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[内容提要]公众参与地方政府公共政策制定，是改革开放及现代化建设以来，伴随着政治民主化发展背景下的必然要求，是化解新形势下多元利益群体间矛盾、提高公共政策质量和减少公共政策执行阻力的重要途径。本文在总结了地方政府公共政策制定以及公众参与的特点，并分析了当前公众参与地方政府公共政策制定过程中主要存在的问题，并提出了相应的对策建议。
[关键词]公共政策 公众参与 地方政府
一、引言
中国特色社会主义建设进入了新时代，公众参与是新时代地方政策制定过程中的重要特征。地方政府公共政策制定不仅要求把握当前的国情形式，还要求重视公众参与价值，重视公众利益诉求，积极推进公众参与进程。十八届三中全会明确指出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”改革开放以来，传统落后的政治文化与当前平等、民主的政治文化产生碰撞，利益群体日趋多元化，过去独裁式决策方式的弊端日益凸显，公众的合理利益难以得到维护，公民采用非正式参与途径的情形时有发生，严重影响着各地的政治文明建设与社会和谐发展。在这样的情势下，探讨公众参与地方政府公共政策制定所面临的问题及对策，对于提升地方政府公共政策质量，保证公共政策民主性以及地方政府治理均有着重大且紧迫的理论和现实意义。
二、新时代我国地方政府公共政策制定面临的困难
由于中国社会的巨大变化，人民群众的主人翁意识逐渐增强，利益群体逐渐多元化等现实因素，促使公众参与地方政府公共政策制定变得十分迫切且必要。值得肯定的是，我国政府也在这样的大环境下采取了一系列的积极举措，使得我国在公众参与地方政府公共政策制定方面取得了一定的进步。但同时，我们也不可否认的是，我国公众参与公共政策制定的程度总体还处于较低水平，位于初级阶段，仍然有待进一步加强。
（一）主体地位缺失
作为公民，在日常生活中难免或多或少，直接或间接的受公共政策的影响。在公共政策的制定中，除了地方政府等一些官方主体外，公众也应当拥有主体地位，只有这样才能更好的落实公共政策，维护地区和谐稳定。但事实表明，当前的地方政府并未充分的意识到这一点，依然忽略了公民在公共政策制定中的主体地位。这或许是我国过去长期的政治文化所致，使得地方政府在作决策时常常忽略公众参与的价值，习惯了自上而下的决策方式，将公共政策制定过程中的公众参与当做一种形式，致使民主性常常无法得到充分体现。
（二）制度与法律建设不健全
一般而言，制度化和法制化是公民权益最有效的保障。虽然我国有关制度法律规定公众可以通过听证制度、决策咨询制度等参与到地方政府公共政策的制定过程，但这些制度不够详尽、操作性不强。同时，在相关的制度和法律中也没有明确公众参与地方政府公共政策制定过程中的身份和权利，而最终导致这些制度和法律只流于形式，没有起到实际性的保障作用。除此之外，没有相应的对侵害公民参与权行为进行严厉惩治的制度和法律，使决策者利用这一空白有意无意的忽视公众的参与行为，最终大大削减了公众参与热情，导致形式重于实效的现象出现。
（三）政策信息缺乏透明度
公众要想参与到地方政府制定的公共政策中来，必须要先对地方政府的相关政策信息予以了解和掌握。然而现实情况下，尽管我国近年来的政务公开力度被进一步加强，但政府依然在信息的公开上有自己专属的决定权，使得一些地方政府为趋利于自身而对重要的政策信息加以隐瞒。可见，地方政府政策信息的公开力度还远远不够，公众获取相关政策的实用信息还相对较难，从而直接影响到公众参与的深度以及广度。在公众难以获取相关政策实用信息的条件下，就必然会造成公众无法充分理解相关政策的价值所在，也无法对相应政策提出自己的建议和看法，难以对相关政策予以认同，致使政策在实施过程中频频受阻，政策执行效率低下，甚至导致政策以失败告终的结果。
（四）渠道不畅
