朱相遠 第七、八届民建中央副主席，第八届全国政协委员，第九、十届全国人大常委会委员
　　
　　人大、政协二十年，完善发展尤为念。笔者曾为第八届全国政协委员，第九、十届全国人大常委会委员，并连续20年为北京市政协委员（含10年副主席）。由切身体会，结合十七大报告精神，就此题目谈点浅见。
　　改革是个量变积累过程，“旧瓶可以装新酒”，在原有体制下不断更新内容，采取渐进式变革。中国经济改革就是如此，政治改革也应如此。近30年来，人大、政协就处于不断完善中。
　　有人主张取法西方的政治文明。西方民主制的一些内容，的确属于人类政治文明的成果，确有值得借鉴之处，但不能机械照搬。
　　人大、政协的发展完善，必须从中国政治体制改革的大局来考量，一是完善，二是发展。完善就是利用现有模式、体制中的大量空间，充分挖潜，发挥人大、政协应有功能。发展就是在现有体制基础上，进一步拓展、增加新的功能。正如十七大报告所说：“不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”
　　在完善与发展中，必须把党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来。人民当家作主是民主政治的本质和核心，依法治国是民主政治的法律依据与保障，而党的领导则是民主政治的根本保证。这一点绝不能动摇。
　　
　　人大：如何做到权力配置最佳化
　　
　　实行市场经济，是为了发挥市场对资源配置的基础性作用，以实现资源配置的最佳化；选择社会主义民主政治，是为了发挥民主对权力配置的基础作用，以实现权力配置的最佳化。
　　人民代表大会制是我国的根本政治制度，人大是最高权力机关。但在实际生活中人大的作用离宪法的规定与人民的期望仍有差距，需要进一步完善。
　　第一，关于人大与“一府两院”的关系。人大实行“议行合一”原则，即“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。但我在全国人大常委会工作10年，参与上百部法律的审议、表决，发现几乎所有法律草案都并非出自人大，而是出自政府各部门。部门立法很难中立，在具体条文中，往往可见保护部门利益的痕迹，把部门权利具体化、详尽化，把义务与责任空洞化、简略化，尽量保留较大的自由裁量权，以提高本部门执法时的自由度。许多常委会委员原来就是部长，他们到人大时也发现这一缺陷，却很难改变。经过再三提意见，才改为政府部门起草后同人大法工委反复磋商，进行解释或折衷，经三审通过。
　　为什么人大不能起草法律文本呢？因为没有这方面的人才编制，这些编制都在政府各部委中。其实完全可以把原属各部委的立法人员编制集中调到人大来。
　　第二，关于人大代表的构成。各级政府官员所占比例太高。全国人大开会时，按省组团，分团会就如三级干部会。当中一圈沙发，按名签入座，皆为省级领导，外面一圈为地市领导，最后才是一般代表，讨论发言也常按此顺序。其实，现在有些党代表已改为常任制，许多负责官员已担任党代表，是否再任人大代表值得思考。宪法规定人大常委会组成人员不得担任行政与司法机关的职务，这一条可考虑部分地延伸到人大代表。
　　各级代表的产生也应采取差额选举方式，提高人民代表的素质与责任感，加强审议能力，更好地代表民意。如今有些人大代表缺少责任感，极个别人甚至把选票带回家作收藏品，不投入票箱。
　　第三，关于人大及其常委会的职权行使。各级人大与常委会在行使职权时，应把审查财政预算、决算当作重点。2007年全国财政收入5.1万亿元，加上国家资产性可支配收入，共约15.1万亿元。如何花这笔钱，是人大监督政府的重中之重。各国议会都将此作为重头戏，辩论不休；表决通过后，政府必须严格执行，否则会遭到质疑甚至弹劾。我国对此项审议重视得不够。一是人大开会时间与财政年度不同步，一般3月才开全国人大，等于有1/4年度的预算，未经审议通过就执行了；二是报告中的各种术语、栏目、演算等犹如“天书”，即使高学历者也难以看懂，许多决策失误与严重浪费也就在所难免了。这必然使政府的收支既缺失公正，又缺失效率，使税收在分配与使用时不够透明。
