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摘要：文章以珠三角B市政府购买服务实践为基础，分析当前权力制约关系下的契约关系运行逻辑。首先，在契约关系缔结过程中，契约双方分为“统合主义”“互助式合作”“分利式合谋”“孵化式合作”四种类型。其次，契约双方在经济利益、价值观念、关键人物的管理风格、所在组织成熟度的不同导致双方关系维系表现不同。契约双方关系并不完全是纸面上的合同关系，还表现为事实上的支配与被支配的关系，体现了强烈的“街道统合主义”权力运作特征。政府购买服务能否达到政策预期效果，其关键在于是否能够建立均衡的利益团体博弈体制。
关键词：政府购买服务； 契约关系； 统合主义
中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-0034-08
一、 引言
随着社会释放出来的服务需求日趋强烈，全国各地政府开始放开社会服务市场，不少地方政府采取购买社会服务的形式来满足弱势群体对社会服务的需要。以珠三角为例，深圳、东莞、广州等地的政府购买力度引人瞩目，但也反映出当前政府购买服务存在的问题。政府购买社会服务以合同进行规范，那么，购买双方的契约关系是如何达成的？存在什么样的契约关系？影响契约关系的因素主要有哪些？这些能否确保社会服务行业的长远发展？
从现有文献来看，有不少学者从行政学、财政学、社会学等角度对政府购买服务进行分析。周正通过介绍英国、美国、澳大利亚、新西兰等国通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等方式改革公共服务，认为我国公共服务改革应以市场化为取向寻求公共机制与市场机制的有机结合 。[1]周俊认为，政府购买公共服务应建立基于责任的风险防范框架，政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利。[2]明燕飞和刘江提出，要从公共就业服务购买合同的整合、运作和分离三个阶段出发来完善政府购买公共就业服务的合同制治理。[3]黎熙元提出要把服务成本和管理成本均列入预算范畴，并且需要节省成本激励和公开竞投两种机制以及服务质量和组织管理两种规范作为约束手段，来保障政府购买公共服务的预算效率、产生正面的溢出效应。[4]李海平以深圳政府购买社会服务为例，分析存在的问题，并提出建构政府购买服务的法律体系。[5]这些研究多集中在政府购买服务形式上的探讨，而较少关注到政府公共服务改革过程中各利益相关方之间的权力关系变化。
本文以珠三角B市政府购买服务实践为参照，从国家统合主义的视角出发， 透过政府购买服务合同之契约关系运行过程，来分析当前权力制约关系下的契约关系特质，以此来讨论推动双方建立适当的契约关系所需的条件及双方需要做出的努力。
需要说明的是，本研究采用案例研究法，对所收集的案例进行比较、分类、归纳。案例资料来源于本文作者所参与的社会服务项目评估资料。在2010—2012年，本文作者共参加过5个公开招投标的社会服务项目评标工作和10个以上社会服务项目评估的工作。按学术惯例，本文隐去案例的真实名称和出处。
二、研究的理论视角：统合主义
统合主义可被界定为一种利益代表体系，在此体系内，各组成份子被分别纳入单一性、强制性、非竞争性、层级指导安排与功能分化的有限部门中。这些部门为国家所认可或特许，同时也获得在其各自部门中独占代表性的保证，以交换其在领导人上的选择及需求和支持的表达上，需受国家的监督与控制。统合主义分为社会统合主义和国家统合主义。在社会统合主义中，国家机关与利益团体的关系架构，通常源于利益团体由下而上的自发性压力所追求的结果；而实施国家统合主义的政体里，两者的关系是由国家机关由上而下强加于诸利益团体之上的。在国家统合主义模式下，利益团体完全是依赖于国家且为国家所渗透的。社会团体多是依照官方的政策或政党的指示，由上而下扶持或鼓励而成立的。[6]
很显然，当前我国内地社会服务机构的发展正处在一个变革的转折点上。也就是说，由于传统的社会团体满足社会服务需求程度非常有限，政府寄希望于新型的专业化社会服务来满足社会服务需求，特别是弱势群体的社会服务需求，并希望动员社会资源来开展服务。专业化的社会服务手段被视为更有效地缓和社会矛盾、建设和谐社会的一种手段。政府开始尝试促进社会服务机构的发展，并向社会服务市场投放资金。在这个改革过程中，各种利益团体形成、博弈过程中各自的力量并不均衡。具体来说，与社会服务创新改革相关的利益团体有三大利益团体，分别是不同层级的政府（社会服务监管方）、不同发起背景下的社会服务机构（社会服务供给方）、不同程度的代表服务对象的利益团体（社会服务需求方）。现时的社会服务供给机制可以说兼有国家统合主义的强烈印迹和社会统合主义的初始萌芽。
