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摘 要：随着工业化和城市化的发展，土地蕴涵的巨大经济利益催生了农村宅基地流转大量事实的存在和潜在市场的形成，凸显出我国农村宅基地流转制度存在农村宅基地使用权不明晰、对成员的认定标准模糊及农村宅基地使用权流转中的价值缺失的问题，从农村宅基地使用权流转中的处分权、主体成员权的认定和流转范围三方面进行阐述，并提出相应的完善措施。
关键词：农村宅基地；农村宅基地使用权；流转
中华人民共和国成立以来，农村宅基地经历了从农民私人所有到集体所有的历史性变化，作为具有生存和保障特征的制度，农村宅基地与集体经济组织成员的利益紧密联系在一起，其管理和完善对于保障我国土地资源的可持续发展、农村土地制度改革及新农村建设有重要意义。但随着工业化和城市化的深入发展，土地的市场价值日趋凸显，土地蕴涵的巨大经济利益催生了农村宅基地流转的大量潜在市场的形成以及农村宅基地转让的事实，”农家乐”日趋发展为农村经济体系的组成部分，现有的农村宅基地流转制度的不完善造成了农村宅基地利用效率很低，农村宅基地需求紧张。
一、农村宅基地使用权概述
1.农村宅基地使用权的概念
农村宅基地制度作为我国一项特有的土地制度，是在我国集体土地所有制下发展出来的一种特有的物权形式。对于宅基地使用权的理解有两种观点，即广义上的宅基地使用权包括城镇居民的宅基地使用权和农村宅基地使用权，而狭义上的宅基地使用权仅指农村宅基地使用权，二者的区分原因在于历史原因，但随着宅基地使用權制度的发展，现行宅基地使用权仅指农村宅基地使用权，本文所述也仅限于农村宅基地使用权。
农村宅基地使用权的定义没有在《物权法》中明确表述出来，《物权法》第152条规定：”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”据此，农村宅基地使用权可以界定为：农村村民为建造住宅及其附属设施，依法对集体所有的土地享有占用和使用的权利。1
2.农村宅基地使用权的属性分析
第一，保障性：农村宅基地使用权是一种身份性的权利，与集体经济组织成员的权利紧密结合，农村宅基地使用权正是基于成员的身份而取得，这种身份性是国家对农民利益和农村发展的保障性的考量；同时，农村宅基地的所有权归属于集体，农村宅基地使用权是设立于集体土地上的用益物权，本身就承载着集体成员生存与发展的责任，宅基地使用权在分配上实行”一户一宅”原则，保证每个农村家庭享有宅基地使用权，其取得方式的无偿性和时间上的无期限性也体现了农村宅基地使用权的保障性功能。
第二，物权性：对于农村宅基地使用权的性质，在《物权法》出台之前曾有过很大的争议，有学者主张自物权说，认为用益物权是建立在土地私有制之上的，而我国为土地公有制没有成立用益物权的基础。在土地集体所有的基础上成立的宅基地使用权，对民事主体而言就相当于自物权。2还有学者主张占有权说，认为应将中国物权制度构建为”二元结构”，也就是将物权分为所有权和占有权两大类，所有权代表物的归属，而占有权则代表物的利用，那么以物的利用为表征的宅基地使用权就理应归为占有权。3《物权法》将农村宅基地使用权明确定性为用益物权，农村宅基地使用权为利用集体所有的土地建造住宅及其附属设施的权利，符合用益物权基本特征。可见，农村宅基地使用权是在市场经济的背景下构建起来的，以实现宅基地的最大效益为目标，给予宅基地使用权人足够的意思自治去采取多种权利实现方式实现自己的合法权益。农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，权利人有权在权限范围内独立的支配标的物，进行使用和收益。
二、农村宅基地使用权流转的必要性和可能性分析
1.农村宅基地使用权流转的必要性
市场经济的发展使人们逐渐认识到发挥物的利用效益的重要性，对物的认识也逐渐从”归属”转而追求”利用”，强调对物的价值性和流动性的追求，而物的流转正是体现其价值的重要途径。在市场经济中，土地流转是提高土地价值和利用的重要途径，土地作为重要的生产资料，更是农民仅有的生产资料，对提高土地价值的追求无可厚非，宅基地的资产价值在市场经济发展中得到凸显。
同时，随着房地产热潮的出现，对土地的需求大量增加，在利益的趋势下一些农民采取地下交易的方式，形成了巨大的隐形市场。另外一些农民由于外出务工等原因，将大量农宅闲置，造成集体土地资产和国家土地收益的流失。一面是农村宅基地大量闲置、得不到利用；一面是城市发展对住房的需求增大、得不到满足，由于缺乏合法的市场途径，供需不能平衡，这都导致了对资源利用效率的低下，价值难以实现。
