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摘要：福建作为海洋资源大省，秉承勇于探索、先行先试的改革精神，在海域资源配置中率先引入市场机制，经历了探索试点、全面推进以及规范权力运行三个阶段。在大力推进市场化改革过程中，不可避免地面临诸多廉政风险问题。在侧重分析福建省推进海域使用权出让存在的廉政风险点与原因的基础上，论证海域使用权出让网上公开与公共资源市场化配置廉政风险防控的内在契合性，并提出了以海域使用权出让网上公开方式预防廉政风险的对策建议。
关键词：海域使用权;出让;廉政风险;防控对策
中图分类号： D923.2文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2019）01-0019-07
继党的十八届三中全会之后，党的十九大报告再次强调，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”福建是海洋资源大省，海域作为公共资源具有公共性和稀缺性，如何充分发挥海域资源的经济效益和社会效益，深化和拓展海域资源市场化配置，是发展海洋经济和管理海洋工作的重要任务。提高资源类公共物品的供应效率，已成为社会关注的热点[1]。事实上，推进公共资源配置市场化改革是完善社会主义市场经济体制、促进社会公平正义以及反腐倡廉的要求。十八届中央纪委第三次全会以及福建省纪委十届二次全会明确提出要“加强重点领域廉政风险防控，启动海域使用权出让网上公开试点工作，让权力在阳光下运行”。如何加强海域使用权出让廉政风险防控是推进海域资源市场化配置的重要保障。本文以全面梳理福建省海域使用权出让的主要阶段及其特征为切入口，在分析海域使用权出让存在的廉政风险点与原因基础上，论证海域使用权出让网上公开与公共资源市场化配置廉政风险防控的内在契合性，进而提出以海域使用权出让网上公开方式预防廉政风险的对策建议。
一、福建省推进海域使用权出让的主要阶段及特征
按照国务院的要求，福建始终将推进海域资源市场化配置作为改革方向，先后经历了试点探索、全面推进、规范权力运行三个阶段，并取得了明显成效。
（一）探索试点阶段：海域资源市场化配置以渔业用海为主，主要解决承包经营权问题
在海域资源市场化配置认知度极低、国内尚无先例可循的情况下，福建省海洋与渔业行政管理部门经过深入调研和充分论证，大胆提出“从易到难、由点及面、以渔业用海作为突破口”的改革思路，逐步将海域资源推向市场。在福建省有关部门的指导与推动下，2003年长乐市率先尝试，成功招标出让了9471.06亩围垦养殖的海域使用权，海域使用出让金达到每年416万元，超过当年福建省海域使用金标准的20倍，成为全国首宗通过公开招标出让渔业用海海域使用权的范例。2005年，厦门市成功开展了省内首例非渔业用海——国际游艇俱乐部码头项目海域使用权挂牌拍卖活动，出让建设填海海域面积1035亩，一次性征收海域使用金4135万元，为福建省非渔业用海的市场化配置改革提供了经验[2]。2009年，福建省进一步拓展市场化配置领域，将海砂开采临时用海海域使用权推向市场化配置。2014年，全省通过招、拍、挂，出让养殖用海1180宗，总面积22900公顷，征收海域使用出让金3.5亿元，海域使用权招拍挂种类、宗数和面积均居全国之首。在这一阶段，福建省海域资源市场化配置呈现出从无到有、从小到大的特征，主要以渔业用海为主，约占85%，非渔业用海比例较小。渔业用海市场化配置主要是解决承包经营权问题，在经营权承包环节力争做到公开透明、规范运作。
（二）全面推进阶段：从解决以渔业用海为主的承包经营权出让转为以填海为主的经营性用海的海域使用权出让
党的十八届三中全会提出要全面深化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用。为落实中央改革部署，福建省积极拓宽思路，加快推进海域资源市场化配置工作。其主要集中两个方面工作： 一是健全相关配套制度。2014年11月，福建省海洋与渔业厅提请省政府出台《关于进一步深化海域使用管理改革的若干意见》，要求除列入《划拨用地目录》的建设用地或者列入省重点的交通、能源、水利和国家审批的重大产业以及传统养殖之外的经营性项目用海，均要通过招拍挂方式取得海域使用权。为落实省政府改革部署，福建省海洋与渔业厅于2015年8月制定出台了《关于全面推进海域资源市场化配置的实施意见》和《招拍挂出让海域使用权管理办法》《海域收储管理办法》《闲置海域处置办法》《海洋产业用海控制指标办法》等1个实施意见和4項配套制度，大力推进海域资源市场化配置。二是改革行政审批环节。针对出让前期需要开展海洋环评、海域使用论证，无法及时获取海洋调查数据编制报告书，从而导致出让方案报批进程延缓的问题，2016年福建省海洋与渔业厅从创新机制入手，在全国沿海省份率先开展优化海洋环评和海域使用论证改革，对省内沙埕湾、三沙湾、罗源湾、闽江口、福清湾、兴化湾、湄洲湾、泉州湾、深沪湾、厦门湾、旧镇湾、东山湾和诏安湾等13个重点海湾，由省里统一组织海洋外业调查，建立海洋基础大数据，实施网格化管理，统一提供海洋调查数据，大大缩短报告书编制时间，从技术层面打通了用海审批“梗阻”。据统计，2015年以来，全省通过招拍挂出让填海项目海域使用权占较大比例，平均占41.7%，2017年达到61.7%。这一阶段海域使用权市场化配置呈现出以点带面、全面推进的良好态势。
（三）规范权力运行阶段：从创新机制体制到廉政风险防控，以确保海域公共资源交易市场健康良性发展