从长远来看，社会需要有由下而上的利益团体来激发社会动力，释放社会活力；同时政府需要对社会服务有适度的监管。当前社会急剧发展，更需要代表各种利益的团体出现，并通过制度化的博弈方式达到社会治理的均衡。从政府治理的角度来看，不同利益团体也需要制度化的手段来解决利益冲突。也就是说，社会管理体制改革的一个关键是民众是否有足够的动力促使政府权力受到制约，以建立均衡的利益团体博弈体制。
在此，从契约关系所处的权力关系格式分析不同利益团体力量对比的情况。在珠三角社会管理体制创新中，主要是厘定社区内不同社会组织功能，区分为政务和服务两大功能。政府直属（如街道办）或派出部门的功能定位是行政服务，社会服务组织（主要是社会团体和民办非企业注册成立的机构）的功能是社会服务。二者所处的社会政治经济地位显然有区别。中国现实的权力关系表现为政府强大的财政汲取权和行政实施权以及相对弱小的社会自治权和对政府的监管权。社会服务组织所体现出来的政府“政治力”强，而“社会力”弱。在“政治力”与“社会力”之间的博弈过程中，基层政府是否愿意放权给社会服务组织？社会服务组织是否可以通过双方契约关系约束基层政府过度介入？政府体系中基层政府的上级主管部门是否有足够的信心规制“社会力”，是否有足够的动力改革自身？ 在现有的权力关系制约下，社会服务组织本身处于弱势的地位，要实现弱势群体利益倡导者或代言者的角色遇到很大的挑战，社会工作专业服务机构极易陷入“顺从、被动、单一”的状态，从而丧失社会工作专业之“批判、自主、多元”精神气质。[7]也有人认为，中国社会是人伦社会，在中国现有的社会情境中推动社会工作专业发展，一定要顾及到人伦社会的运行法则，如人情法则、信任关系之差序格局的法则，体现出来仍是人治的管理方式。但是，承认人伦社会不能等同于容忍没有权力约束的特权社会，人治的权力制约关系不能作为社会服务行业腐败的托词。实际上，当前社会服务组织的角色主要被定位为社会服务提供者。如果未能按照合约为目标人群提供适当而切实的服务，那么社会服务组织极可能成为政府转移社会责任的代罪羊。强调契约双方平等地位的“契约关系”有没有可能实现？现有的制度安排能够实现不同契约方互相尊重的“契约关系”吗？
三、契约利益相关者之互动关系分析
在现实中，不同利益团体是如何达成契约的？在执行合同过程中，遇到什么样的问题？合同终止的实际情形有哪些？为了进一步了解政府购买服务合同实施过程中，合同双方所遭遇的情境，本文结合珠三角B市的实践，分别对合同双方达成契约的过程，以及合同执行过程进行描述，并加以分析。
（一）契约达成过程中利益相关方互动关系
珠三角B市为了规范政府购买社会服务，在2010年出台了《B市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》，规定财政支持社会工作发展的方式有两种，分别是政府购买社会服务和政府资助社会工作发展。B市选取20条试点街道开展社会工作综合服务项目。综合服务项目综合运用社会工作服务手法，对社区内各类人群开展服务。综合服务项目运作模式有两种，分别是政府通过公开招投标来购买服务和直接委托街道发起的社会服务机构提供服务。其中，有招投标资格的社会服务机构，主要指在民政部门登记注册的社会团体和民办非企业，也包括以企业或其他形式登记注册而且从事社会工作服务的特殊机构。
政府购买社会服务的合同名称为《社区综合服务中心资助及服务协议（试行）》，签约方有三方，分别是资助方（区或县级市政府或其工作部门、派出机关或授权机构）、项目实施及管理方（街道办事处），社会服务提供方（服务项目承办机构）。综合服务项目通常是由市、区两级财政按某个比例来共同负担资金。项目实施及管理方通常是街道办事处领导及分管民政的科室工作人员。社会服务提供方通常是中标的社区以外的社会工作服务机构或者街道扶持成立的社会服务组织。从B市的经验来看，三方达成契约的过程因三方不同的权力制约关系而有所不同，合同买卖双方的互动关系特质也不同。
1.街道处于完全支配地位的“街道统合主义”
在试点项目开始阶段，街道采取哪一种运营模式跟街道社会工作专业服务的经验相关。那些有社会工作专业服务经验的街道往往成立民办非企业性质的社会服务机构，街道直接负责人员聘用、借调。在B市，有个别试点街道很早就引用香港社区服务的经验开展工作，街道聘有来自香港社会工作服务机构的督导。在政府购买社会服务的政策背景下，该街道成立自己的社会服务机构。在这种背景下成立的社会服务机构无论在行政资源、人力资源还是财政资源上，都高度依赖街道办事处。在合同资助方、项目实施及管理方、服务提供方之间的关系中，街道办事处的作用非常重要。街道办事处既是合同资助方的直接负责人，也是实际的合同管理方和协调人，又是服务承办方的培育机构。社会服务专业化发展取决于街道办事处实际负责人对专业服务的认识，显露出社区治理中强烈的个人色彩的治理传统。
