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摘 要 涉案财物管理是落实中央产权保护要求的一个重要方面。本文通过调研，对S市交警部门涉案车辆管理的模式、场地、职责、信息化、处置措施等方面的一些问题进行分析。我们在分析现有法律法规内容的基础上，提出了一些想法和建议。
关键词 涉案财物 交警 车辆
基金项目：本文为2016年辽宁省社会科学规划基金项目“全面深化改革背景下法治公安建设问题研究”阶段性成果。立项编号：L16BFX005。
作者簡介：陈迪，辽宁公安司法管理干部学院法律系副教授，研究方向：宪法、行政法。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.113
产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。中共中央、国务院于2015年与2016年分别制定了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》和《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，为此公安部特修改了《公安机关涉案财物管理若干规定》。
交警部门暂扣的涉案车辆管理环节多、时间不确定、权属复杂，事关广大车主利益和人民群众财产安全，加之群众的物权意识和对公安机关管理水平的期望和要求越来越高，这些客观上要求公安交警部门严格涉案财物的管理。
一、S市交警部门涉案车辆管理现状
目前S市交警部门涉案车辆管理的依据是S市公安局交通警察支队发布的《交警支队涉案车辆管理和处置规定》。其中第二条明确规定所称涉案车辆，是指支队各执法单位在办理行政案件和刑事案件过程中，依法采取强制措施扣留以及以扣押、勘察、先行登记保存、抽样取证、追缴、收缴等方式提取或者固定的与案件有关、需要作为证据使用的车辆。
（一）涉案车辆管理的程序
1.依法扣留。扣押、扣留涉案车辆时应认真查验当事人驾驶证、机动车行车证、车辆特征等，仔细清点车内物品，当场开具行政强制措施凭证，属于刑事扣押的，应当开列《刑事案件扣押单》。
2.及时移交、妥善保管。扣留的涉案车辆严禁使用。交警在扣留车辆24小时内应将被扣留车辆交所属公安机关交警管理部门，及时移交市局指定停车场。由停车场工作人员与办案人员当场共同检查且确认，由停车场工作人员填写一式二份登记表。
3.监督管理。为了加强对社会停车场的监督，交警支队与暂时停放违法车辆和事故车辆的停车场签订责任书，坚持进出状态相一致的原则，如在扣押中，造成车辆丢失、损坏的，停车场要给予赔偿。建立档案管理制度，对扣留的每一台车辆建立了一车一档。按一般程序处理的交通违法以及交通事故所扣留的车辆，要求做到车辆、台账、强制措施凭证、案件材料四统一。对涉案车辆实行动态月报告制度，各大队每月必须向支队报送涉案财物登记、处置情况报表以及涉案财物明细表。将涉案财物的规范管理纳入每月工作量化考核之中，每月进行通报考核。
4.涉案车辆处置。一般情况下，在检验、鉴定结论确定后及时通知当事人领取所扣押的车辆及其他物品。对符合法律规定条件的，由交警支队上报财政部门将所扣押车辆送交有资格的拍卖机构拍卖，所得款项上缴国库；非法拼装的机动车予以拆除；达到报废标准的机动车予以报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门处理。上缴的机动车辆应逐台建立档案，实行一车一档。
（二）涉案车辆停放场地情况
S市交警支队现有存放涉案车辆停车场15个，均为S市某清障运输有限公司提供。该公司为S市公安局保留的掩护型企业，由保安支队负责管理，停车场场地由属地公安分局免费提供，场地维护费用及管理费用由保安支队承担，停车费由交警支队按照财政局核定的预算承担。
二、S市交警部门涉案车辆管理中存在的困境
（一）管理模式问题