近年来，为贯彻党中央国务院提出的深化行政体制改革部署，福建省从制度和技术上推进海域资源管理体制机制改革，并取得良好效果。但是，上述改革创新在提高行政审批效率的同时，也必然面临诸多的廉政风险问题。为此，2016年10月，经福建省审改办同意，将海域使用权招拍挂出让方案的审批纳入政府内部管理事项，进一步规范出让行为。相比较其他公共资源市场化配置，海域资源市场化配置毕竟是一个正在逐步探索创新的过程，因此更需要预防其中可能出现的廉政风险。只有规范行政管理权力运行，最大限度预防廉政风险，才能推动海域公共资源市场健康可持续发展。 二、福建省推进海域使用权出让存在的廉政风险点与原因分析
结合沿海市、县两级调研中发现的问题，笔者进一步深入项目现场了解用海情况，总体上认为福建省海域使用权出让进入良性运行，但是有些环节仍存在一定的廉政风险。
（一）主要廉政风险点分析
1.项目用海前置的海域使用论证和环评周期过长不能适应重点项目要素保障需求，容易引发违规审批的廉政风险
目前，项目用海审批前要开展海洋环评和海域使用论证前期工作。按照国家海洋局出台的技术导则要求，海洋环评和海域使用论证都需要开展海洋现状调查，其中海水水质、海洋生态方面的调查需要春秋两季的调查数据，若是重大项目则需要有两个年度的春秋季调查数据，同时开展两个报告书的编制也要一年以上时间，如果错过调查季节，则需要更长时间。这显然不能适应当前海洋经济发展和行政审批改革“放管服”的要求。个别项目业主为了加快两个报告书编制进度，所提供调查数据的真实性和准确性则难以保证，甚至有时难免存在人为操纵因素，容易引发违规审批的廉政风险。
2.在围填海项目中，海域使用权出让价格核算难以客观反映资源的经济效益和生态价值，容易引发资源监管方面的廉政风险
在海域使用权出让中，现有价格评估机制无法较好适应资源市场化配置的需求。突出表现在海域使用权出让价格核算无法客观反映公共资源的经济效益和生态价值。现行核算主要是将海域等别作为海域基准价格评估的主要依据，无法体现不同用海域类型、开发强度以及生态损害补偿等方面的考量。比如，根据有关方面核算，厦门每平方米填海造地生态损害价值为279元，若按照这个核算口径，诸多项目海域出让金均太低。此外，海域使用权出让价格评估中介市场不够成熟，与市场化配置需求存在较大差距;土地出让金评估要求“熟地出让”造成的评估定价与实际价值脱节，操作过程中容易造成国有资源流失，必然会牵涉到国有资产监管方面的廉政风险。
3.地方规划出让海域区块的空间、时序上缺乏行之有效的规范，容易引发权力寻租的廉政风险
海域资源是不可再生的重要自然资源，落实建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”新福建的要求，海域资源的开发利用必须科学规划、集约节约。中央审改办研究通过的《围填海管控办法》要求占用海域的填海工程要集中连片开发、保护自然岸线、保留亲水空间，强化海洋资源保护的同时提高海域资源开发利用效益。地方规划出让海域使用权的海域区块选址上，以城市、产业布局规划为指导，在空间布局、出让面积、选址以及先后时序安排上，目前还较为粗放，缺乏有效的约束和引导，容易引发权力寻租的廉政风险。
4.缺乏适应海域使用权出让需求的一整套公开透明可操作流程和管理系统，容易引发违反法律底线的廉政风险
目前，福建省尚未形成一套成熟的海域使用权出让操作流程及制度体系。海域招拍挂毕竟不同于土地招拍挂，各地在推进海域使用权招拍挂过程中难免会碰到一些疑难问题。如，在海域招拍挂中单一竞买人竞得价必须高于底价的规定就不同于土地招拍挂中的要求;海域收储中心作为海洋环评论证主体与招拍挂后的实际建设主体不同，可能会带来环保措施落实与监管相脱节的问题;前期费用由出让人代收的规定与财务收支两条线管理制度不相符，等等。各地在碰到上述疑难问题只有靠自行摸索解决，容易引发相应的廉政风险。
5.海域使用权出让信息化建设滞后，容易出现因“信息不对称”导致暗箱操作的廉政风险
高效的海域资源市场化配置离不开完备的公共资源交易信息发布系统。海域使用权出让是否体现充分竞争，是否体现物尽其用，是否高效廉洁运行，都与是否有一个高效率的市场信息公开平台密切相关。随着改革的不断深化，市场化配置海域资源已成为政府管理海域资源的主要方式，过去以纸质为主的办公方式已不能适应加快推进用海项目建设的需要，而且因内外“信息不对称”，无法做到过程检索，容易导致暗箱操作的廉政风险。
（二）原因分析
1.传统海洋行政管理模式难以满足海域资源市场化发展需求，海域使用权出让环节不可避免存在廉政风险
传统海洋行政管理体制与资源要素市场化发展之间的不兼容性集中表现为：第一，按照行政层级逐级设立海域使用权交易平台，难以形成全省统一的交易平台。福建省个别地级市遵循传统行政逻辑，自行设立海域使用权出让交易平台，但全省統一的海域市场化配置交易平台尚未搭建。这种做法属于按照行政区划分割市场，与海域公共资源市场对集中性、规模化交易的要求背道而驰。第二，传统海洋行政管理体制机制不利于形成统一高效的海域使用权出让交易市场。如，目前的海域使用论证技术导则不适用于招拍挂出让工作、海域价格评估机制不完善、服务保障机制不健全以及地方经济发展较高的用海需求与国家层面出台的海洋功能区划、自然岸线保有率、围填海管控制度、生态红线等规定存在矛盾，这些传统体制机制严重掣肘着海域公共资源市场化成效。
2.现行法律法规难以适应海域使用权出让的需求，先行先试改革面临着诸多廉政风险