不难看出，政府购买社会服务之政策设计中三方权力制衡关系在此阶段较难实现，制度运行体现为“街道统合主义”。“街道统合主义”既不同于国家统合主义，也不同于社会统合主义，而是由街道推动，在“上”有官方政策鼓励和“下”有民众压力的情况下，所形成的一种利益代表体系。在这种体系中，街道作为政府基层权力部门和社区利益分配直接相关者，在“上”（上级政府）和“下”（辖区居民）之间保持弹性运作。在“两头夹击”的情势中，发展“两头应对”的策略。这些都使得街道成为基层权力运作的枢纽。
2.街道与社会服务机构互相试探式的“互助式合作”
根据B市《政府购买服务流程规范》，要求市、区政府有关部门应自发标之日起至少提前15天召开投标信息发布及沟通会，向有意愿应标的社会工作类社会组织发布招标信息，提供项目申请书，详细说明与项目相关的服务需求信息、背景资料信息、资源配置信息等。由于社会工作服务在我国内地是新生的事物，如果基层政府工作人员（街道工作人员）对社会服务项目开发与管理经验相对缺乏，很难在短期之内确定招标书的各项内容。那么，街道工作人员就会直接向接触过的社会服务组织提出要求，要求其帮助制作标书。这样一来，在正式发标之前，某个社会服务组织与街道办事处已有初步的合作意向。在招投标过程中，其他社会服务组织很容易成为“陪同竞标者”。在此，本文称这种达成契约的方式为“互助式合作”。这也提醒决策者和政策研究者，在以后的政府购买服务相关政策的修改时，需要讨论是否将社区招标相关服务单列出来，以协助街道办事处有相对独立的身份招投标。
从另一方面来说，为了获得服务合同，有的社会服务机构会想尽方法与街道建立关系，让街道了解、熟悉该社会服务机构。比如，有的社会服务机构在未正式中标之前，就已经开始做社区需求评估、开展试验性服务、与街道谈判等活动。这些前期活动产生的费用，只能由该社会服务机构自行支付。如果以后该机构未中标的话，那么，这一部分成本就必须通过该服务机构以其他方式进行填补。成本透支程度越高，机构运营存在的风险也越大。
此外，就社会服务机构与街道办事处之间的接触来看，熟悉并不一定导致合作。从B市经验来看，有的社会服务机构起先在某社区从事专项服务，那么，在招投标时，其结果有两种，一是在招投标时街道办事处优先考虑这家机构，另一个结果是双方先前合作未达到街道办事处意愿的话，这家社会服务机构事实上很难有机会继续在此街道开展专项或综合服务。对这个意向达成的过程，街道办事处并不会做出明确说明。实际上，上级政府部门也未要求街道办事处对此做出说明。由此可见，三方契约关系达成过程中，在缺乏服务对象参与的情况下，上级政府部门、基层政权部门、服务承办机构之间的权力关系不平衡，各自的权利、义务不对称，有可能导致各方互相揣测，契约的“潜规则”成为“心照不宣”的规则，而这损害了政策最初的原则“公平、公正、公平”。 3.街道与社会服务机构围绕经济利益的“分利式合谋”
与上述第二种情形相反的是，如果基层政府工作人员能够独立完成招标前期工作的话，那么，街道办事处是可以相对中立地组织招投标的，比如通过政府组织的供需见面会或者其他公开的渠道发布招标信息。这样一来，对不同的社会服务组织来说，竞标过程的起点一样。但是，不同的社会服务组织在与街道办事处洽谈时，双方不同的价值追求、服务能力、经济利益、政治考量等，都影响着双方的合作。
实际上，在现阶段社会服务需求方的利益团体缺乏的情况下，政府采购合同很有可能造成一种后果：政府与社会服务提供方“合谋”，即双方达成某种利益分配协议，谋取自身利益的最大化，同时牺牲了社会服务对象的利益。也就是说，社会服务提供方提供没有质素保证的服务“次品”给服务对象，而服务对象也没有足够的力量给予其压力敦促其提供高质素的服务。比如，在无明确规定街道办事处的行政管理费或协调费用比例，街道恰好对此有所考虑时，社会服务组织为了拿到服务项目，可能会采取变相、规避的方式处理。这种做法的结果是极容易诱导社会服务行业的腐败。在此，本文将这种特征的合同关系称为“分利式合谋”。由此可见，现行的制度设计有漏洞，急需要修正。那么，社会服务供给机制再次陷入高成本低效率的状态之中。这实际上违背了旨在提高社会服务成效的政策设计初衷。
4.街道与社会服务机构之间有争议的“孵化式合作”
在B市的实践中，有的街道同时有两家社会服务机构，分别是通过招标引进的社会服务机构和街道发起成立的社会服务机构。在街道办事处和招标引进的社会服务机构达成合作意向时，招标引进的社会服务机构通常要承担孵化、培育街道发起成立的社会服务机构的任务。在此，本文称之为“孵化式合作”。从社会工作专业价值观来说，社会工作追求“助人自助”，要提高服务对象自主解决问题的能力。这实际上也要求社会服务机构培养社会领袖，培育社区组织。但是，社区组织成长需要有一个成长周期。孵化出来的社会服务组织理想情况是：这个社会服务组织有足够的能力为本地区居民提供优质社会服务。与此相对，短期内孵化出的社会服务组织很有可能发育不良。