现S市公安局涉案车辆管理实际上涉及两个支队：交警支队和保安支队。其中停车场由保安支队负责管理，其他事项由交警支队负责。这种情况不利于财政部门在车辆管理上进行统一核算，同时造成多头管理、人为增加程序环节、责权不清，不利于事权集中、简化程序，给涉案车辆日常监管也带来了困难。
（二）场地问题
暂扣车辆在移交指定停车场之前要在基层大队保存一段时间，基层大队由于条件限制没有专用的停车场所，扣留的机动车大多数只能露天存放。有的被扣车辆因日晒雨淋，有的因管理不善而造成损坏。
15处指定停车场建设有先有后、设施有新有旧，由于为一家公司所有，停车场之间缺乏改善条件的内在驱动力，一些旧的停车场存在设施老化、脏乱的现象。各个停车场之间负担的车辆差距很大，造成不同行政区域管理不平衡问题，部分停车场由于车辆过于集中而出现管理混乱、现场脏乱差、车辆损毁等情况。
（三）职责问题
随着人口、车辆的迅猛增长，城市的各个角落都出现了各式各样的“僵尸车”的身影。“僵尸车”，是指一部分长期停在车位不动、停在那里无人使用的车辆。这些车辆满身灰尘，无人问津，长期不动弹，故被人称为“僵尸车”。
S市的做法是不论“僵尸车”的停放场所，只要市民拨打报警电话，交警部门接到指令后都要前去处理。既牵扯了交警的大量精力，也出现一些不当处置的事件。比如曾发生过车主因出国失联，交警接警后在公示三个月后将车辆拍卖，后来车主前来索车的情况。
（四）车辆处置问题
根据道交法规定，涉案车辆被扣留后，符合规定可以领取的，通知当事人领取；但驾驶人或者所有人、管理人30日内没有提供被扣留机动车的合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理（简称“三无车辆”），经通知并且经公告三个月仍不来接受处理的，由交警支队联系财政部门将该机动车送交有资格的拍卖机构拍卖，所得价款上缴国库；非法拼装的机动车予以拆除；达到报废标准的机动车予以报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门处理。 “三无车辆”公告期满后，由财政部门牵头联系拍卖行予以拍卖。在拍卖过程中，估价是按照回收拆解的方式进行，即按照车辆的金属含量进行折算，参照当时废旧金属市场价格，扣除场地费、运输费、拆解费、环保处理费和非金属损能等费用后评估的车辆残值。拍卖的涉案车辆不能上牌照使用，估值普遍较低，每辆车仅介于500元至5000元之间。拍得车况较好车辆的公司，虽然整车不能使用，但拆解后的零件仍可用于其他车辆的维修而赚取高额的利润。
同时，處置报废和违法收缴车辆涉及交警支队的法制、后勤部门，市局保安支队和市财政局、报废回收公司、拍卖行等部门，存在环节多、程序复杂的现象，导致车辆处置周期长、出口不畅通、部分停车场车辆积压。
（五）信息化问题
在高科技、信息化手段广泛运用的今天，S市交警部门涉案车辆管理还处于完全依靠纸质材料的阶段。纸质的原始案件材料固然应该完善，但仅有纸质材料会给后续的保存、查找、信息对接、后续提示、统计、分析等带来诸多不便和困难。而国内一些先进省（市）已经采取了信息化管理方式，使涉案车辆管理工作走向信息化、自动化、规范化轨道。
三、解决S市交警部门涉案车辆管理问题的对策
（一）积极建言，完善法律规范
1.管理模式方面。前述S市公安局涉案车辆管理涉及交警支队和保安支队两家的情况，实践部门应该从实际情况出发对相关规定提出修改建议，删除罚没物品收缴与保管相分离制度的规定，将停车场的管理权也归属于交警支队，从而理顺管理关系，简化程序、集中事权、责权统一，便于加强监督管理，也为下一步停车场的管理改革做好铺垫。
2.职权范围方面。针对实践中“僵尸车”管理的职责不清问题，2017年出台的《城市管理执法办法》第8条已经规定了城市管理执法的行政处罚权范围包括交通管理方面。这里规定的“交通管理”指的就是在城市道路上违法停放机动车辆的管理。如果车辆违规停放在城市小区内部则不属于“交通”的范畴，是属于住房城乡建设领域，而这一领域的全部行政处罚权都归属于城市管理执法部门。因而对于“僵尸车”管理权限不清的问题，公安机关可会同城市管理执法部门进行明确，必要的时候提出建议，由地方政府根据法律法规进行地方立法。