鉴于国家层面尚未出台海域使用权招拍挂的配套实施制度，福建省海域资源出让作为一项创新性改革，虽然有一些可供借鉴的经验做法，但缺乏相应法律法规支撑。海域资源出让涉及诸多行政管理环节，主要包括行政审批、行政登记、行政规划、政府信息公开、海域出让金征收、行政监管等环节。但是，从省级海洋行政管理层面上讲，还未出台全省统一、规范有序的海域资源市场化配置监管文件;从海域使用权流转法治化层面看，在海域使用权出让前期管理的规范化、海域使用权交易过程公开化、海域使用权作为要素的资本化等重点环节，全省还未出台相应的行政规章或规范性文件;从操作层面来看，对海域使用权流转如何监管、对海域收储如何办理抵押登记等方面还未形成一揽子制度，再则市场化配置方案的制定、进场规则、登记发证规则、工作流程、文本格式等方面均未形成统一的规范性文件。制度层面上的缺位必然导致先行先试改革实践面临较多的廉政风险。 三、海域使用权出让网上公开契合了海域公共资源市场化配置廉政风险防控的需求
海域使用权出让网上公开是福建省推进海域市场化配置的重要举措，也是深化海域使用管理改革、促进海洋经济可持续发展的重要环节。在一定程度上讲，推进海域使用权出让网上公开对于贯彻落实党中央提出的“四个全面”战略部署、破解海洋经济发展中许多困难和问题，均具有十分重要的意义。
（一）推进海域使用权出让网上公开运行，逐步提高海域资源市场化配置效益，有利于福建省率先全面建成小康社會
近年来，党中央、国务院先后将福建省列为全国海洋经济试点省、生态文明先行示范区、生态文明试验区、自由贸易试验区、21世纪海上丝绸之路核心区等，为支持和推动福建省跨越式发展赢得了难得的契机。福建省委省政府紧紧抓住这一发展机遇，大力发展海洋经济，以实施项目带动战略，建设一批临港产业基地。在这种情况下，海域已然成为发展海洋经济不可或缺的自然资源。如何科学、合理、高效地配置海域自然资源是福建省海洋经济贯彻落实新发展理念的重要问题。通过推进海域使用权出让网上公开运行，由市场充分竞争来自动调节供给和需求之间的资源合理分布，用“看不见的手”进行优胜劣汰，最大限度地实现资源稀缺性与高效利用的融通和对接，有利于政府运用市场力量提高海域资源供应的经济效益和生态效益，逐步实现海洋经济可持续发展，加快福建省全面建成小康社会步伐。
（二）推进海域使用权出让网上公开运行，有利于深化海域使用管理改革，落实国务院关于“放管服”要求，提升海域管理水平
为贯彻党的十八大以来国家对海洋行政管理领域提出全面深化改革的精神，福建省以时不我待的责任感，狠抓海洋行政审批领域改革创新。2015年，省海洋与渔业厅制定下发了一系列配套制度，即1个实施意见和4个配套制度。福建省在海域市场化配置制度创新方面走在全国前列。但是，在推进过程中仍遇到制度不够完善等问题。通过推行海域使用权出让网上公开，落实国务院关于“放管服”要求，创新海域使用论证、海洋环评、海域价格评估等机制，改革不适应海域使用权出让的相关规定，简化环节、压缩时限，打通海域资源市场化配置的技术“梗阻”，提高海域管理水平。推进海域使用权出让网上公开运行，切实将政府经济管理职能转移到为市场提供良好发展环境上来，加快形成适应市场需要的监管体制。
（三）推进海域使用权出让网上公开，有利于充分发挥法治在海域资源市场化配置中的保障性作用
海域使用权出让网上公开运行，通过“科技+制度”方式，有利于发挥法治在海域资源市场化配置中的保障性作用。网上公开运行工作遵循如下原则：一是公开原则，利用网络技术手段，实行海域出让事务网上公开，防止违法设置海域出让前置条件、低价出让海域等现象;二是效能原则，通过制定海域出让网上公开规则，统一办事流程，减化办事环节，提高办事效率，降低行政成本;三是底线原则，树立法律红线不能触碰，法律底线不能逾越的观念，将海域使用管理法、海洋环境保护法、海洋功能区划制度等法律法规和制度规定嵌入海域使用权出让流程的各个环节。整个海域出让运行体现“业务公开、过程受控、全程在线、永久追溯”的法治精神。依法推进网上交易顺利进行，明确交易各方权利义务，防止发生交易纠纷，切实维护公平、公正、公开的交易秩序。
（四）推进海域使用权出让网上公开，有利于海洋行政管理部门实现权力在阳光下运行，贯彻落实新时代全面从严治党要求
随着海域成为海洋经济发展的重要资源，政府配置海域资源成为社会关注的重要廉政风险领域。借助公开化市场途径配置海域资源，不仅使资源配置效益显著提高，而且可以最大限度地消除腐败机会，抑制腐败动机，从源头上遏制公共资源配置领域的腐败行为[3]。通过网上公开运行，建立健全海域出让网上监管机制，实现对海域出让权力运行的链条进行在线监控。通过网上公开运行，有利于强化党政领导海域出让领域廉政风险防控的责任意识，杜绝以打招呼、批条子、私下授益等各种形式干预海域出让工作。此外，福建省还针对海域市场化配置中潜在的廉政风险点，以信息化技术为支撑，运用“制度+科技”模式，推行海域使用权出让网上公开，加强风险研判和预警，减少或消除人为因素的干扰，全程接受纪检部门监督，使出让工作做到公开、公平、公正，有效防控廉政风险，提升政府公信力。
四、以海域使用权出让网上公开方式预防廉政风险的对策建议
针对上述廉政风险点和原因分析，结合近年来福建省海域市场化配置特点，笔者认为，应开展海域使用权出让网上公开工作，逐步实现海洋行政管理权力运行程序化、流程公开化、风险可控化、痕迹数据化、监控实时化，有序促进全省海洋经济健康可持续发展。具体对策建议如下：
（一）以海域使用权出让网上公开制度创新为突破口，为确保海域使用权出让良性运行提供法治化保障
首先，从制度上明确海域使用权出让网上公开试点范围，减少项目用海行政审批范围。除列入《划拨用地目录》的建设用地，省重点的交通、能源、水利，国家审批的重大产业及传统养殖之外的经营性项目用海，均要求按照公开公平公正的原则，通过招拍挂方式配置海域使用权，并纳入海域使用权出让网上公开试点范围，从制度上进一步明确了网上公开的范围。