从街道办事处的角度来考虑政府购买服务，通常的情境是：当街道专业服务经验和能力欠缺时，街道通常会购买社会服务机构的服务。但是当街道学习到社会服务经验，特别是专业社会工作服务机构本身也不能提供深入的治疗性或辅导性的服务时，街道尝试自己发起成立社会服务机构。街道发起的社会服务机构在最初发展时依附于街道，显然没有足够的独立性，无法与街道办事处保持平等的契约地位。这样一来，街道通过转变社会服务经营模式，从先前的向“外人”购买服务转变到直接扶持“自己”的社会服务组织提供服务，把外部的交易成本转变为相对容易控制的“内部”的交易成本。如果社会公众缺乏监督和政府财政审计力度有限的话，服务管理方对于购买服务经费分配很容易暗箱操作，其可能的直接代价是社会服务低水平的供给。那么，政府购买服务还有没有必要推行？
（二）合同运行过程中利益相关方的互动关系
纵使不同利益相关方达成契约，但契约执行过程并不会一帆风顺。当社会服务机构深入社区开展服务时，对于社区权力关系认识、社区组织资源的挖掘程度如何？给街道相关人员（包括各级工作人员）带来什么冲击？街道相关人员在接触到实际的社会服务时，他们对社会服务机构的认识、期望发生了什么变化？在政府购买社会服务的试点期间，双方均面临挑战。图1简要描述了双方在磨合过程中容易发生冲突的四个方面，分别是双方的经济利益、价值观念、关键人物的管理风格、所在组织的成熟度。
1.双方在经济利益方面的“磨合”
双方对政府购买服务的经费依赖程度直接影响到合同的执行。双方对购买服务的经费依赖程度越高，双方的利益冲突就越高，也越容易忽视社会服务最根本的问题即服务质素。
（1）社会服务机构的经费来源
以B市为例，社会服务机构的财政来源根据其发起人背景不同，大致可分为三大类：一是发起人有企业背景的，当其创办的社会服务机构遇到资金困难时，可以从企业利润中周转；但在对社会组织监管不严格的情况下，也有可能出现与之相反的情况，即发起人通过承接社会服务项目盈利去弥补企业经营的损失。二是发起人有相对广泛的资源网络，可以从基金会、亲属朋友等处筹集到所需经费。三是发起人周转资金有限，仅靠政府购买服务的经费来支撑机构运作。事实上，政府购买社会服务合同经费需要经过特定程序才能到账。由此可见，第三种类型的社会服务机构经营风险最大，当某一项目资金未到位时，可能会通过挪用其他项目已到的经费来垫付员工工资及服务费用，或者拖欠员工工资。在合同执行过程中，高度依赖政府购买服务经费的机构往往最容易对街道办事处的管理“妥协”。
（2）街道办事处财政宽裕度
街道办事处财政宽裕度会影响政府购买服务经费使用的期望。以B市为例，专项项目和试点街道综合服务中心项目的费用包括人员经费、服务经费、办公设施费用等。专项服务购买方有团委、残联、妇联等，比如团委向社会服务机构购买青少年相关服务，残联购买特定残疾人群的康复服务，妇联购买妇女、家庭相关的服务等。由于不同专项项目的购买方不同，本文不讨论专项项目的经费实际使用情况。以综合服务中心为例，如果街道办事处用于服务项目的经费比较紧张的话，那么，街道办事处对社会服务机构在人员聘用、场租、行政协调费、社区活动经费、购买大宗物品等方面，会有更高的期望和冲动。在上级监察、第三方监察、公众监察失灵的情况下，双方很容易出现政府购买服务经费使用不当的问题。但是，我们也不能说，社会服务机构经费依赖性和街道办事处财政越宽裕度一定会导致购买服务经费使用不当，这有待控制其他变量（如双方对于专业价值观认识程度等），做进一步研究。
2.双方在价值理念方面的“坚持与妥协”
对于合同最为直接的当事人来说，由于各自的立场、所处的社会情境、负责的对象不同，价值理念并不是天然就一致的。如果社会工作服务机构在专业价值观坚定性上不够，社会工作专业成熟度一直较低，如果街道管理方对专业价值观的理解、接纳与支持不够，政府购买服务之优质社会服务将很难保证。在此，我们仅探讨双方在尊重服务对象与专业能力持续发展两个方面的冲突。 （1）管理方部门利益与服务机构利益可能面临的冲突
所有的社会工作服务机构都宣称“助人自助”，强调服务对象利益的重要性，但是，当服务管理方利益与服务机构利益有冲突时，服务机构是否有足够的勇气坚持“以服务对象为中心”的服务宗旨？以B市为例，服务管理方即街道办事处有接待任务时，会要求服务机构展示“理想的”服务情境。在此过程中，服务机构为了在本社区持续服务下去，服务机构工作人员很难表达异议。如果出现这样的结果，那么服务对象的利益被双方都忽视了。
（2）双方对彼此期望与实际之间落差的看法
由于政府对社会服务机构“专业服务”寄予了很高的希望，街道管理方很自然地认为，社会服务机构能够解决街道处理很棘手的问题，但社会服务机构实际上的专业服务能力并不像所宣称的那样“专业”。一种常见的情形是，社会服务机构往往借助街道的力量进入社区，如由社区居委会工作人员带领社工上门或发动群众参与活动等；社工在进入社区初期阶段，也往往开展一些宣传性、探访性和支持性的服务，较少开展深入的辅导或治疗性的服务。街道管理方较难在短期内看到服务成效，可能会质疑社工“专业服务”的能力。那么，街道管理方是否能够容忍社会服务机构花较长的时间培养其员工？另一方面，社会服务机构是否愿意投放更多的资源培养其员工专业能力发展？社会服务机构在督导投入、员工培训等方面是否足够？社会服务机构是否能够实践其宣传的使命、价值观？这些是社会服务机构必须要面对的问题。