（二）强化对停车场的管理
在前述理顺停车场管理模式——停车场管理也集中于交警支队的基础上，对涉案车辆的停放管理进行改革有两种途径。根本之计是引入市场竞争机制，实行社会化服务，改变现行的垄断性质的专属经营方式。可以通过招标的方式，选择有资质的社会停车场作为交警支队的定点停车场；交警部门拖送车辆时可以根据停车场空闲车位情况进行选择，实现动态调整；实行定期考核，如果停车场出现问题，可限期改正。逾期未改或问题严重的可以进行摘牌取消其资格，另行招标。
在暂不改变停车场仍是全由一家掩护企业提供的情况下，要改变过去通过责任书形式只进行事后管理的被动局面，加强对涉案车辆停放的事中管理，建立驻场民警制度；同时建立远程视频监控系统，实时查看入场车辆状态，保持监管不缺位。同时，实现停车场之间的数量调控，相互调剂，避免“冷热不均”。
（三）完善有关制度机制
1.完善执法过程中的监管机制。将涉案车辆管理工作纳入支队执法监督和执法质量考评范围，由支队法制、审计、督察、监察等部门联合组织检查组，定期或者不定期地对直属各大队负责管理的涉案车辆进行核查，防止涉案车辆损毁、灭失或者被挪用、不按规定及时移交、移送、返还、处理等；发现违法采取措施或者管理不当的，应当责令有关部门及时纠正。
2.建立并推进敏感岗位轮换制度。通过对相关岗位工作的民警加强培训、管理和考核，对工作认真、业务熟练、秉公执法、成绩突出的民警优先考虑其提拨、评优评先、晋升等方面；对工作拖沓、庸庸碌碌或出现重大失误的民警要视情况予以交流、调离等措施。
（四）加强信息化建设
力争财政支持，开发出S市公安局交警部门的“涉案车辆管理系统”，实现信息化管理。系统应能够与公安部的“公安交通管理综合应用平台”、“交警支队智能指挥系统”等业务系统对接，定期分析比对、查找核对数据，实现涉案车辆管理的自动化、系统化、智能化，同时也能够起到预防舞弊、违纪行为发生的作用。
（五）改善车辆处置
在“三无车辆”的处置上，一方面《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，2016年中共中央、国务院也发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。但道交法的规定和现实做法是交警部门将30天内没有提供合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理的机动车经过公告三个月后予以拍卖，款项上缴国库。这样的规定和做法不符合物权法的原则和中央意见的精神。这样的冲突需要立法机关予以解决，交警部门可以积极建言。
另一方面，“三无车辆”拍卖后最终沦为被拆解的命运，而且估价极低，造成了资源的极大浪费。最根本的原因是在于根据2012年公安部制定的《机动车登记规定》这样的车辆既不能按照其第7条提供证明、凭证，又属于第9条规定的被人民法院、人民检察院、行政执法部门依法查封、扣押不予注册登记的情况。解决这个问题，首先是交警部门将机动车交由财政部门予以拍卖，那么它就已经解除了强制措施，收归国有进入了拍卖环节，不属于被查封、扣押的机动车，应该不适用第9条第8项规定的情况；其次对于经过交警部门检验仍然具备良好行车条件的机动车，交警部门完全可以提供整车合格证明，再由拍卖公司提供发票作为机动车合法来历证明。这样就可以取得机动车的注册登记，使得拍卖中可以按照二手车进行估价，真正体现车辆的价值，避免资源的浪费。
参考文献：
[1]曹云清.涉案财物管理机制构建研究.江西警察学院学报.2017（6）.
[2]张科军.论公安机关涉案财物管理信息化.北京警察学院学报. 2014（5）.
[3]张军刚.广州市公安交警部门涉案车辆管理研究.华南理工大学.2015.