通畅的参与渠道是公众参与地方政府公共政策制定的基本保障。当前，我国公众参与地方政府公共政策制定过程的渠道分为制度化渠道和非制度化渠道。制度化渠道有三种：一是地方人民代表大会和政治协商会议，公民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与地方政府公共政策制定过程。二是地方政府下属的参事室、政策研究室、行政学院、社会科学院等官方、半官方政府智囊机构，通过政策建议等方式参与地方政府公共政策制定过程。三是地方政府开设的来信来访、领导接待日和不定期座谈会等渠道。非制度化渠道主要包括：借助社会舆论、民间咨询机构和特殊社会关系网等渠道。前者是公众参与的主要渠道，也是最行之有效的参与渠道，但这对于普通的公民来说，能够直接参与的机会十分有限;后者虽然能够直接参与的机会较大，但公众在参与的过程中往往所需要的成本较高，且后者在我国发展还不够成熟。由此可见，我国公众参与地方政府公共政策制定的渠道数量有限且不通畅，公众难以表达自己的利益诉求及愿望。
（五）意识和能力欠缺
我国公众参与地方政府公共政策制定的程度总体还处于较低水平。究其原因，其实是内外因共同作用所导致。其中，外因主要是指地方政府对于公众在政策制定中的主体地位认识不足、缺乏行之有效的制度和法律来保障公众参与等方面;内因主要是指公众自身存在的局限，如公众的参与意识较为淡薄，参与能力受到教育水平等方面的限制。要想整体提升我国公众参与地方政府公共政策制定的总体水平，我们必须在意識到外因的同时了解内因。我国公民由于受到长期以来形成的传统观念影响，常常意识不到自己主人翁的地位，一味的服从和执行政府部门下达的各项政策，忽视了自身的参与权利，参与政策制定的意识较弱。一些公民尽管是经过动员后参与到政府公共政策制定的过程中，但却是流于形式，并未真正、积极的参与其中。虽然有一些公民打破了传统思想的束缚，能够充分意识到自己的主体地位，对参与政策制定拥有极大的热情，却无奈受到了参与技能不足、专业知识匮乏的限制。参与政策的制定通常需要有一定的沟通理解能力。此外，在如今科技迅猛发展的情况下，公共政策信息的制定、执行都越来越依靠于科技，对公众参与公共政策制定所需要的科技技能要求越来越高，这些必定会增加公民在参与地方政府制定公共政策过程中的难度。 三、实现公众参与地方公共政策制定的路径分析
通过对地方政府公共政策制定、公共参与的含义和特点的研究，以及对公众参与地方政府公共政策制定的概念界定、必要性和當前存在的主要问题的具体分析，现提出有效完善公众参与地方政府公共政策制定的对策，进一步增强地方政府公共政策的公正性与合法性，不断提升公众的民主政治生活质量。
（一）提高思想重视程度
要想地方政府能够充分意识到公众在公共政策制定中的主体地位，一方面必须得转变政府行政人员的封建观念，摒弃过去政府决策主导的观点，克服落后的官僚主义，强化政治民主观念，将权利归还于公众，尊重公众的各项合法权利，与公民建立平等对话机制;另一方面政府行政人员要充分意识到公众参与决策的价值，明白其行政行为的最终目的都是为了服务于民，只有充分吸纳公众的建议，把公众的利益放置于首位，更好地满足公众需求，才能制定出高质量的政策，才能更顺利的执行政策，才能切实履行其职责。
（二）健全相关制度与法律法规
完善我国公众参与相关的法律制度建设，对于提升我国公众参与地方政府公共政策制定程度的总体水平有其重要的意义。一是应当针对公众参与地方政府公共政策制定过程中的身份和权利，通过制定相应的法律制度加以确定。二是应当制定相关法律制度对侵害公众参与权的行为进行相应惩治。三是应当对听证制度、民意调查制度、公民接待日制度、省长市长热线电话制度、决策咨询制度、评估制度等法律制度进一步加以完善，使之变得更为具体、更具实际操作性。现以听证制度的完善为例，可以对听证制度的具体程序加以规定，对于有违既定程序所产生的政策应视为无效，并对相关负责人予以追究法律责任。同时，可以适当扩大听证制度的实施范围，对于事关公众的公共政策的决策都应当提前告知公众听证会消息，也可以通过现代科技手段对听证过程进行直播，自觉接受公众的监督，使之更为阳光透明。后期对听证结果进行跟踪反馈，保证听证结果的切实履行。四是应当起草制定一些新的法律制度以弥补当前现有法律制度中所存在的缺失。
（三）完善信息公开制度
