摘要：相较于国家储备林项目建设目标，推动慢的问题亟需解决.通过梳理已实施项目，运用案例分析法和专家访谈法，从“缺人投、资金少、运作模式核心问题梳理”等方面出发，提炼出PPP项目定位、资金来源、使用者付费和土地流转及林权赎买等四个主要问题，并结合问题提出该类项目实施要点的政策建议，以期实现“有人投，投的好，可持续”的良性循环，为践行“绿水青山就是金山银山”理念、实现“双碳”目标、巩固脱贫攻坚成果和助力乡村振兴添砖加瓦。
关键词：国家储备林、PPP项目、问题分析、实施要点
一、引言
（一）国家储备林建设的意义及推进情况
中国第八次全国森林资源调查结果显示，中国用不到世界3%的森林蓄积，支撑着占全球23%的林产品需求，还要维护占世界7%的国土生态安全，森林资源面临巨大压力。基于此，《国家储备林建设规划（2018-2035年）》提出，我国将建2000万公顷国家储备林。国家储备林是指满足人民对美好生活和经济社会发展对于优质木材的需要，在适宜地区通过补植补造、抚育、人工林栽培和现有林改培等方法，培育和营造大径级用材林、珍稀树种、乡土树种和工业原料林等多功能森林。国家储备林建设是国之大计，有利于维护国家木材战略安全和生态安全，有利于提升我国森林质量，有利于巩固脱贫攻坚成功并助力乡村振兴，有利于践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理念，有利于实现“双碳”即“2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”目标。在各级政府的重视下，国家储备林建设目前有了一定的发展，但鉴于项目定位、资金、实施运作等方面存在的问题，发展水平相对落后，如何提升国家储备林项目发展水平成为亟需解决的问题。
（二）政策鼓励运用PPP模式推进国家储备林项目
长期以来，林业建设运营资金的主要来源是财政资金，但随着政府支出领域及规模的增加，财政直接投资林业项目的模式已经难以为继。为解决资金瓶颈问题，国家相关部委也陆续发布多个政策文件，鼓励采用PPP项目实施国家储备林项目。特别是2021年11月以來，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）和财政部关于印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》的通知（财资环〔2021〕100号）印发，再次明确支持采用PPP模式实施国家储备林项目，分析国家储备林PPP项目关键问题，从“缺人投、资金少、运作核心问题梳理”等方面出发，分析项目定位、资金来源和实施运作存在问题等，并提出相关实施要点建议，以期实现“有人投，投的好，可持续”的良性循环。
二、相关研究综述
李森等提出脱贫攻坚与国家储备林建设相结合的构想，解决林农的生计问题，同时就近参与项目建设，实现人均收入和家庭收入的增长[1]。陈玮等提出理顺市场和政府的关系，挖掘政府可统筹的资产、资源，提升政府融资平台的投融资实力，最大限度撬动社会资本[2]。罗廉通过分析国家储备林央地合作共建的实践，提出把握“创新性、民主性和公益性”，做强做大国家储备林的相关建议[3]。目前针对PPP模式实施的国家储备林项目定位、资金和运作实施核心要点系统化研究偏少，本文运用案例分析法和专家访谈法，提炼出PPP项目定位、资金来源、使用者付费和土地流转及林权赎买等四个主要问题，结合问题提出该类项目实施要点的政策建议。
三、国家储备林PPP项目实施主要问题分析
（一）国家储备林PPP项目情况分析
截止2021年10月底，国家财政部PPP项目管理库累计项目数10165个，总投资16.00万亿元，总投资数额和数量都是极其庞大。其中林业项目总数161个，个数占比1.60%，总投资2414亿元，总投资占比1.5%。从签约落地来看，累计落地项目7568个，总投资12.50万亿元。其中林业领域累计落地项目64个，个数占比0.80%，总投资1339亿元，总投资占比1.1%。林业项目数量偏少，落地率偏低。
经初步查询整理国内已实施国家储备林项目情况，目前已实施国家储备林项目27个，总投资723.38亿元，总规模938万亩，大部分采用PPP模式实施。从项目区域来看，主要集中在福建、河北、贵州、云南、河南、四川和湖北等。
相比国家储备林建设规划目标，我国近年来已实施国家储备林项目仅有930万亩，现阶段仅仅完成目标值的3%，推进进度缓慢。对于已经中标的项目，分析其中标单位大多为联合体，且联合体牵头人为项目地市属或省属国有投资企业，成员绝大多数是相关当地林业投资公司，仅个别项目有央企参与，公开资料查询到，央企参与该类项目时，需要出具融资担保。
废标流标的情况时有发生，对于废标流标的项目，如2018年8月，安阳市国家储备林PPP项目废标，废标主要原因是两家单位对股东合作协议的实质性条款进行修改。2019年12月，贵州省毕节市国家储备林（一期）PPP项目流标，2021年5月，尉氏县国家储备林基地建设PPP项目流标，2021年8月，云南省保山市隆阳区国家储备林PPP项目流标等，流标原因多为有效投标人数量不足3家。同时，还有一大部分项目因缺乏有投资意向的社会资本，政府方未招标。
综上，林业项目呈现“一少一底一差”的现象，即国家储备林PPP项目入库数量少，落地率低，项目质量差，原因是“缺人投、资金少和运作模式核心部分存在问题等”。
（二）国家储备林PPP项目面临的主要问题分析
运用案例分析法，深入研究案例的实施方案、招标文件、中标单位及条件、投资协议、股东协议、PPP项目合同等，结合工作中参与国家储备林PPP项目投资评审的经验，通过向国家林业行政主管部门、地方政府、地方林业局、高校、林业投资国企、建筑业企业、项目公司领导及员工等20余位专家进行访谈，总结出影响国家储备林PPP项目高质量发展的四个主要问题。