[4]孙明泽.刑事涉案财物的信息化管理.重庆邮电大学学报（社会科学版）.2018（2）.
关键词 涉案财物 交警 车辆
基金项目：本文为2016年辽宁省社会科学规划基金项目“全面深化改革背景下法治公安建设问题研究”阶段性成果。立项编号：L16BFX005。
作者簡介：陈迪，辽宁公安司法管理干部学院法律系副教授，研究方向：宪法、行政法。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.113
产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。中共中央、国务院于2015年与2016年分别制定了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》和《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，为此公安部特修改了《公安机关涉案财物管理若干规定》。
交警部门暂扣的涉案车辆管理环节多、时间不确定、权属复杂，事关广大车主利益和人民群众财产安全，加之群众的物权意识和对公安机关管理水平的期望和要求越来越高，这些客观上要求公安交警部门严格涉案财物的管理。
一、S市交警部门涉案车辆管理现状
目前S市交警部门涉案车辆管理的依据是S市公安局交通警察支队发布的《交警支队涉案车辆管理和处置规定》。其中第二条明确规定所称涉案车辆，是指支队各执法单位在办理行政案件和刑事案件过程中，依法采取强制措施扣留以及以扣押、勘察、先行登记保存、抽样取证、追缴、收缴等方式提取或者固定的与案件有关、需要作为证据使用的车辆。
（一）涉案车辆管理的程序
1.依法扣留。扣押、扣留涉案车辆时应认真查验当事人驾驶证、机动车行车证、车辆特征等，仔细清点车内物品，当场开具行政强制措施凭证，属于刑事扣押的，应当开列《刑事案件扣押单》。
2.及时移交、妥善保管。扣留的涉案车辆严禁使用。交警在扣留车辆24小时内应将被扣留车辆交所属公安机关交警管理部门，及时移交市局指定停车场。由停车场工作人员与办案人员当场共同检查且确认，由停车场工作人员填写一式二份登记表。
3.监督管理。为了加强对社会停车场的监督，交警支队与暂时停放违法车辆和事故车辆的停车场签订责任书，坚持进出状态相一致的原则，如在扣押中，造成车辆丢失、损坏的，停车场要给予赔偿。建立档案管理制度，对扣留的每一台车辆建立了一车一档。按一般程序处理的交通违法以及交通事故所扣留的车辆，要求做到车辆、台账、强制措施凭证、案件材料四统一。对涉案车辆实行动态月报告制度，各大队每月必须向支队报送涉案财物登记、处置情况报表以及涉案财物明细表。将涉案财物的规范管理纳入每月工作量化考核之中，每月进行通报考核。
4.涉案车辆处置。一般情况下，在检验、鉴定结论确定后及时通知当事人领取所扣押的车辆及其他物品。对符合法律规定条件的，由交警支队上报财政部门将所扣押车辆送交有资格的拍卖机构拍卖，所得款项上缴国库；非法拼装的机动车予以拆除；达到报废标准的机动车予以报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门处理。上缴的机动车辆应逐台建立档案，实行一车一档。
（二）涉案车辆停放场地情况
S市交警支队现有存放涉案车辆停车场15个，均为S市某清障运输有限公司提供。该公司为S市公安局保留的掩护型企业，由保安支队负责管理，停车场场地由属地公安分局免费提供，场地维护费用及管理费用由保安支队承担，停车费由交警支队按照财政局核定的预算承担。
二、S市交警部门涉案车辆管理中存在的困境
（一）管理模式问题
现S市公安局涉案车辆管理实际上涉及两个支队：交警支队和保安支队。其中停车场由保安支队负责管理，其他事项由交警支队负责。这种情况不利于财政部门在车辆管理上进行统一核算，同时造成多头管理、人为增加程序环节、责权不清，不利于事权集中、简化程序，给涉案车辆日常监管也带来了困难。