2.农村宅基地使用权流转的可能性
一方面，农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，用益物权的独立性意味着其可独立的为占有、使用、收益以及权利的流转，而农村宅基地作为一项用益物权，在内涵上应当包含这些权能，只是国家出于政策上的考虑而限制了某些权能的实现。这里要说明的一个问题是，农村宅基地使用权的保障性功能是否构成对其流转的制约？笔者认为二者并不冲突。农村宅基地使用权无偿取得是国家处于对农民的保障和农村的发展所作出的选择，其身份性和保障性的属性是国家对农村发展的一个特权，在社会发展过程中，为农村的稳定和发展发挥过重要的作用。但随着社会的进一步发展，这似乎成为了限制农民行使权利的桎梏。但正如在陈小君教授的文章中指出的，我们长期以来习惯农地立法中的”家长式立法”，立法者假定农民会在无法正确理解自己利益的情况下非理性地使用土地，而替农民作出符合其长远利益的抉择，对农民的财产作出种种限定，但随着农民权利意识的觉醒，一厢情愿的家长式立法不再符合农村、农民的现状，已不再符合市场经济发展的要求。4
另一方面，我国相关立法并没有明令禁止农村宅基地使用权的转让。《物权法》将宅基地使用权的具体规定适用土地管理法等法律和国家有关规定。《土地管理法》第62条第4款规定：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。但这只是规定了后果，并没有否定转让。而《物权法》第155条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。这条明确规定了宅基地使用权转让的情形，只是强调要进行登记。至此，我们可以看出法律并没有明确否定宅基地使用权的转让。但是，国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》将农村宅基地使用权的流转范围限定在了集体经济组织内部，城市居民或集体经济组织以外的其他居民不能购买农村的宅基地。宅基地可以在集体内部成员之间转让，但不得向非集体组织成员转让。 三、我国现行农村宅基地流转制度存在的问题分析
1.农村宅基地使用权不明晰
我国现行法律法规对于农村宅基地使用权的界定还存在一定的局限性。《物权法》将农村宅基地使用权规定在”用益物权”中，将其规定为：”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。”我国现行法律是将农村宅基地使用权界定为用益物权，而作为用益物权，其完整的权限应当包括占有权能、使用权能和收益权能，可见农村宅基地使用权在立法上欠缺收益的权能，农村宅基地使用权人仅有权行使占有及建筑住宅和附属设施用以使用的权利。同时，根据法律规定，宅基地的所有权属于集体，而宅基地使用权属于农民，这里就使得处分权处于尴尬的地位，既然农村宅基地属于集体所有，那处分权自然归属于集体，但实际操作中会出现房地分离的现象，比如在继承农村宅基地时，房屋作为私有财产理应由继承人继承，但房屋所占的农村宅基地使用权却不能继承，房屋作为不动产与其占地范围内的农村宅基地使用权分离，这与我国”地随房走、房随地挪”的一般法理相悖。
2.成员资格的认定标准模糊
根据《土地管理法》第62条的规定以及国土资源部印发的《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》中强调，”严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。”但是，对于具体的宅基地使用权的申请条件，法律并没有明确加以规定，只是由地方各级政府根据各地情况进行细化规定。主要有三个方面：（1）申请人必须具有特定身份；（2）申请人存在合理的住房需求；（3）不存在法律规定的禁止申请事由。具体来说，农村宅基地使用权人是符合申请宅基地条件的农村集体经济组织成员，不是宅基地所在农村集体经济组织的成员的，不得申请取得或者继受取得该集体经济组织的宅基地使用权。这里就存在对”成员”的判断标准的问题。