其次，创新海域使用论证和海洋环评制度，压缩人为因素影响的空间。创新海域使用论证方式，制定适应海域使用权出让需求的海域使用论证技术导则。改革海域使用权出让海洋环评程序，由原来的在出让方案编制前开展海洋环评并获核准，改为竞得单位在动工前提交海洋环评核准意见。
再次，改革海域出让价格评估制度，让市场竞争决定资源价格。由原来出让每宗海域评估一次海域价格，改为以区域为单元，选择一宗进行评估，毗邻的海域出让，比照确定了的海域使用权出让评估基准价。同时，由原来按照海域等别作为评估的主要依据，改为按照不同用海类型和开发强度作为评估的主要依据。在行业监管方面，加强对海域价格评估机构的监督，并建立黑名单制度。 最后，优化海域使用权出让服务机制，更好地发挥政府在资源配置中的调控作用。为提高公共资源市场化配置的效率，确保公平竞争，必须配套进行公共服务制度的建设[4]。建立海域收储制度，编制年度海域出让计划并向社会发布。并且，对工业连片集中区，由原来分散报批、各自填海，改为由政府先行统一规划、分别出让，实施整体围填海。优化海域使用论证工作，由省本级对13个重点海湾统一开展外业调查、统一汇总整理数据、统一规范提供数据，不再重复开展海洋外業调查工作。
（二）以规范海域使用权出让操作流程为监控轴，为实现科学研发福建省海域使用权出让网上综合业务系统奠定标准化基础
首先，科学梳理并制作海域使用权出让工作流程图，为开发福建省海域使用权出让网上公开操作平台提供框架和依据。该流程图具体包括从确定出让海域范围、拟定出让方案、编制出让文件、发布出让公告、实施出让活动、签订出让合同，到公示出让结果全过程。为实现全过程网上在线操作奠定基础，改变原先仅网上发布出让公告和交易结果，报名、资格审查、交易出让等过程在线下进行的方式，现在通过福建省海域使用权在线出让交易系统，进行全程公开出让和在线交易。这样能够最大限度上传各类过程性文件，实现各类海域使用权出让全程记录、跟踪和监督。
其次，优化海域使用权出让流程和规范出让方案报批审查，实现线上交易和线下运行的良性对接。取消申请、初审、海洋环评、预审等与市场化出让不相适应的环节，收储成为“净海”后，直接开展海域使用论证，编制出让方案。取消原来在出具预审意见前应当申请围填海指标的环节，在批准出让方案时一并安排围填海指标。出让方案审批由原来属于政府内部管理事项，改为统一网上公开审批范围，自收到出让方案申请后，12个工作日内完成审核工作。
最后，制定统一的海域使用权出让格式文书，为确定海域使用权出让廉政风险点和监察点提供范式。对原有海域使用权出让工作涉及的申请表、登记表、受理单、通知书等各类文书进行梳理，并重新统一规范设计，作为在“福建省海域使用权出让网上综合业务系统”上办理海域使用权出让事务时统一使用的格式文书。
（三）以海域使用权出让网上综合业务系统建设为支撑点，为实现海域使用权出让廉政风险防控提供数据化保证
首先，开发福建省海域使用权出让管理系统，实现廉政风险管控的电子化和全程化。坚持外网交易、内网审批、外网公开的运行模式，按照信息公开、过程控制、全程留痕、永久追溯的内涵要求，开发建设“福建省海域使用权出让网上综合业务系统”，用于海域使用权出让全过程操作。将海域使用权出让管理的新理念、新制度、新措施嵌入系统，通过数据应用分析，加强风险研判和预警，对产业类型、出让条件、竞买人资格、出让交易过程、海域使用金征收、登记发证等环节的违法违规行为实施自动筛查、预警和阻止，减少或消除人为因素的干扰。
其次，建立海域使用权出让信息一张表。坚持开放共享原则，依托福建省海洋与渔业厅门户网站，开辟政策咨询、信息查询、监督检查、质疑投诉等专区，提供一站式信息服务。进一步拓展信息系统的查询、检索、比对等功能，建立出让信息一张表，满足多元化的信息需求。
最后，推进“福建省海域使用权出让管理系统”与“不动产登记管理系统”对接，实现信息共享。根据《不动产登记暂行条例》和福建省不动产登记职责整合规定，海域使用权不动产登记工作由国土资源部门负责。为此，将海域使用权不动产登记纳入网上公开全过程管理，对接出让管理系统与不动产登记管理系统，实现两个系统之间互联互通、信息共享。
（四）以加强海域使用权出让全过程监督为落脚点，为最大限度地确保权力公开化运行提供系统化预警
首先，推进“福建省海域使用权出让管理系统”与“福建省权力运行网上公开电子监察平台”对接。按照统一的系统实现对接，将预置的海域使用权出让电子监察数据报送省级电子监察平台接受监督。这样才能实现对海域使用权出让过程中廉政风险点的实时监控和预警提示。
其次，强化纪检监察部门对海域使用权出让行为的全过程监督。纪检监察部门应建立健全海域使用权出让网上监督机制，实现对海域出让权力运行链条进行在线实时监控。经营性用海出让年度计划、基准价（或最低价出让价格）、出让公告、出让方案、出让低价评估确定、批准变更用途和规划条件等基本信息，均必须在网上操作平台上接受纪检监察部门全程电子监察。
最后，在海域使用权出让网上综合业务系统中建立投诉举报处理模块，加强全社会对海域使用权出让的全方位监督。在“福建省海域使用权出让网上综合业务系统”中增加投诉举报功能模块，为整个社会对海域使用权出让监督提供渠道。在这个模块中，投诉举报人针对某海域涉嫌违规出让进行网络投诉举报后，系统自动将该投诉举报件派发到出让该海域所在的市、县海洋与渔业管理部门，同时将投诉举报信息推送到省级纪检监察部门的电子监察平台。这样有利于发动全社会力量加强对海域使用权出让的全方位监督。
参考文献：
[1]马力宏.市场机制在浙江资源类公共物品供应中的运用[J].浙江社会科学，2009，（6）：2-9.