3.双方关键人物的管理风格的“求同存异”
社会服务机构与街道办事处作为两个组织，在社区服务开展活动中，必然会互相碰撞，了解对方的组织风格、权力界限、组织存在的真实意图。工作人员体会最为深刻的莫过于关键人物的管理风格。所谓的关键人物，是指拥有决策权和管理权的人物。对于社会服务机构来说，关键人物主要是社会服务机构理事长或总监、项目负责人；与此相对的是，街道办事处关键人物主要是街道主要负责领导（可能是党委书记，也可能是主任）、分管领导（主要是分管民政事务的科室领导）。由于双方关键人物的价值观念、职业操守、职业生涯定位、问责对象、动员资源方式等诸多方面存在差异，双方能否“求同存异”对于双方关系的稳定至关重要。
实际上，社会服务机构内部管治水平差次不齐，内设部门随意性较强，决策权较多集中在发起人手上，缺乏制约。如果机构总负责人没有坚定的职业操守，机构的向心力、专业竞争力及持续发展均会受到影响。另一方面，街道办事处决策人物对社会工作专业了解的程度也有差异，较难做到“适度管理”，容易出现“过于管理”或“疏于管理”。对于双方来说，如何保持“平常心”，如何对社区“多一点关怀”，需要更多的思考。
4.双方在不同组织生命周期发展阶段的“相遇”
从双方组织生命周期来看，社会服务机构处于成立期及初始发展期；而街道办事处处于相对成熟期。双方不同组织生命周期发展阶段“相遇”，会碰撞出什么样的火花？社会福利制度和基层管理体制可能会出现什么样的趋势？以B市政府购买服务发展经验来说，在社会管理体制创新的发展机遇中，社会服务机构发展各有不同，而街道的应对策略又是如此的多样化，我们其实很难预测未来的社会发展方向。
对社会服务机构来说，有人认为需要3—5年的时间才能成熟，但是，巨大而又迫切的社会需求却要求服务机构尽快地成熟。社会服务机构在财务管理、人事管理、服务能力提升、规模发展等方面，如何跟得上社会的发展，实在是很大的挑战。就目前来说，社会服务机构要扎根社区，对街道存在多方面的依赖关系，比如行政资源依赖、服务对象来源依赖等。与此相对，街道办事处在行政资源动员、慈善资源汲取等方面仍处于非常强势的地位。社会服务机构与街道办事处之间的权力关系是否会发生变化？如果我们把社会服务机构代表“社会力”、街道办事处代表“政治力”、使用者付费的社会服务市场代表“市场力”的话，那么，从长远来看，“社会力”和“政治力”、“市场力”三者之间的平衡，对于国家的长治久安，甚是关键。
（三）合同结束时期利益相关方的互动关系
随着政府购买服务中买卖双方不断地接触、了解，契约方之间的关系会随之发生变化。以B市为例，B市正大力推动政府购买服务，服务市场较大，同时也不断完善相关的政策。如果双方“磨合”得来，双方也会在下一个购买服务周期中继续合作。但是，实践中有三种例外情况。第一种情况是当街道扶持发起的社会服务机构初步成长起来时，街道倾向于由该机构直接承接服务，而不再跟社区以外的社会服务机构合作。第二种情况是，当街道工作人员了解到社会服务机构的运作时，自己成立新的社会服务机构，从原承办机构中“挖”走社会工作者或另聘员工，继续开展服务。第三种情况是，街道管理方不需向原承办机构说明理由，即与另一家社会服务机构合作。
由此可见，在基层权力运作过程中，“街道办事处”在面对新的事物时，有较大的自由裁量权。在现阶段，社会服务机构无论从社会影响力、专业服务能力，还是从组织生命周期所处阶段来看，均处于相对弱势的地位。二者的关系并不完全是纸面上的合同关系，还表现为事实上的支配与被支配的关系，体现了强烈的“街道统合主义”权力运作特征。那么，如何平衡二者的关系呢？在政策循环过程中，政府购买服务的相关政策需要做出调整。也就是说，一方面需要加强对购买方的管理责任和监督责任。特别指出的是，原有的合同期结束后，有观察者提出，如果购买方不继续与某社会服务机构合作，需要购买方说出明确的理由。另一方面，社会服务机构需要保证其专业服务质素。此外，对于双方来说，政府需要加强对购买项目资金使用的监管，比如通过公开项目经费使用情况、财务审计等方式来加强监管。
四、 结语