对于”成员”的判断，一般有三种标准：一是以户籍作为判断标准，即户籍在该地区就是该地区集体经济组织的成员；二是以土地承包作为标准，谁有该地区的土地承包权谁就是该集体经济组织的成员；三是以居住地即住宅为标准。以上三个标准在立法上并没有确定，而其中反映出来的问题很多。随着社会的发展、城乡一体化进程加快，很多户籍并不在该农村的集体经济组织成员显然不能依据户籍作为标准而将他们拒之门外。同时，土地承包经营权可以转让，具有对外性，一些人受转让而取得了土地承包经营权，而土地利用不像别的工作，它需要日日耕作，那么这些人的住房问题怎么解决，土地承包是为保障集体经济组织成员的生存问题，而农村宅基地是为了满足集体成员的居住权，这两者应当兼备而不应顾此失彼。立法上对于成员资格的认定没有做出明确的规定，这导致判断标准混乱，成员资格认定缺乏根据。
3.农村宅基地使用权流转中的价值缺失
根据现行法律，农民不能将宅基地转让给本集体经济组织以外的人，即不对外流转，但现实中却存在尖锐的冲突。一方面，农民将宅基地使用权转让给集体经济组织内部成员，由于其他成员可以无偿申请宅基地使用权，在这种情况下，通常宅基地使用权在流转中的价值只包括自己所建造的住宅的价值，宅基地使用权的价值无法体现；另一方面，市场上对土地需求剧增，在房地产利益的驱使下大多农民会采取地下交易的方式来流转宅基地使用权，由于不能以合法方式通过市场途径进行交易，宅基地流转大多随意定价，其价值通常仅包括土地的价值也即农村宅基地使用权的价值，而不包括农民自己所建的简陋的住宅的价值，这导致居民房屋所有权的价值缺失。不管哪种情况下，在宅基地使用权的流转中价值缺失严重，农民的利益无法全面得到实现。同时，由于不能将宅基地转让给集体组织外部人员，一部分宅基地使用权人由于外出务工等原因，只得将大量农宅闲置，这使土地资源得不到有效配置和合理利用，造成集体土地资产和国家土地收益的流失。
四、完善农村宅基地使用权流转的制度构建
1.对农村宅基地使用权进行清晰明确的界定
农村宅基地使用权人对于宅基地使用权，只有占有使用的权利而没有收益的权利，为使农民可以获得对宅基地完整的权利，应从法律和制度上对宅基地的使用权制度进行清晰明确的界定，确定宅基地权属范围。宅基地流转的本质是土地权利的转移，权利明确是宅基地流转的必要前提，首先要明确土地权利的归属，其次要严格界定土地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。土地权利包括所有权、使用权、收益权和处分权，核心是处分权，如转让、出租、抵押、继承、赠与等权利。5同时，加强对农村宅基地使用权的登记，农民取得宅基的使用权必须到有关部门进行登记。这样有利于明确宅基地使用权的主体，明晰宅基地的权属范围，防范”一户多宅”和农民使用宅基地超过法定标准。另外，农民依法改变宅基地使用权权属关系，应凭有关批准文件及申请资料，及时办理宅基地使用权变更登记手续，以保障宅基地使用权顺利流转。6
2.明确成员资格的认定标准
对于宅基地使用权基础之成员权，其取得的标准法律应予以明确，给出统一的判断标准。明确区分各集体经济组织的界限和各自申请主体的范围，并结合当地的实际情况进行不同的具体部署和安排。对于当前集体经济组织成员的法律界限、对外来人员如何申请成为集体经济组织成员、集体经济组织成员有哪些权利与义务等等具体内容，不应该采取回避的态度而应该明确的予以规定。基于要顾及集体成员的生存和居住权两方面，我觉得以土地承包作为判断标准比较合适，赋予外来的土地承包经营户集体经济组织的成员权，可以保障其居住，以更好的维护其利益，有利于农村的发展。同时，合理划分保障对宅基地的管理权能，充分利用村集体资源、加强村集体对农村宅基地的管理职能，健全农村宅基地使用权管理体制，村以上各级政府应对当地宅基地政策进行宏观指导、对村集体的工作进行监督。
3.有限制的扩大宅基地流转范围
现行农村宅基地的流转只限于本集体经济组织成员，这种规定带来了一些弊端，农民的切身利益受损，有限资源得不到有效配置和合理利用，造成农村大量宅基地闲置；缺乏规划和管理，易引发社会矛盾，这不符合我国市场经济的发展趋势和农村的发展，我国需要扩大宅基地的流转范围。以现行的宅基地产权制度为基础，将有利于宅基地管理和对农民利益的保护合理的条款予以保留。如：一户一宅原则，宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，以及农民在出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准等条款，从根本上杜绝宅基地的多占、乱占的可能性。7将相关政策中的绝对禁止宅基地对外流转的规定改为对流转范围予以限制、允许流转，实现宅基地使用权随农宅的合法流转。