[2]陈忠禹.海域资源市场化配置的实践与探索——以福建省为例[J].山西高等学校社会科学学报，2016，（4）：44-48.
[3]徐晓日.公共资源市场化配置的腐败防治[J].长白学刊，2012，（5）：67-70.
[4]徐天柱.公共资源市场化配置监管模式创新及制度构建[J].行政论坛，2014，（2）：87-91.
关键词：海域使用权;出让;廉政风险;防控对策
中图分类号： D923.2文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2019）01-0019-07
继党的十八届三中全会之后，党的十九大报告再次强调，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”福建是海洋资源大省，海域作为公共资源具有公共性和稀缺性，如何充分发挥海域资源的经济效益和社会效益，深化和拓展海域资源市场化配置，是发展海洋经济和管理海洋工作的重要任务。提高资源类公共物品的供应效率，已成为社会关注的热点[1]。事实上，推进公共资源配置市场化改革是完善社会主义市场经济体制、促进社会公平正义以及反腐倡廉的要求。十八届中央纪委第三次全会以及福建省纪委十届二次全会明确提出要“加强重点领域廉政风险防控，启动海域使用权出让网上公开试点工作，让权力在阳光下运行”。如何加强海域使用权出让廉政风险防控是推进海域资源市场化配置的重要保障。本文以全面梳理福建省海域使用权出让的主要阶段及其特征为切入口，在分析海域使用权出让存在的廉政风险点与原因基础上，论证海域使用权出让网上公开与公共资源市场化配置廉政风险防控的内在契合性，进而提出以海域使用权出让网上公开方式预防廉政风险的对策建议。
一、福建省推进海域使用权出让的主要阶段及特征
按照国务院的要求，福建始终将推进海域资源市场化配置作为改革方向，先后经历了试点探索、全面推进、规范权力运行三个阶段，并取得了明显成效。
（一）探索试点阶段：海域资源市场化配置以渔业用海为主，主要解决承包经营权问题
在海域资源市场化配置认知度极低、国内尚无先例可循的情况下，福建省海洋与渔业行政管理部门经过深入调研和充分论证，大胆提出“从易到难、由点及面、以渔业用海作为突破口”的改革思路，逐步将海域资源推向市场。在福建省有关部门的指导与推动下，2003年长乐市率先尝试，成功招标出让了9471.06亩围垦养殖的海域使用权，海域使用出让金达到每年416万元，超过当年福建省海域使用金标准的20倍，成为全国首宗通过公开招标出让渔业用海海域使用权的范例。2005年，厦门市成功开展了省内首例非渔业用海——国际游艇俱乐部码头项目海域使用权挂牌拍卖活动，出让建设填海海域面积1035亩，一次性征收海域使用金4135万元，为福建省非渔业用海的市场化配置改革提供了经验[2]。2009年，福建省进一步拓展市场化配置领域，将海砂开采临时用海海域使用权推向市场化配置。2014年，全省通过招、拍、挂，出让养殖用海1180宗，总面积22900公顷，征收海域使用出让金3.5亿元，海域使用权招拍挂种类、宗数和面积均居全国之首。在这一阶段，福建省海域资源市场化配置呈现出从无到有、从小到大的特征，主要以渔业用海为主，约占85%，非渔业用海比例较小。渔业用海市场化配置主要是解决承包经营权问题，在经营权承包环节力争做到公开透明、规范运作。
（二）全面推进阶段：从解决以渔业用海为主的承包经营权出让转为以填海为主的经营性用海的海域使用权出让
党的十八届三中全会提出要全面深化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用。为落实中央改革部署，福建省积极拓宽思路，加快推进海域资源市场化配置工作。其主要集中两个方面工作： 一是健全相关配套制度。2014年11月，福建省海洋与渔业厅提请省政府出台《关于进一步深化海域使用管理改革的若干意见》，要求除列入《划拨用地目录》的建设用地或者列入省重点的交通、能源、水利和国家审批的重大产业以及传统养殖之外的经营性项目用海，均要通过招拍挂方式取得海域使用权。为落实省政府改革部署，福建省海洋与渔业厅于2015年8月制定出台了《关于全面推进海域资源市场化配置的实施意见》和《招拍挂出让海域使用权管理办法》《海域收储管理办法》《闲置海域处置办法》《海洋产业用海控制指标办法》等1个实施意见和4項配套制度，大力推进海域资源市场化配置。二是改革行政审批环节。针对出让前期需要开展海洋环评、海域使用论证，无法及时获取海洋调查数据编制报告书，从而导致出让方案报批进程延缓的问题，2016年福建省海洋与渔业厅从创新机制入手，在全国沿海省份率先开展优化海洋环评和海域使用论证改革，对省内沙埕湾、三沙湾、罗源湾、闽江口、福清湾、兴化湾、湄洲湾、泉州湾、深沪湾、厦门湾、旧镇湾、东山湾和诏安湾等13个重点海湾，由省里统一组织海洋外业调查，建立海洋基础大数据，实施网格化管理，统一提供海洋调查数据，大大缩短报告书编制时间，从技术层面打通了用海审批“梗阻”。据统计，2015年以来，全省通过招拍挂出让填海项目海域使用权占较大比例，平均占41.7%，2017年达到61.7%。这一阶段海域使用权市场化配置呈现出以点带面、全面推进的良好态势。
（三）规范权力运行阶段：从创新机制体制到廉政风险防控，以确保海域公共资源交易市场健康良性发展