政府购买服务的契约关系，形式上是社会管理体制改革的一个表现，但实质上却折射出基层政权的运作逻辑。政策的初衷是推动、改善普通民众的社会福利。但是，政策实施能实现决策者的意图吗？政府购买服务的最终结果可能有两个极端。一个极端是服务完全走向“形式化”，“以服务对象为中心”的社会服务很有可能演变为“以领导意志为中心”的形象工程，最终行政化挟持了一切。另一个极端是社会服务“草根化”，这些服务立足于居民的需求，通过各种正式或非正式手段获得服务资源。事实上，只要社会服务机构能够提供适合服务对象需求的服务，他们就有很强的存在可能性。较多的服务项目处于“行政化”和“草根化”之间，处于不断变化之中。那么，如何减少这种不确定性？我们可以从合同不同主体之间的权力制衡关系出发，加强合同管理，以此来确保服务项目的服务质素。 对于社会服务发展来说，社会服务规范化、透明化运营为其追求目标。从宏观上来说，制度创新体现在政府创设规范社会服务管理的相关政策、法规，比如国家和地方政府颁布的社会服务发展计划、人才配置、购买流程、服务质量标准、监管办法等。从中观上来说，制度创新表现在行业组织发展以自律为目的的各种规范、指引等，比如社会服务行业协会制定的有关服务成效评估方案、项目管理指引、资格认证等。从微观上来说，制度创新包括社会服务提供者摸索内部管治制度，如财务管理、人员培训及管理等。
但是，在加强合同管理的过程中，我们也需要预防另一种现象，即合同履行方只顾完成合同任务，而忽视了对人的关怀。如果以香港社会福利制度为参照，我们可以反思内地社会福利制度的发展趋势。“现代社会的福利服务一旦制度化后，运作上趋向机械式，工作人员只顾完成任务，而非表达人与人之间的互助或关怀。很多人面对庞大和复杂的社会福利制度，反应是如何减少自己负担的责任，并在其中争取最大的利益。就是那些负责制定各项社会服务政策的人员，他们关心的是如何提高制度的效率，至于制度成立的目的和意义，也渐渐不再是他们关心的问题。”[8]
不论如何，从统合主义的契约关系意涵上来说，在社会管理体制创新中，当契约主要当事人（政府代理人和社会服务机构）声称为弱势群体购买或提供服务时，服务对象并不在场或组织化程度较低难以发出声音。显然，如何确保政府购买到的服务确实能够满足他们的需要，是一个需要持续探讨的问题。
[1]周正.发达国家的政府购买公共服务及其借鉴与启示[J].西部财会，2008（5）：14—18.
[2]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010（6）：13—18.
[3]明燕飞，刘江.政府购买公共就业服务的合同制治理研究[J].求索，2011（5）：29—31.
[4]黎熙元.政府购买公共服务预算的效率原则与约束[J].学术研究，2011（7）：81—87.
[5]李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例[J].国家行政学院学报， 2011（5）：93—97.
[6]萧新煌，林国明.台湾的社会福利运动[M].台北：巨流图书公司.2000：542—544.
[7]翁雪，郑广怀.批判、自主与多元——台湾社会工作教育的发展及其对大陆的启示[J].开放时代，2011（6）：105—117.
[8]周永新.社会福利的观念和制度[M].香港：中华书局，1990：29.
（文字编辑：贾俊兰责任校对：邹红）
关键词：政府购买服务； 契约关系； 统合主义
中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-0034-08
一、 引言
随着社会释放出来的服务需求日趋强烈，全国各地政府开始放开社会服务市场，不少地方政府采取购买社会服务的形式来满足弱势群体对社会服务的需要。以珠三角为例，深圳、东莞、广州等地的政府购买力度引人瞩目，但也反映出当前政府购买服务存在的问题。政府购买社会服务以合同进行规范，那么，购买双方的契约关系是如何达成的？存在什么样的契约关系？影响契约关系的因素主要有哪些？这些能否确保社会服务行业的长远发展？
从现有文献来看，有不少学者从行政学、财政学、社会学等角度对政府购买服务进行分析。周正通过介绍英国、美国、澳大利亚、新西兰等国通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等方式改革公共服务，认为我国公共服务改革应以市场化为取向寻求公共机制与市场机制的有机结合 。[1]周俊认为，政府购买公共服务应建立基于责任的风险防范框架，政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力，公民应充分履行参与和监督权利。[2]明燕飞和刘江提出，要从公共就业服务购买合同的整合、运作和分离三个阶段出发来完善政府购买公共就业服务的合同制治理。[3]黎熙元提出要把服务成本和管理成本均列入预算范畴，并且需要节省成本激励和公开竞投两种机制以及服务质量和组织管理两种规范作为约束手段，来保障政府购买公共服务的预算效率、产生正面的溢出效应。[4]李海平以深圳政府购买社会服务为例，分析存在的问题，并提出建构政府购买服务的法律体系。[5]这些研究多集中在政府购买服务形式上的探讨，而较少关注到政府公共服务改革过程中各利益相关方之间的权力关系变化。