（二）场地问题
暂扣车辆在移交指定停车场之前要在基层大队保存一段时间，基层大队由于条件限制没有专用的停车场所，扣留的机动车大多数只能露天存放。有的被扣车辆因日晒雨淋，有的因管理不善而造成损坏。
15处指定停车场建设有先有后、设施有新有旧，由于为一家公司所有，停车场之间缺乏改善条件的内在驱动力，一些旧的停车场存在设施老化、脏乱的现象。各个停车场之间负担的车辆差距很大，造成不同行政区域管理不平衡问题，部分停车场由于车辆过于集中而出现管理混乱、现场脏乱差、车辆损毁等情况。
（三）职责问题
随着人口、车辆的迅猛增长，城市的各个角落都出现了各式各样的“僵尸车”的身影。“僵尸车”，是指一部分长期停在车位不动、停在那里无人使用的车辆。这些车辆满身灰尘，无人问津，长期不动弹，故被人称为“僵尸车”。
S市的做法是不论“僵尸车”的停放场所，只要市民拨打报警电话，交警部门接到指令后都要前去处理。既牵扯了交警的大量精力，也出现一些不当处置的事件。比如曾发生过车主因出国失联，交警接警后在公示三个月后将车辆拍卖，后来车主前来索车的情况。
（四）车辆处置问题
根据道交法规定，涉案车辆被扣留后，符合规定可以领取的，通知当事人领取；但驾驶人或者所有人、管理人30日内没有提供被扣留机动车的合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理（简称“三无车辆”），经通知并且经公告三个月仍不来接受处理的，由交警支队联系财政部门将该机动车送交有资格的拍卖机构拍卖，所得价款上缴国库；非法拼装的机动车予以拆除；达到报废标准的机动车予以报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门处理。 “三无车辆”公告期满后，由财政部门牵头联系拍卖行予以拍卖。在拍卖过程中，估价是按照回收拆解的方式进行，即按照车辆的金属含量进行折算，参照当时废旧金属市场价格，扣除场地费、运输费、拆解费、环保处理费和非金属损能等费用后评估的车辆残值。拍卖的涉案车辆不能上牌照使用，估值普遍较低，每辆车仅介于500元至5000元之间。拍得车况较好车辆的公司，虽然整车不能使用，但拆解后的零件仍可用于其他车辆的维修而赚取高额的利润。
同时，處置报废和违法收缴车辆涉及交警支队的法制、后勤部门，市局保安支队和市财政局、报废回收公司、拍卖行等部门，存在环节多、程序复杂的现象，导致车辆处置周期长、出口不畅通、部分停车场车辆积压。
（五）信息化问题
在高科技、信息化手段广泛运用的今天，S市交警部门涉案车辆管理还处于完全依靠纸质材料的阶段。纸质的原始案件材料固然应该完善，但仅有纸质材料会给后续的保存、查找、信息对接、后续提示、统计、分析等带来诸多不便和困难。而国内一些先进省（市）已经采取了信息化管理方式，使涉案车辆管理工作走向信息化、自动化、规范化轨道。
三、解决S市交警部门涉案车辆管理问题的对策
（一）积极建言，完善法律规范
1.管理模式方面。前述S市公安局涉案车辆管理涉及交警支队和保安支队两家的情况，实践部门应该从实际情况出发对相关规定提出修改建议，删除罚没物品收缴与保管相分离制度的规定，将停车场的管理权也归属于交警支队，从而理顺管理关系，简化程序、集中事权、责权统一，便于加强监督管理，也为下一步停车场的管理改革做好铺垫。
2.职权范围方面。针对实践中“僵尸车”管理的职责不清问题，2017年出台的《城市管理执法办法》第8条已经规定了城市管理执法的行政处罚权范围包括交通管理方面。这里规定的“交通管理”指的就是在城市道路上违法停放机动车辆的管理。如果车辆违规停放在城市小区内部则不属于“交通”的范畴，是属于住房城乡建设领域，而这一领域的全部行政处罚权都归属于城市管理执法部门。因而对于“僵尸车”管理权限不清的问题，公安机关可会同城市管理执法部门进行明确，必要的时候提出建议，由地方政府根据法律法规进行地方立法。