近年来，为贯彻党中央国务院提出的深化行政体制改革部署，福建省从制度和技术上推进海域资源管理体制机制改革，并取得良好效果。但是，上述改革创新在提高行政审批效率的同时，也必然面临诸多的廉政风险问题。为此，2016年10月，经福建省审改办同意，将海域使用权招拍挂出让方案的审批纳入政府内部管理事项，进一步规范出让行为。相比较其他公共资源市场化配置，海域资源市场化配置毕竟是一个正在逐步探索创新的过程，因此更需要预防其中可能出现的廉政风险。只有规范行政管理权力运行，最大限度预防廉政风险，才能推动海域公共资源市场健康可持续发展。 二、福建省推进海域使用权出让存在的廉政风险点与原因分析
结合沿海市、县两级调研中发现的问题，笔者进一步深入项目现场了解用海情况，总体上认为福建省海域使用权出让进入良性运行，但是有些环节仍存在一定的廉政风险。
（一）主要廉政风险点分析
1.项目用海前置的海域使用论证和环评周期过长不能适应重点项目要素保障需求，容易引发违规审批的廉政风险
目前，项目用海审批前要开展海洋环评和海域使用论证前期工作。按照国家海洋局出台的技术导则要求，海洋环评和海域使用论证都需要开展海洋现状调查，其中海水水质、海洋生态方面的调查需要春秋两季的调查数据，若是重大项目则需要有两个年度的春秋季调查数据，同时开展两个报告书的编制也要一年以上时间，如果错过调查季节，则需要更长时间。这显然不能适应当前海洋经济发展和行政审批改革“放管服”的要求。个别项目业主为了加快两个报告书编制进度，所提供调查数据的真实性和准确性则难以保证，甚至有时难免存在人为操纵因素，容易引发违规审批的廉政风险。
2.在围填海项目中，海域使用权出让价格核算难以客观反映资源的经济效益和生态价值，容易引发资源监管方面的廉政风险
在海域使用权出让中，现有价格评估机制无法较好适应资源市场化配置的需求。突出表现在海域使用权出让价格核算无法客观反映公共资源的经济效益和生态价值。现行核算主要是将海域等别作为海域基准价格评估的主要依据，无法体现不同用海域类型、开发强度以及生态损害补偿等方面的考量。比如，根据有关方面核算，厦门每平方米填海造地生态损害价值为279元，若按照这个核算口径，诸多项目海域出让金均太低。此外，海域使用权出让价格评估中介市场不够成熟，与市场化配置需求存在较大差距;土地出让金评估要求“熟地出让”造成的评估定价与实际价值脱节，操作过程中容易造成国有资源流失，必然会牵涉到国有资产监管方面的廉政风险。
3.地方规划出让海域区块的空间、时序上缺乏行之有效的规范，容易引发权力寻租的廉政风险
海域资源是不可再生的重要自然资源，落实建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”新福建的要求，海域资源的开发利用必须科学规划、集约节约。中央审改办研究通过的《围填海管控办法》要求占用海域的填海工程要集中连片开发、保护自然岸线、保留亲水空间，强化海洋资源保护的同时提高海域资源开发利用效益。地方规划出让海域使用权的海域区块选址上，以城市、产业布局规划为指导，在空间布局、出让面积、选址以及先后时序安排上，目前还较为粗放，缺乏有效的约束和引导，容易引发权力寻租的廉政风险。
4.缺乏适应海域使用权出让需求的一整套公开透明可操作流程和管理系统，容易引发违反法律底线的廉政风险
目前，福建省尚未形成一套成熟的海域使用权出让操作流程及制度体系。海域招拍挂毕竟不同于土地招拍挂，各地在推进海域使用权招拍挂过程中难免会碰到一些疑难问题。如，在海域招拍挂中单一竞买人竞得价必须高于底价的规定就不同于土地招拍挂中的要求;海域收储中心作为海洋环评论证主体与招拍挂后的实际建设主体不同，可能会带来环保措施落实与监管相脱节的问题;前期费用由出让人代收的规定与财务收支两条线管理制度不相符，等等。各地在碰到上述疑难问题只有靠自行摸索解决，容易引发相应的廉政风险。
5.海域使用权出让信息化建设滞后，容易出现因“信息不对称”导致暗箱操作的廉政风险
高效的海域资源市场化配置离不开完备的公共资源交易信息发布系统。海域使用权出让是否体现充分竞争，是否体现物尽其用，是否高效廉洁运行，都与是否有一个高效率的市场信息公开平台密切相关。随着改革的不断深化，市场化配置海域资源已成为政府管理海域资源的主要方式，过去以纸质为主的办公方式已不能适应加快推进用海项目建设的需要，而且因内外“信息不对称”，无法做到过程检索，容易导致暗箱操作的廉政风险。
（二）原因分析
1.传统海洋行政管理模式难以满足海域资源市场化发展需求，海域使用权出让环节不可避免存在廉政风险
传统海洋行政管理体制与资源要素市场化发展之间的不兼容性集中表现为：第一，按照行政层级逐级设立海域使用权交易平台，难以形成全省统一的交易平台。福建省个别地级市遵循传统行政逻辑，自行设立海域使用权出让交易平台，但全省統一的海域市场化配置交易平台尚未搭建。这种做法属于按照行政区划分割市场，与海域公共资源市场对集中性、规模化交易的要求背道而驰。第二，传统海洋行政管理体制机制不利于形成统一高效的海域使用权出让交易市场。如，目前的海域使用论证技术导则不适用于招拍挂出让工作、海域价格评估机制不完善、服务保障机制不健全以及地方经济发展较高的用海需求与国家层面出台的海洋功能区划、自然岸线保有率、围填海管控制度、生态红线等规定存在矛盾，这些传统体制机制严重掣肘着海域公共资源市场化成效。
2.现行法律法规难以适应海域使用权出让的需求，先行先试改革面临着诸多廉政风险