本文以珠三角B市政府购买服务实践为参照，从国家统合主义的视角出发， 透过政府购买服务合同之契约关系运行过程，来分析当前权力制约关系下的契约关系特质，以此来讨论推动双方建立适当的契约关系所需的条件及双方需要做出的努力。
需要说明的是，本研究采用案例研究法，对所收集的案例进行比较、分类、归纳。案例资料来源于本文作者所参与的社会服务项目评估资料。在2010—2012年，本文作者共参加过5个公开招投标的社会服务项目评标工作和10个以上社会服务项目评估的工作。按学术惯例，本文隐去案例的真实名称和出处。
二、研究的理论视角：统合主义
统合主义可被界定为一种利益代表体系，在此体系内，各组成份子被分别纳入单一性、强制性、非竞争性、层级指导安排与功能分化的有限部门中。这些部门为国家所认可或特许，同时也获得在其各自部门中独占代表性的保证，以交换其在领导人上的选择及需求和支持的表达上，需受国家的监督与控制。统合主义分为社会统合主义和国家统合主义。在社会统合主义中，国家机关与利益团体的关系架构，通常源于利益团体由下而上的自发性压力所追求的结果；而实施国家统合主义的政体里，两者的关系是由国家机关由上而下强加于诸利益团体之上的。在国家统合主义模式下，利益团体完全是依赖于国家且为国家所渗透的。社会团体多是依照官方的政策或政党的指示，由上而下扶持或鼓励而成立的。[6]
很显然，当前我国内地社会服务机构的发展正处在一个变革的转折点上。也就是说，由于传统的社会团体满足社会服务需求程度非常有限，政府寄希望于新型的专业化社会服务来满足社会服务需求，特别是弱势群体的社会服务需求，并希望动员社会资源来开展服务。专业化的社会服务手段被视为更有效地缓和社会矛盾、建设和谐社会的一种手段。政府开始尝试促进社会服务机构的发展，并向社会服务市场投放资金。在这个改革过程中，各种利益团体形成、博弈过程中各自的力量并不均衡。具体来说，与社会服务创新改革相关的利益团体有三大利益团体，分别是不同层级的政府（社会服务监管方）、不同发起背景下的社会服务机构（社会服务供给方）、不同程度的代表服务对象的利益团体（社会服务需求方）。现时的社会服务供给机制可以说兼有国家统合主义的强烈印迹和社会统合主义的初始萌芽。
从长远来看，社会需要有由下而上的利益团体来激发社会动力，释放社会活力；同时政府需要对社会服务有适度的监管。当前社会急剧发展，更需要代表各种利益的团体出现，并通过制度化的博弈方式达到社会治理的均衡。从政府治理的角度来看，不同利益团体也需要制度化的手段来解决利益冲突。也就是说，社会管理体制改革的一个关键是民众是否有足够的动力促使政府权力受到制约，以建立均衡的利益团体博弈体制。
在此，从契约关系所处的权力关系格式分析不同利益团体力量对比的情况。在珠三角社会管理体制创新中，主要是厘定社区内不同社会组织功能，区分为政务和服务两大功能。政府直属（如街道办）或派出部门的功能定位是行政服务，社会服务组织（主要是社会团体和民办非企业注册成立的机构）的功能是社会服务。二者所处的社会政治经济地位显然有区别。中国现实的权力关系表现为政府强大的财政汲取权和行政实施权以及相对弱小的社会自治权和对政府的监管权。社会服务组织所体现出来的政府“政治力”强，而“社会力”弱。在“政治力”与“社会力”之间的博弈过程中，基层政府是否愿意放权给社会服务组织？社会服务组织是否可以通过双方契约关系约束基层政府过度介入？政府体系中基层政府的上级主管部门是否有足够的信心规制“社会力”，是否有足够的动力改革自身？ 在现有的权力关系制约下，社会服务组织本身处于弱势的地位，要实现弱势群体利益倡导者或代言者的角色遇到很大的挑战，社会工作专业服务机构极易陷入“顺从、被动、单一”的状态，从而丧失社会工作专业之“批判、自主、多元”精神气质。[7]也有人认为，中国社会是人伦社会，在中国现有的社会情境中推动社会工作专业发展，一定要顾及到人伦社会的运行法则，如人情法则、信任关系之差序格局的法则，体现出来仍是人治的管理方式。但是，承认人伦社会不能等同于容忍没有权力约束的特权社会，人治的权力制约关系不能作为社会服务行业腐败的托词。实际上，当前社会服务组织的角色主要被定位为社会服务提供者。如果未能按照合约为目标人群提供适当而切实的服务，那么社会服务组织极可能成为政府转移社会责任的代罪羊。强调契约双方平等地位的“契约关系”有没有可能实现？现有的制度安排能够实现不同契约方互相尊重的“契约关系”吗？
三、契约利益相关者之互动关系分析
在现实中，不同利益团体是如何达成契约的？在执行合同过程中，遇到什么样的问题？合同终止的实际情形有哪些？为了进一步了解政府购买服务合同实施过程中，合同双方所遭遇的情境，本文结合珠三角B市的实践，分别对合同双方达成契约的过程，以及合同执行过程进行描述，并加以分析。
（一）契约达成过程中利益相关方互动关系