各地方政府应对现行的政府信息公开条例予以认真的贯彻落实，并加大政策信息公开力度，将法律允许范围内公众应当知晓的政策信息进行透明、公开，并将政策制定的目标、过程、时间、主体、监督方式、预期效果等信息加以说明。同时，还应力求公开的政策信息及程序真实且简单易懂，能适应公众的平均文化水平。另外，还可以考虑建立政府信息公开自由裁量责任追究制，以便控制信息公开过程中政府的随意性。政策信息的公开，除了使用传统方式，如广播、电视、公告栏、报纸等，还应重视一些现代化技术的运用，加强各地方政府的网站建设，一方面建立网络政策信息资料库以及查询检索系统并保证信息的更新速度，方便公众及时了解和使用相关政策信息;另一方面构建政府网站在线客服中心，为公众答疑解惑。
（四）加强渠道建设
制度化渠道中的地方人民代表大会和政治协商会议是当前公众参与地方政府公共政策制定的主要渠道，但就公众个体而言，能够直接参与的机会实在有限。政府部门可以就这种情况，考虑将当前县级人大代表的直接选举扩展到市级人大代表选举，使公众拥有更多参与政治的机会。此外，积极发展民间组织、志愿组织、自治组织等“第三部门”也不失为一种好方法，此类部门由于其自身代表了不同团体成员的利益，因此可以表达不同的利益诉求，可以为地方公共政策制定提供更多、更全的民意信息。随着互联网的快速发展，网络平台的力量不容忽视，通过网络进行民意调查、建立公民在线论坛与公众进行交流互动都是十分值得提倡的举措。但由于网络的匿名性等特征，容易给网络调查造成片面性的结果，降低民调的真实性，因此在信息收集的过程中，必须要认真识别或要求使用实名认证等方法提升信息的真实性与有效性。
（五）增强公众参与意识和提高公众参与能力
1.增强意识。各地方政府应当大力弘扬民主观和平等观，转变公众封建传统的旧观念，树立民主、积极参与的新观念，增强公众参与意识，并努力营造平等、民主、协商的参与型政治文化氛围，让公众能够充分表达自己的想法，积极提出自己的建议和意见。
2.提高能力。一是普及政治文化知识，加大教育投资，实现义务教育均等化，缩小地区间受教育程度的差异，提高公众受教育水平，为实现公众参与提供基本的知识基础，并使之掌握一定的计算机技能，提高公众的沟通、理解、判断能力，提升公众对相关法律法规、参与程序与参与方式的认识。二是加强政府与公众之间的日常互动，使公众能够从更高的角度来看待公共利益的发展，并将自身的利益需求和社会的利益相结合。三是引导公众参与当地的社会政治组织，或加入到公民社会和一些非政府组织之中，培养公民意识，提高公众的参与能力。
（作者单位：桂林旅游学院）
责任编辑：宋爽
[关键词]公共政策 公众参与 地方政府
一、引言
中国特色社会主义建设进入了新时代，公众参与是新时代地方政策制定过程中的重要特征。地方政府公共政策制定不仅要求把握当前的国情形式，还要求重视公众参与价值，重视公众利益诉求，积极推进公众参与进程。十八届三中全会明确指出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”改革开放以来，传统落后的政治文化与当前平等、民主的政治文化产生碰撞，利益群体日趋多元化，过去独裁式决策方式的弊端日益凸显，公众的合理利益难以得到维护，公民采用非正式参与途径的情形时有发生，严重影响着各地的政治文明建设与社会和谐发展。在这样的情势下，探讨公众参与地方政府公共政策制定所面临的问题及对策，对于提升地方政府公共政策质量，保证公共政策民主性以及地方政府治理均有着重大且紧迫的理论和现实意义。
二、新时代我国地方政府公共政策制定面临的困难
由于中国社会的巨大变化，人民群众的主人翁意识逐渐增强，利益群体逐渐多元化等现实因素，促使公众参与地方政府公共政策制定变得十分迫切且必要。值得肯定的是，我国政府也在这样的大环境下采取了一系列的积极举措，使得我国在公众参与地方政府公共政策制定方面取得了一定的进步。但同时，我们也不可否认的是，我国公众参与公共政策制定的程度总体还处于较低水平，位于初级阶段，仍然有待进一步加强。
（一）主体地位缺失
作为公民，在日常生活中难免或多或少，直接或间接的受公共政策的影响。在公共政策的制定中，除了地方政府等一些官方主体外，公众也应当拥有主体地位，只有这样才能更好的落实公共政策，维护地区和谐稳定。但事实表明，当前的地方政府并未充分的意识到这一点，依然忽略了公民在公共政策制定中的主体地位。这或许是我国过去长期的政治文化所致，使得地方政府在作决策时常常忽略公众参与的价值，习惯了自上而下的决策方式，将公共政策制定过程中的公众参与当做一种形式，致使民主性常常无法得到充分体现。