对于扩大宅基地的流转范围，基于宅基地使用权在现在的农村还是起到很大的社会保障作用，为维护农民利益和农村稳定，要扩大宅基地流转范围但是要对其设限，以逐步扩大流转范围，维护农民利益。在现在的社会制度下，非集体经济组织成员可以承包农村的”四荒”土地，我认为，扩大宅基地的流轉范围应该以集体土地流转中村民外成员所获土地为限，这样，既可以满足农民转让宅基地实现其价值、避免闲置浪费，又可以使在农村承包土地的集体经济组织以外的人员通过流转制度获得宅基地使用权，满足其住房需求。同时，也考虑到现实农村的实际情况，防止范围过大导致宅基地使用权流转出现混乱而最终损害农民利益和农村经济的健康发展。
五、结语
对于农村宅基地使用权流转现有制度中存在的缺陷，我们应以科学发展观为指导，以规划管理为龙头，以明晰宅基地使用权为基础，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地使用权制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地有限制的在必要范围内依法、规范流转，提高土地集约利益效率，保障农民的宅基地使用权的价值充分实现，促进农民增收和改善农村生产生活水平，加快新农村建设步伐，促进城乡和谐发展。
参考文献：
[1]李石山、汪安亚、唐义虎著：《物权法原理》，北京大学出版社2008年版；
[2]孟勤国：《物权二元结构论——中国物权制度的理论重构》，人民法院出版社2004年版；
[3]陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，载《管理世界》2010年第10期；
[4]高富平：《物权法的十个基本问题——物权法草案修改意见》，法学杂志，2005年第8期；
[5]董万程：《农村宅基地使用权流转的法律分析》，载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第1期；
[6]刘志猛：《农村宅基地流转问题探讨》，载《知识经济》2009年第7期
作者简介：
周媛（1989年-），女，安徽铜陵人，中南财经政法大学民商法专业2011级硕士研究生，研究方向：民商法学。
关键词：农村宅基地；农村宅基地使用权；流转
中华人民共和国成立以来，农村宅基地经历了从农民私人所有到集体所有的历史性变化，作为具有生存和保障特征的制度，农村宅基地与集体经济组织成员的利益紧密联系在一起，其管理和完善对于保障我国土地资源的可持续发展、农村土地制度改革及新农村建设有重要意义。但随着工业化和城市化的深入发展，土地的市场价值日趋凸显，土地蕴涵的巨大经济利益催生了农村宅基地流转的大量潜在市场的形成以及农村宅基地转让的事实，”农家乐”日趋发展为农村经济体系的组成部分，现有的农村宅基地流转制度的不完善造成了农村宅基地利用效率很低，农村宅基地需求紧张。
一、农村宅基地使用权概述
1.农村宅基地使用权的概念
农村宅基地制度作为我国一项特有的土地制度，是在我国集体土地所有制下发展出来的一种特有的物权形式。对于宅基地使用权的理解有两种观点，即广义上的宅基地使用权包括城镇居民的宅基地使用权和农村宅基地使用权，而狭义上的宅基地使用权仅指农村宅基地使用权，二者的区分原因在于历史原因，但随着宅基地使用權制度的发展，现行宅基地使用权仅指农村宅基地使用权，本文所述也仅限于农村宅基地使用权。
农村宅基地使用权的定义没有在《物权法》中明确表述出来，《物权法》第152条规定：”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”据此，农村宅基地使用权可以界定为：农村村民为建造住宅及其附属设施，依法对集体所有的土地享有占用和使用的权利。1
2.农村宅基地使用权的属性分析
第一，保障性：农村宅基地使用权是一种身份性的权利，与集体经济组织成员的权利紧密结合，农村宅基地使用权正是基于成员的身份而取得，这种身份性是国家对农民利益和农村发展的保障性的考量；同时，农村宅基地的所有权归属于集体，农村宅基地使用权是设立于集体土地上的用益物权，本身就承载着集体成员生存与发展的责任，宅基地使用权在分配上实行”一户一宅”原则，保证每个农村家庭享有宅基地使用权，其取得方式的无偿性和时间上的无期限性也体现了农村宅基地使用权的保障性功能。