鉴于国家层面尚未出台海域使用权招拍挂的配套实施制度，福建省海域资源出让作为一项创新性改革，虽然有一些可供借鉴的经验做法，但缺乏相应法律法规支撑。海域资源出让涉及诸多行政管理环节，主要包括行政审批、行政登记、行政规划、政府信息公开、海域出让金征收、行政监管等环节。但是，从省级海洋行政管理层面上讲，还未出台全省统一、规范有序的海域资源市场化配置监管文件;从海域使用权流转法治化层面看，在海域使用权出让前期管理的规范化、海域使用权交易过程公开化、海域使用权作为要素的资本化等重点环节，全省还未出台相应的行政规章或规范性文件;从操作层面来看，对海域使用权流转如何监管、对海域收储如何办理抵押登记等方面还未形成一揽子制度，再则市场化配置方案的制定、进场规则、登记发证规则、工作流程、文本格式等方面均未形成统一的规范性文件。制度层面上的缺位必然导致先行先试改革实践面临较多的廉政风险。 三、海域使用权出让网上公开契合了海域公共资源市场化配置廉政风险防控的需求
海域使用权出让网上公开是福建省推进海域市场化配置的重要举措，也是深化海域使用管理改革、促进海洋经济可持续发展的重要环节。在一定程度上讲，推进海域使用权出让网上公开对于贯彻落实党中央提出的“四个全面”战略部署、破解海洋经济发展中许多困难和问题，均具有十分重要的意义。
（一）推进海域使用权出让网上公开运行，逐步提高海域资源市场化配置效益，有利于福建省率先全面建成小康社會
近年来，党中央、国务院先后将福建省列为全国海洋经济试点省、生态文明先行示范区、生态文明试验区、自由贸易试验区、21世纪海上丝绸之路核心区等，为支持和推动福建省跨越式发展赢得了难得的契机。福建省委省政府紧紧抓住这一发展机遇，大力发展海洋经济，以实施项目带动战略，建设一批临港产业基地。在这种情况下，海域已然成为发展海洋经济不可或缺的自然资源。如何科学、合理、高效地配置海域自然资源是福建省海洋经济贯彻落实新发展理念的重要问题。通过推进海域使用权出让网上公开运行，由市场充分竞争来自动调节供给和需求之间的资源合理分布，用“看不见的手”进行优胜劣汰，最大限度地实现资源稀缺性与高效利用的融通和对接，有利于政府运用市场力量提高海域资源供应的经济效益和生态效益，逐步实现海洋经济可持续发展，加快福建省全面建成小康社会步伐。
（二）推进海域使用权出让网上公开运行，有利于深化海域使用管理改革，落实国务院关于“放管服”要求，提升海域管理水平
为贯彻党的十八大以来国家对海洋行政管理领域提出全面深化改革的精神，福建省以时不我待的责任感，狠抓海洋行政审批领域改革创新。2015年，省海洋与渔业厅制定下发了一系列配套制度，即1个实施意见和4个配套制度。福建省在海域市场化配置制度创新方面走在全国前列。但是，在推进过程中仍遇到制度不够完善等问题。通过推行海域使用权出让网上公开，落实国务院关于“放管服”要求，创新海域使用论证、海洋环评、海域价格评估等机制，改革不适应海域使用权出让的相关规定，简化环节、压缩时限，打通海域资源市场化配置的技术“梗阻”，提高海域管理水平。推进海域使用权出让网上公开运行，切实将政府经济管理职能转移到为市场提供良好发展环境上来，加快形成适应市场需要的监管体制。
（三）推进海域使用权出让网上公开，有利于充分发挥法治在海域资源市场化配置中的保障性作用
海域使用权出让网上公开运行，通过“科技+制度”方式，有利于发挥法治在海域资源市场化配置中的保障性作用。网上公开运行工作遵循如下原则：一是公开原则，利用网络技术手段，实行海域出让事务网上公开，防止违法设置海域出让前置条件、低价出让海域等现象;二是效能原则，通过制定海域出让网上公开规则，统一办事流程，减化办事环节，提高办事效率，降低行政成本;三是底线原则，树立法律红线不能触碰，法律底线不能逾越的观念，将海域使用管理法、海洋环境保护法、海洋功能区划制度等法律法规和制度规定嵌入海域使用权出让流程的各个环节。整个海域出让运行体现“业务公开、过程受控、全程在线、永久追溯”的法治精神。依法推进网上交易顺利进行，明确交易各方权利义务，防止发生交易纠纷，切实维护公平、公正、公开的交易秩序。
（四）推进海域使用权出让网上公开，有利于海洋行政管理部门实现权力在阳光下运行，贯彻落实新时代全面从严治党要求
随着海域成为海洋经济发展的重要资源，政府配置海域资源成为社会关注的重要廉政风险领域。借助公开化市场途径配置海域资源，不仅使资源配置效益显著提高，而且可以最大限度地消除腐败机会，抑制腐败动机，从源头上遏制公共资源配置领域的腐败行为[3]。通过网上公开运行，建立健全海域出让网上监管机制，实现对海域出让权力运行的链条进行在线监控。通过网上公开运行，有利于强化党政领导海域出让领域廉政风险防控的责任意识，杜绝以打招呼、批条子、私下授益等各种形式干预海域出让工作。此外，福建省还针对海域市场化配置中潜在的廉政风险点，以信息化技术为支撑，运用“制度+科技”模式，推行海域使用权出让网上公开，加强风险研判和预警，减少或消除人为因素的干扰，全程接受纪检部门监督，使出让工作做到公开、公平、公正，有效防控廉政风险，提升政府公信力。
四、以海域使用权出让网上公开方式预防廉政风险的对策建议
针对上述廉政风险点和原因分析，结合近年来福建省海域市场化配置特点，笔者认为，应开展海域使用权出让网上公开工作，逐步实现海洋行政管理权力运行程序化、流程公开化、风险可控化、痕迹数据化、监控实时化，有序促进全省海洋经济健康可持续发展。具体对策建议如下：
（一）以海域使用权出让网上公开制度创新为突破口，为确保海域使用权出让良性运行提供法治化保障
首先，从制度上明确海域使用权出让网上公开试点范围，减少项目用海行政审批范围。除列入《划拨用地目录》的建设用地，省重点的交通、能源、水利，国家审批的重大产业及传统养殖之外的经营性项目用海，均要求按照公开公平公正的原则，通过招拍挂方式配置海域使用权，并纳入海域使用权出让网上公开试点范围，从制度上进一步明确了网上公开的范围。