（二）制度与法律建设不健全
一般而言，制度化和法制化是公民权益最有效的保障。虽然我国有关制度法律规定公众可以通过听证制度、决策咨询制度等参与到地方政府公共政策的制定过程，但这些制度不够详尽、操作性不强。同时，在相关的制度和法律中也没有明确公众参与地方政府公共政策制定过程中的身份和权利，而最终导致这些制度和法律只流于形式，没有起到实际性的保障作用。除此之外，没有相应的对侵害公民参与权行为进行严厉惩治的制度和法律，使决策者利用这一空白有意无意的忽视公众的参与行为，最终大大削减了公众参与热情，导致形式重于实效的现象出现。
（三）政策信息缺乏透明度
公众要想参与到地方政府制定的公共政策中来，必须要先对地方政府的相关政策信息予以了解和掌握。然而现实情况下，尽管我国近年来的政务公开力度被进一步加强，但政府依然在信息的公开上有自己专属的决定权，使得一些地方政府为趋利于自身而对重要的政策信息加以隐瞒。可见，地方政府政策信息的公开力度还远远不够，公众获取相关政策的实用信息还相对较难，从而直接影响到公众参与的深度以及广度。在公众难以获取相关政策实用信息的条件下，就必然会造成公众无法充分理解相关政策的价值所在，也无法对相应政策提出自己的建议和看法，难以对相关政策予以认同，致使政策在实施过程中频频受阻，政策执行效率低下，甚至导致政策以失败告终的结果。
（四）渠道不畅
通畅的参与渠道是公众参与地方政府公共政策制定的基本保障。当前，我国公众参与地方政府公共政策制定过程的渠道分为制度化渠道和非制度化渠道。制度化渠道有三种：一是地方人民代表大会和政治协商会议，公民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与地方政府公共政策制定过程。二是地方政府下属的参事室、政策研究室、行政学院、社会科学院等官方、半官方政府智囊机构，通过政策建议等方式参与地方政府公共政策制定过程。三是地方政府开设的来信来访、领导接待日和不定期座谈会等渠道。非制度化渠道主要包括：借助社会舆论、民间咨询机构和特殊社会关系网等渠道。前者是公众参与的主要渠道，也是最行之有效的参与渠道，但这对于普通的公民来说，能够直接参与的机会十分有限;后者虽然能够直接参与的机会较大，但公众在参与的过程中往往所需要的成本较高，且后者在我国发展还不够成熟。由此可见，我国公众参与地方政府公共政策制定的渠道数量有限且不通畅，公众难以表达自己的利益诉求及愿望。
（五）意识和能力欠缺
我国公众参与地方政府公共政策制定的程度总体还处于较低水平。究其原因，其实是内外因共同作用所导致。其中，外因主要是指地方政府对于公众在政策制定中的主体地位认识不足、缺乏行之有效的制度和法律来保障公众参与等方面;内因主要是指公众自身存在的局限，如公众的参与意识较为淡薄，参与能力受到教育水平等方面的限制。要想整体提升我国公众参与地方政府公共政策制定的总体水平，我们必须在意識到外因的同时了解内因。我国公民由于受到长期以来形成的传统观念影响，常常意识不到自己主人翁的地位，一味的服从和执行政府部门下达的各项政策，忽视了自身的参与权利，参与政策制定的意识较弱。一些公民尽管是经过动员后参与到政府公共政策制定的过程中，但却是流于形式，并未真正、积极的参与其中。虽然有一些公民打破了传统思想的束缚，能够充分意识到自己的主体地位，对参与政策制定拥有极大的热情，却无奈受到了参与技能不足、专业知识匮乏的限制。参与政策的制定通常需要有一定的沟通理解能力。此外，在如今科技迅猛发展的情况下，公共政策信息的制定、执行都越来越依靠于科技，对公众参与公共政策制定所需要的科技技能要求越来越高，这些必定会增加公民在参与地方政府制定公共政策过程中的难度。 三、实现公众参与地方公共政策制定的路径分析
通过对地方政府公共政策制定、公共参与的含义和特点的研究，以及对公众参与地方政府公共政策制定的概念界定、必要性和當前存在的主要问题的具体分析，现提出有效完善公众参与地方政府公共政策制定的对策，进一步增强地方政府公共政策的公正性与合法性，不断提升公众的民主政治生活质量。
（一）提高思想重视程度