第二，物权性：对于农村宅基地使用权的性质，在《物权法》出台之前曾有过很大的争议，有学者主张自物权说，认为用益物权是建立在土地私有制之上的，而我国为土地公有制没有成立用益物权的基础。在土地集体所有的基础上成立的宅基地使用权，对民事主体而言就相当于自物权。2还有学者主张占有权说，认为应将中国物权制度构建为”二元结构”，也就是将物权分为所有权和占有权两大类，所有权代表物的归属，而占有权则代表物的利用，那么以物的利用为表征的宅基地使用权就理应归为占有权。3《物权法》将农村宅基地使用权明确定性为用益物权，农村宅基地使用权为利用集体所有的土地建造住宅及其附属设施的权利，符合用益物权基本特征。可见，农村宅基地使用权是在市场经济的背景下构建起来的，以实现宅基地的最大效益为目标，给予宅基地使用权人足够的意思自治去采取多种权利实现方式实现自己的合法权益。农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，权利人有权在权限范围内独立的支配标的物，进行使用和收益。
二、农村宅基地使用权流转的必要性和可能性分析
1.农村宅基地使用权流转的必要性
市场经济的发展使人们逐渐认识到发挥物的利用效益的重要性，对物的认识也逐渐从”归属”转而追求”利用”，强调对物的价值性和流动性的追求，而物的流转正是体现其价值的重要途径。在市场经济中，土地流转是提高土地价值和利用的重要途径，土地作为重要的生产资料，更是农民仅有的生产资料，对提高土地价值的追求无可厚非，宅基地的资产价值在市场经济发展中得到凸显。
同时，随着房地产热潮的出现，对土地的需求大量增加，在利益的趋势下一些农民采取地下交易的方式，形成了巨大的隐形市场。另外一些农民由于外出务工等原因，将大量农宅闲置，造成集体土地资产和国家土地收益的流失。一面是农村宅基地大量闲置、得不到利用；一面是城市发展对住房的需求增大、得不到满足，由于缺乏合法的市场途径，供需不能平衡，这都导致了对资源利用效率的低下，价值难以实现。
2.农村宅基地使用权流转的可能性
一方面，农村宅基地使用权是一项独立的用益物权，用益物权的独立性意味着其可独立的为占有、使用、收益以及权利的流转，而农村宅基地作为一项用益物权，在内涵上应当包含这些权能，只是国家出于政策上的考虑而限制了某些权能的实现。这里要说明的一个问题是，农村宅基地使用权的保障性功能是否构成对其流转的制约？笔者认为二者并不冲突。农村宅基地使用权无偿取得是国家处于对农民的保障和农村的发展所作出的选择，其身份性和保障性的属性是国家对农村发展的一个特权，在社会发展过程中，为农村的稳定和发展发挥过重要的作用。但随着社会的进一步发展，这似乎成为了限制农民行使权利的桎梏。但正如在陈小君教授的文章中指出的，我们长期以来习惯农地立法中的”家长式立法”，立法者假定农民会在无法正确理解自己利益的情况下非理性地使用土地，而替农民作出符合其长远利益的抉择，对农民的财产作出种种限定，但随着农民权利意识的觉醒，一厢情愿的家长式立法不再符合农村、农民的现状，已不再符合市场经济发展的要求。4
另一方面，我国相关立法并没有明令禁止农村宅基地使用权的转让。《物权法》将宅基地使用权的具体规定适用土地管理法等法律和国家有关规定。《土地管理法》第62条第4款规定：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。但这只是规定了后果，并没有否定转让。而《物权法》第155条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。这条明确规定了宅基地使用权转让的情形，只是强调要进行登记。至此，我们可以看出法律并没有明确否定宅基地使用权的转让。但是，国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》将农村宅基地使用权的流转范围限定在了集体经济组织内部，城市居民或集体经济组织以外的其他居民不能购买农村的宅基地。宅基地可以在集体内部成员之间转让，但不得向非集体组织成员转让。 三、我国现行农村宅基地流转制度存在的问题分析
1.农村宅基地使用权不明晰
