍建立家长学校和家庭教育指导服务站点，依托市、区（县）、乡（镇）、村（社区）四级家庭教育讲师团队伍1.5万人，深入村社院坝为家长提供公益性家庭教育指导服务;编制家长教材、编印《培养孩子的良好习惯》《儿童性健康教育绘本》等口袋书向家庭免费发放;通过家庭教育报刊、广播电视栏目、
网上家长学校等媒介广泛传播科学家庭教育知识，推动形成了“夫妇结婚—孕期教育—早期教育—学校教育—社会教育—家庭教育”的家教网链。
第二，现行宪法和法律为家庭教育地方立法提供了上位法依据。《中华人民共和国宪法》规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务”;《中华人民共和国教育法》规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导。”《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪保护法》《反家庭暴力法》明确了家长以及国家、社会参与家庭教育的义务，并确定了家庭教育的法定内容、方式等。 第三，家庭教育立法具有较高的社会共识度。（1）公众对家庭教育立法的认同度较高。根据全国妇联2016年调查数据显示，74.3%的人认为有必要或非常有必要通过法律来规范家庭教育服务和管理工作[6]。（2）社会各界对家庭教育立法的呼声越来越强烈。2015年在市“两会”上，有市人大代表和政协委员分别提出了关于加快推进家庭教育立法的建议和提案。十三届全国人大二次、三次会议上，先后有368名全国人大代表提出相关议案12件，要求启动家庭教育立法、推进家庭教育工作。[7]
第四，相关调研和理论研究成果为制定家庭教育法提供了必要的支持和保障。2014年重庆市妇联与重庆师范大学、西南政法大学合作，以家长、教师、儿童和家庭教育从业人员为研究对象，发放了5081份问卷进行调查，较为全面详实地了解了重庆市家庭教育的现状和问题，为重庆市家庭教育立法提供了必要支持。2014年，《