　　
　　政协：如何坚持“和而不同”
　　
　　当代民主已发展为两种形式，除选举民主外，还有协商民主，这正好为政协提供了一个良好的平台。既是协商，就要追求和而不同，对各种不同利益、不同意见进行调和，故要尊重不同、保护不同而非消除不同。在这方面，政协也有可以完善之处。
　　第一，政协需要更多地发挥统一战线的功能，从求同存异，经大同小异，直到化同消异。追求消除不同，就不能坚持和而不同，反易造成同而不和，难以履行协商民主的功能。
　　第二，政协界别划定需要反映改革开放以来社会阶层的巨大变化。如今庞大的中间阶层正在形成，应进行界别的调整与重新设置。可以增加新社会阶层的代表人物，设置非政府组织、志愿者组织、行业协会、社会中介组织等各种新的界别，以更好地反映当今社会各阶层的利益诉求。
　　第三，政协委员要淡化荣誉感，增强责任感。现在一些人把政协委员当成一种荣誉和奖励。有些人为地方做了些好事、善事，捐了钱财，就安排当政协委员；有些人并不重视协商民主的责任，甚至开会、调研等活动也很少参加，成为空头委员。
　　第四，政协的作用要用法律来保证。《宪法》在序言中肯定了政协的作用，但在其后的138条具体条文中，没有一条涉及政协。全国人大开会时，在邀请列席人员决定后面总是加上一句：按惯例邀请全国政协委员列席大会。不是按法律规定，而是按“惯例”，这就是政协法律地位不确定的表现之一。
　　十七大提出“把政治协商纳入决策程序”。这是一个新提法，对于发挥政协的功能无疑十分重要，但决策程序是要由法律来规定与保障的。人大代表履行决策职能，进入决策程序，是有各种法律依据的；政协要纳入这一程序，也必须得到相关法律的保证，政协地位与职能的法制化应尽快提上议事日程。
　　第五，十七大提出支持政协“完善民主监督机制”。民主监督不同于人大的法律监督，也不同于政府的行政监督，更不同于党内的纪律监督，它更多是社会的舆论监督。这就要求政协委员能同媒体沟通，利用舆论平台实行民主监督。然而目前我国没有《新闻法》，媒体也缺乏相对的独立性，政协如何发挥舆论监督作用，也就缺少具体的可操作性。
　　
　　有许多可供选择的发展方案
　　
　　以上浅见，针对人大与政协制度如何完善。完善之后，还要进一步发展。从目前走势看，有许多可供选择的发展方案，笔者就此谈一谈个人看法。
　　选举和协商的民主形式可以相互补充。人大属代议民主制度，政协属协商民主制度，两者可相互补充。这种改革力度很大，困难不少，但可使政协真正纳入决策程序，充分发挥其协商民主的作用。
　　人大、政协议事时，应采取辩论制度。决策要民主化、科学化，就必须通过不同意见的辩论与交锋，使真理越辩越明。现在开会讨论不少是表态性质，不同意见无法交锋。周总理早在1956年就提出，将来在人大会上要建立辩论制度。辩论制度绝不是资本主义的专利，而是民主决策的重要形式。因此，人大、政协可考虑修改议事规则，推动辩论制度。这也对代表与委员提出了更高要求：必须认真调查研究，拿出有说服力的论据，才能各抒己见。
　　逐步实现代表、委员职业化。相比人大代表、政协委员的数量问题，提高代表、委员的民主决策能力更为重要。可先使人大常委会委员与政协常委职业化，唯有职业化，才能真正发挥代议民主与协商民主的作用，否则每年付出高额会议成本，却未必能取得相应的效果。
　　坚持党的领导，提高党的执政能力，是我国政治体制改革成败的根本。人大、政协的任何改革，都必须在党的领导下进行。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。