我国现行法律法规对于农村宅基地使用权的界定还存在一定的局限性。《物权法》将农村宅基地使用权规定在”用益物权”中，将其规定为：”宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。”我国现行法律是将农村宅基地使用权界定为用益物权，而作为用益物权，其完整的权限应当包括占有权能、使用权能和收益权能，可见农村宅基地使用权在立法上欠缺收益的权能，农村宅基地使用权人仅有权行使占有及建筑住宅和附属设施用以使用的权利。同时，根据法律规定，宅基地的所有权属于集体，而宅基地使用权属于农民，这里就使得处分权处于尴尬的地位，既然农村宅基地属于集体所有，那处分权自然归属于集体，但实际操作中会出现房地分离的现象，比如在继承农村宅基地时，房屋作为私有财产理应由继承人继承，但房屋所占的农村宅基地使用权却不能继承，房屋作为不动产与其占地范围内的农村宅基地使用权分离，这与我国”地随房走、房随地挪”的一般法理相悖。
2.成员资格的认定标准模糊
根据《土地管理法》第62条的规定以及国土资源部印发的《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》中强调，”严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。”但是，对于具体的宅基地使用权的申请条件，法律并没有明确加以规定，只是由地方各级政府根据各地情况进行细化规定。主要有三个方面：（1）申请人必须具有特定身份；（2）申请人存在合理的住房需求；（3）不存在法律规定的禁止申请事由。具体来说，农村宅基地使用权人是符合申请宅基地条件的农村集体经济组织成员，不是宅基地所在农村集体经济组织的成员的，不得申请取得或者继受取得该集体经济组织的宅基地使用权。这里就存在对”成员”的判断标准的问题。
对于”成员”的判断，一般有三种标准：一是以户籍作为判断标准，即户籍在该地区就是该地区集体经济组织的成员；二是以土地承包作为标准，谁有该地区的土地承包权谁就是该集体经济组织的成员；三是以居住地即住宅为标准。以上三个标准在立法上并没有确定，而其中反映出来的问题很多。随着社会的发展、城乡一体化进程加快，很多户籍并不在该农村的集体经济组织成员显然不能依据户籍作为标准而将他们拒之门外。同时，土地承包经营权可以转让，具有对外性，一些人受转让而取得了土地承包经营权，而土地利用不像别的工作，它需要日日耕作，那么这些人的住房问题怎么解决，土地承包是为保障集体经济组织成员的生存问题，而农村宅基地是为了满足集体成员的居住权，这两者应当兼备而不应顾此失彼。立法上对于成员资格的认定没有做出明确的规定，这导致判断标准混乱，成员资格认定缺乏根据。
3.农村宅基地使用权流转中的价值缺失
根据现行法律，农民不能将宅基地转让给本集体经济组织以外的人，即不对外流转，但现实中却存在尖锐的冲突。一方面，农民将宅基地使用权转让给集体经济组织内部成员，由于其他成员可以无偿申请宅基地使用权，在这种情况下，通常宅基地使用权在流转中的价值只包括自己所建造的住宅的价值，宅基地使用权的价值无法体现；另一方面，市场上对土地需求剧增，在房地产利益的驱使下大多农民会采取地下交易的方式来流转宅基地使用权，由于不能以合法方式通过市场途径进行交易，宅基地流转大多随意定价，其价值通常仅包括土地的价值也即农村宅基地使用权的价值，而不包括农民自己所建的简陋的住宅的价值，这导致居民房屋所有权的价值缺失。不管哪种情况下，在宅基地使用权的流转中价值缺失严重，农民的利益无法全面得到实现。同时，由于不能将宅基地转让给集体组织外部人员，一部分宅基地使用权人由于外出务工等原因，只得将大量农宅闲置，这使土地资源得不到有效配置和合理利用，造成集体土地资产和国家土地收益的流失。
四、完善农村宅基地使用权流转的制度构建
1.对农村宅基地使用权进行清晰明确的界定
农村宅基地使用权人对于宅基地使用权，只有占有使用的权利而没有收益的权利，为使农民可以获得对宅基地完整的权利，应从法律和制度上对宅基地的使用权制度进行清晰明确的界定，确定宅基地权属范围。宅基地流转的本质是土地权利的转移，权利明确是宅基地流转的必要前提，首先要明确土地权利的归属，其次要严格界定土地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。土地权利包括所有权、使用权、收益权和处分权，核心是处分权，如转让、出租、抵押、继承、赠与等权利。5同时，加强对农村宅基地使用权的登记，农民取得宅基的使用权必须到有关部门进行登记。这样有利于明确宅基地使用权的主体，明晰宅基地的权属范围，防范”一户多宅”和农民使用宅基地超过法定标准。另外，农民依法改变宅基地使用权权属关系，应凭有关批准文件及申请资料，及时办理宅基地使用权变更登记手续，以保障宅基地使用权顺利流转。6