（二）强化对停车场的管理
在前述理顺停车场管理模式——停车场管理也集中于交警支队的基础上，对涉案车辆的停放管理进行改革有两种途径。根本之计是引入市场竞争机制，实行社会化服务，改变现行的垄断性质的专属经营方式。可以通过招标的方式，选择有资质的社会停车场作为交警支队的定点停车场；交警部门拖送车辆时可以根据停车场空闲车位情况进行选择，实现动态调整；实行定期考核，如果停车场出现问题，可限期改正。逾期未改或问题严重的可以进行摘牌取消其资格，另行招标。
在暂不改变停车场仍是全由一家掩护企业提供的情况下，要改变过去通过责任书形式只进行事后管理的被动局面，加强对涉案车辆停放的事中管理，建立驻场民警制度；同时建立远程视频监控系统，实时查看入场车辆状态，保持监管不缺位。同时，实现停车场之间的数量调控，相互调剂，避免“冷热不均”。
（三）完善有关制度机制
1.完善执法过程中的监管机制。将涉案车辆管理工作纳入支队执法监督和执法质量考评范围，由支队法制、审计、督察、监察等部门联合组织检查组，定期或者不定期地对直属各大队负责管理的涉案车辆进行核查，防止涉案车辆损毁、灭失或者被挪用、不按规定及时移交、移送、返还、处理等；发现违法采取措施或者管理不当的，应当责令有关部门及时纠正。
2.建立并推进敏感岗位轮换制度。通过对相关岗位工作的民警加强培训、管理和考核，对工作认真、业务熟练、秉公执法、成绩突出的民警优先考虑其提拨、评优评先、晋升等方面；对工作拖沓、庸庸碌碌或出现重大失误的民警要视情况予以交流、调离等措施。
（四）加强信息化建设
力争财政支持，开发出S市公安局交警部门的“涉案车辆管理系统”，实现信息化管理。系统应能够与公安部的“公安交通管理综合应用平台”、“交警支队智能指挥系统”等业务系统对接，定期分析比对、查找核对数据，实现涉案车辆管理的自动化、系统化、智能化，同时也能够起到预防舞弊、违纪行为发生的作用。
（五）改善车辆处置
在“三无车辆”的处置上，一方面《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，2016年中共中央、国务院也发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。但道交法的规定和现实做法是交警部门将30天内没有提供合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理的机动车经过公告三个月后予以拍卖，款项上缴国库。这样的规定和做法不符合物权法的原则和中央意见的精神。这样的冲突需要立法机关予以解决，交警部门可以积极建言。
另一方面，“三无车辆”拍卖后最终沦为被拆解的命运，而且估价极低，造成了资源的极大浪费。最根本的原因是在于根据2012年公安部制定的《机动车登记规定》这样的车辆既不能按照其第7条提供证明、凭证，又属于第9条规定的被人民法院、人民检察院、行政执法部门依法查封、扣押不予注册登记的情况。解决这个问题，首先是交警部门将机动车交由财政部门予以拍卖，那么它就已经解除了强制措施，收归国有进入了拍卖环节，不属于被查封、扣押的机动车，应该不适用第9条第8项规定的情况；其次对于经过交警部门检验仍然具备良好行车条件的机动车，交警部门完全可以提供整车合格证明，再由拍卖公司提供发票作为机动车合法来历证明。这样就可以取得机动车的注册登记，使得拍卖中可以按照二手车进行估价，真正体现车辆的价值，避免资源的浪费。
参考文献：
[1]曹云清.涉案财物管理机制构建研究.江西警察学院学报.2017（6）.
[2]张科军.论公安机关涉案财物管理信息化.北京警察学院学报. 2014（5）.
[3]张军刚.广州市公安交警部门涉案车辆管理研究.华南理工大学.2015.
[4]孙明泽.刑事涉案财物的信息化管理.重庆邮电大学学报（社会科学版）.2018（2）.