要想地方政府能够充分意识到公众在公共政策制定中的主体地位，一方面必须得转变政府行政人员的封建观念，摒弃过去政府决策主导的观点，克服落后的官僚主义，强化政治民主观念，将权利归还于公众，尊重公众的各项合法权利，与公民建立平等对话机制;另一方面政府行政人员要充分意识到公众参与决策的价值，明白其行政行为的最终目的都是为了服务于民，只有充分吸纳公众的建议，把公众的利益放置于首位，更好地满足公众需求，才能制定出高质量的政策，才能更顺利的执行政策，才能切实履行其职责。
（二）健全相关制度与法律法规
完善我国公众参与相关的法律制度建设，对于提升我国公众参与地方政府公共政策制定程度的总体水平有其重要的意义。一是应当针对公众参与地方政府公共政策制定过程中的身份和权利，通过制定相应的法律制度加以确定。二是应当制定相关法律制度对侵害公众参与权的行为进行相应惩治。三是应当对听证制度、民意调查制度、公民接待日制度、省长市长热线电话制度、决策咨询制度、评估制度等法律制度进一步加以完善，使之变得更为具体、更具实际操作性。现以听证制度的完善为例，可以对听证制度的具体程序加以规定，对于有违既定程序所产生的政策应视为无效，并对相关负责人予以追究法律责任。同时，可以适当扩大听证制度的实施范围，对于事关公众的公共政策的决策都应当提前告知公众听证会消息，也可以通过现代科技手段对听证过程进行直播，自觉接受公众的监督，使之更为阳光透明。后期对听证结果进行跟踪反馈，保证听证结果的切实履行。四是应当起草制定一些新的法律制度以弥补当前现有法律制度中所存在的缺失。
（三）完善信息公开制度
各地方政府应对现行的政府信息公开条例予以认真的贯彻落实，并加大政策信息公开力度，将法律允许范围内公众应当知晓的政策信息进行透明、公开，并将政策制定的目标、过程、时间、主体、监督方式、预期效果等信息加以说明。同时，还应力求公开的政策信息及程序真实且简单易懂，能适应公众的平均文化水平。另外，还可以考虑建立政府信息公开自由裁量责任追究制，以便控制信息公开过程中政府的随意性。政策信息的公开，除了使用传统方式，如广播、电视、公告栏、报纸等，还应重视一些现代化技术的运用，加强各地方政府的网站建设，一方面建立网络政策信息资料库以及查询检索系统并保证信息的更新速度，方便公众及时了解和使用相关政策信息;另一方面构建政府网站在线客服中心，为公众答疑解惑。
（四）加强渠道建设
制度化渠道中的地方人民代表大会和政治协商会议是当前公众参与地方政府公共政策制定的主要渠道，但就公众个体而言，能够直接参与的机会实在有限。政府部门可以就这种情况，考虑将当前县级人大代表的直接选举扩展到市级人大代表选举，使公众拥有更多参与政治的机会。此外，积极发展民间组织、志愿组织、自治组织等“第三部门”也不失为一种好方法，此类部门由于其自身代表了不同团体成员的利益，因此可以表达不同的利益诉求，可以为地方公共政策制定提供更多、更全的民意信息。随着互联网的快速发展，网络平台的力量不容忽视，通过网络进行民意调查、建立公民在线论坛与公众进行交流互动都是十分值得提倡的举措。但由于网络的匿名性等特征，容易给网络调查造成片面性的结果，降低民调的真实性，因此在信息收集的过程中，必须要认真识别或要求使用实名认证等方法提升信息的真实性与有效性。
（五）增强公众参与意识和提高公众参与能力
1.增强意识。各地方政府应当大力弘扬民主观和平等观，转变公众封建传统的旧观念，树立民主、积极参与的新观念，增强公众参与意识，并努力营造平等、民主、协商的参与型政治文化氛围，让公众能够充分表达自己的想法，积极提出自己的建议和意见。
2.提高能力。一是普及政治文化知识，加大教育投资，实现义务教育均等化，缩小地区间受教育程度的差异，提高公众受教育水平，为实现公众参与提供基本的知识基础，并使之掌握一定的计算机技能，提高公众的沟通、理解、判断能力，提升公众对相关法律法规、参与程序与参与方式的认识。二是加强政府与公众之间的日常互动，使公众能够从更高的角度来看待公共利益的发展，并将自身的利益需求和社会的利益相结合。三是引导公众参与当地的社会政治组织，或加入到公民社会和一些非政府组织之中，培养公民意识，提高公众的参与能力。
（作者单位：桂林旅游学院）
责任编辑：宋爽