其次，创新海域使用论证和海洋环评制度，压缩人为因素影响的空间。创新海域使用论证方式，制定适应海域使用权出让需求的海域使用论证技术导则。改革海域使用权出让海洋环评程序，由原来的在出让方案编制前开展海洋环评并获核准，改为竞得单位在动工前提交海洋环评核准意见。
再次，改革海域出让价格评估制度，让市场竞争决定资源价格。由原来出让每宗海域评估一次海域价格，改为以区域为单元，选择一宗进行评估，毗邻的海域出让，比照确定了的海域使用权出让评估基准价。同时，由原来按照海域等别作为评估的主要依据，改为按照不同用海类型和开发强度作为评估的主要依据。在行业监管方面，加强对海域价格评估机构的监督，并建立黑名单制度。 最后，优化海域使用权出让服务机制，更好地发挥政府在资源配置中的调控作用。为提高公共资源市场化配置的效率，确保公平竞争，必须配套进行公共服务制度的建设[4]。建立海域收储制度，编制年度海域出让计划并向社会发布。并且，对工业连片集中区，由原来分散报批、各自填海，改为由政府先行统一规划、分别出让，实施整体围填海。优化海域使用论证工作，由省本级对13个重点海湾统一开展外业调查、统一汇总整理数据、统一规范提供数据，不再重复开展海洋外業调查工作。
（二）以规范海域使用权出让操作流程为监控轴，为实现科学研发福建省海域使用权出让网上综合业务系统奠定标准化基础
首先，科学梳理并制作海域使用权出让工作流程图，为开发福建省海域使用权出让网上公开操作平台提供框架和依据。该流程图具体包括从确定出让海域范围、拟定出让方案、编制出让文件、发布出让公告、实施出让活动、签订出让合同，到公示出让结果全过程。为实现全过程网上在线操作奠定基础，改变原先仅网上发布出让公告和交易结果，报名、资格审查、交易出让等过程在线下进行的方式，现在通过福建省海域使用权在线出让交易系统，进行全程公开出让和在线交易。这样能够最大限度上传各类过程性文件，实现各类海域使用权出让全程记录、跟踪和监督。
其次，优化海域使用权出让流程和规范出让方案报批审查，实现线上交易和线下运行的良性对接。取消申请、初审、海洋环评、预审等与市场化出让不相适应的环节，收储成为“净海”后，直接开展海域使用论证，编制出让方案。取消原来在出具预审意见前应当申请围填海指标的环节，在批准出让方案时一并安排围填海指标。出让方案审批由原来属于政府内部管理事项，改为统一网上公开审批范围，自收到出让方案申请后，12个工作日内完成审核工作。
最后，制定统一的海域使用权出让格式文书，为确定海域使用权出让廉政风险点和监察点提供范式。对原有海域使用权出让工作涉及的申请表、登记表、受理单、通知书等各类文书进行梳理，并重新统一规范设计，作为在“福建省海域使用权出让网上综合业务系统”上办理海域使用权出让事务时统一使用的格式文书。
（三）以海域使用权出让网上综合业务系统建设为支撑点，为实现海域使用权出让廉政风险防控提供数据化保证
首先，开发福建省海域使用权出让管理系统，实现廉政风险管控的电子化和全程化。坚持外网交易、内网审批、外网公开的运行模式，按照信息公开、过程控制、全程留痕、永久追溯的内涵要求，开发建设“福建省海域使用权出让网上综合业务系统”，用于海域使用权出让全过程操作。将海域使用权出让管理的新理念、新制度、新措施嵌入系统，通过数据应用分析，加强风险研判和预警，对产业类型、出让条件、竞买人资格、出让交易过程、海域使用金征收、登记发证等环节的违法违规行为实施自动筛查、预警和阻止，减少或消除人为因素的干扰。
其次，建立海域使用权出让信息一张表。坚持开放共享原则，依托福建省海洋与渔业厅门户网站，开辟政策咨询、信息查询、监督检查、质疑投诉等专区，提供一站式信息服务。进一步拓展信息系统的查询、检索、比对等功能，建立出让信息一张表，满足多元化的信息需求。
最后，推进“福建省海域使用权出让管理系统”与“不动产登记管理系统”对接，实现信息共享。根据《不动产登记暂行条例》和福建省不动产登记职责整合规定，海域使用权不动产登记工作由国土资源部门负责。为此，将海域使用权不动产登记纳入网上公开全过程管理，对接出让管理系统与不动产登记管理系统，实现两个系统之间互联互通、信息共享。
（四）以加强海域使用权出让全过程监督为落脚点，为最大限度地确保权力公开化运行提供系统化预警
首先，推进“福建省海域使用权出让管理系统”与“福建省权力运行网上公开电子监察平台”对接。按照统一的系统实现对接，将预置的海域使用权出让电子监察数据报送省级电子监察平台接受监督。这样才能实现对海域使用权出让过程中廉政风险点的实时监控和预警提示。
其次，强化纪检监察部门对海域使用权出让行为的全过程监督。纪检监察部门应建立健全海域使用权出让网上监督机制，实现对海域出让权力运行链条进行在线实时监控。经营性用海出让年度计划、基准价（或最低价出让价格）、出让公告、出让方案、出让低价评估确定、批准变更用途和规划条件等基本信息，均必须在网上操作平台上接受纪检监察部门全程电子监察。
最后，在海域使用权出让网上综合业务系统中建立投诉举报处理模块，加强全社会对海域使用权出让的全方位监督。在“福建省海域使用权出让网上综合业务系统”中增加投诉举报功能模块，为整个社会对海域使用权出让监督提供渠道。在这个模块中，投诉举报人针对某海域涉嫌违规出让进行网络投诉举报后，系统自动将该投诉举报件派发到出让该海域所在的市、县海洋与渔业管理部门，同时将投诉举报信息推送到省级纪检监察部门的电子监察平台。这样有利于发动全社会力量加强对海域使用权出让的全方位监督。
参考文献：
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[4]徐天柱.公共资源市场化配置监管模式创新及制度构建[J].行政论坛，2014，（2）：87-91.