2.明确成员资格的认定标准
对于宅基地使用权基础之成员权，其取得的标准法律应予以明确，给出统一的判断标准。明确区分各集体经济组织的界限和各自申请主体的范围，并结合当地的实际情况进行不同的具体部署和安排。对于当前集体经济组织成员的法律界限、对外来人员如何申请成为集体经济组织成员、集体经济组织成员有哪些权利与义务等等具体内容，不应该采取回避的态度而应该明确的予以规定。基于要顾及集体成员的生存和居住权两方面，我觉得以土地承包作为判断标准比较合适，赋予外来的土地承包经营户集体经济组织的成员权，可以保障其居住，以更好的维护其利益，有利于农村的发展。同时，合理划分保障对宅基地的管理权能，充分利用村集体资源、加强村集体对农村宅基地的管理职能，健全农村宅基地使用权管理体制，村以上各级政府应对当地宅基地政策进行宏观指导、对村集体的工作进行监督。
3.有限制的扩大宅基地流转范围
现行农村宅基地的流转只限于本集体经济组织成员，这种规定带来了一些弊端，农民的切身利益受损，有限资源得不到有效配置和合理利用，造成农村大量宅基地闲置；缺乏规划和管理，易引发社会矛盾，这不符合我国市场经济的发展趋势和农村的发展，我国需要扩大宅基地的流转范围。以现行的宅基地产权制度为基础，将有利于宅基地管理和对农民利益的保护合理的条款予以保留。如：一户一宅原则，宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，以及农民在出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准等条款，从根本上杜绝宅基地的多占、乱占的可能性。7将相关政策中的绝对禁止宅基地对外流转的规定改为对流转范围予以限制、允许流转，实现宅基地使用权随农宅的合法流转。
对于扩大宅基地的流转范围，基于宅基地使用权在现在的农村还是起到很大的社会保障作用，为维护农民利益和农村稳定，要扩大宅基地流转范围但是要对其设限，以逐步扩大流转范围，维护农民利益。在现在的社会制度下，非集体经济组织成员可以承包农村的”四荒”土地，我认为，扩大宅基地的流轉范围应该以集体土地流转中村民外成员所获土地为限，这样，既可以满足农民转让宅基地实现其价值、避免闲置浪费，又可以使在农村承包土地的集体经济组织以外的人员通过流转制度获得宅基地使用权，满足其住房需求。同时，也考虑到现实农村的实际情况，防止范围过大导致宅基地使用权流转出现混乱而最终损害农民利益和农村经济的健康发展。
五、结语
对于农村宅基地使用权流转现有制度中存在的缺陷，我们应以科学发展观为指导，以规划管理为龙头，以明晰宅基地使用权为基础，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地使用权制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地有限制的在必要范围内依法、规范流转，提高土地集约利益效率，保障农民的宅基地使用权的价值充分实现，促进农民增收和改善农村生产生活水平，加快新农村建设步伐，促进城乡和谐发展。
参考文献：
[1]李石山、汪安亚、唐义虎著：《物权法原理》，北京大学出版社2008年版；
[2]孟勤国：《物权二元结构论——中国物权制度的理论重构》，人民法院出版社2004年版；
[3]陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，载《管理世界》2010年第10期；
[4]高富平：《物权法的十个基本问题——物权法草案修改意见》，法学杂志，2005年第8期；
[5]董万程：《农村宅基地使用权流转的法律分析》，载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第1期；
[6]刘志猛：《农村宅基地流转问题探讨》，载《知识经济》2009年第7期
作者简介：
周媛（1989年-），女，安徽铜陵人，中南财经政法大学民商法专业2011级硕士研究生，研究方向：民商法学。