珠三角B市为了规范政府购买社会服务，在2010年出台了《B市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》，规定财政支持社会工作发展的方式有两种，分别是政府购买社会服务和政府资助社会工作发展。B市选取20条试点街道开展社会工作综合服务项目。综合服务项目综合运用社会工作服务手法，对社区内各类人群开展服务。综合服务项目运作模式有两种，分别是政府通过公开招投标来购买服务和直接委托街道发起的社会服务机构提供服务。其中，有招投标资格的社会服务机构，主要指在民政部门登记注册的社会团体和民办非企业，也包括以企业或其他形式登记注册而且从事社会工作服务的特殊机构。
政府购买社会服务的合同名称为《社区综合服务中心资助及服务协议（试行）》，签约方有三方，分别是资助方（区或县级市政府或其工作部门、派出机关或授权机构）、项目实施及管理方（街道办事处），社会服务提供方（服务项目承办机构）。综合服务项目通常是由市、区两级财政按某个比例来共同负担资金。项目实施及管理方通常是街道办事处领导及分管民政的科室工作人员。社会服务提供方通常是中标的社区以外的社会工作服务机构或者街道扶持成立的社会服务组织。从B市的经验来看，三方达成契约的过程因三方不同的权力制约关系而有所不同，合同买卖双方的互动关系特质也不同。
1.街道处于完全支配地位的“街道统合主义”
在试点项目开始阶段，街道采取哪一种运营模式跟街道社会工作专业服务的经验相关。那些有社会工作专业服务经验的街道往往成立民办非企业性质的社会服务机构，街道直接负责人员聘用、借调。在B市，有个别试点街道很早就引用香港社区服务的经验开展工作，街道聘有来自香港社会工作服务机构的督导。在政府购买社会服务的政策背景下，该街道成立自己的社会服务机构。在这种背景下成立的社会服务机构无论在行政资源、人力资源还是财政资源上，都高度依赖街道办事处。在合同资助方、项目实施及管理方、服务提供方之间的关系中，街道办事处的作用非常重要。街道办事处既是合同资助方的直接负责人，也是实际的合同管理方和协调人，又是服务承办方的培育机构。社会服务专业化发展取决于街道办事处实际负责人对专业服务的认识，显露出社区治理中强烈的个人色彩的治理传统。
不难看出，政府购买社会服务之政策设计中三方权力制衡关系在此阶段较难实现，制度运行体现为“街道统合主义”。“街道统合主义”既不同于国家统合主义，也不同于社会统合主义，而是由街道推动，在“上”有官方政策鼓励和“下”有民众压力的情况下，所形成的一种利益代表体系。在这种体系中，街道作为政府基层权力部门和社区利益分配直接相关者，在“上”（上级政府）和“下”（辖区居民）之间保持弹性运作。在“两头夹击”的情势中，发展“两头应对”的策略。这些都使得街道成为基层权力运作的枢纽。
2.街道与社会服务机构互相试探式的“互助式合作”
根据B市《政府购买服务流程规范》，要求市、区政府有关部门应自发标之日起至少提前15天召开投标信息发布及沟通会，向有意愿应标的社会工作类社会组织发布招标信息，提供项目申请书，详细说明与项目相关的服务需求信息、背景资料信息、资源配置信息等。由于社会工作服务在我国内地是新生的事物，如果基层政府工作人员（街道工作人员）对社会服务项目开发与管理经验相对缺乏，很难在短期之内确定招标书的各项内容。那么，街道工作人员就会直接向接触过的社会服务组织提出要求，要求其帮助制作标书。这样一来，在正式发标之前，某个社会服务组织与街道办事处已有初步的合作意向。在招投标过程中，其他社会服务组织很容易成为“陪同竞标者”。在此，本文称这种达成契约的方式为“互助式合作”。这也提醒决策者和政策研究者，在以后的政府购买服务相关政策的修改时，需要讨论是否将社区招标相关服务单列出来，以协助街道办事处有相对独立的身份招投标。
从另一方面来说，为了获得服务合同，有的社会服务机构会想尽方法与街道建立关系，让街道了解、熟悉该社会服务机构。比如，有的社会服务机构在未正式中标之前，就已经开始做社区需求评估、开展试验性服务、与街道谈判等活动。这些前期活动产生的费用，只能由该社会服务机构自行支付。如果以后该机构未中标的话，那么，这一部分成本就必须通过该服务机构以其他方式进行填补。成本透支程度越高，机构运营存在的风险也越大。
此外，就社会服务机构与街道办事处之间的接触来看，熟悉并不一定导致合作。从B市经验来看，有的社会服务机构起先在某社区从事专项服务，那么，在招投标时，其结果有两种，一是在招投标时街道办事处优先考虑这家机构，另一个结果是双方先前合作未达到街道办事处意愿的话，这家社会服务机构事实上很难有机会继续在此街道开展专项或综合服务。对这个意向达成的过程，街道办事处并不会做出明确说明。实际上，上级政府部门也未要求街道办事处对此做出说明。由此可见，三方契约关系达成过程中，在缺乏服务对象参与的情况下，上级政府部门、基层政权部门、服务承办机构之间的权力关系不平衡，各自的权利、义务不对称，有可能导致各方互相揣测，契约的“潜规则”成为“心照不宣”的规则，而这损害了政策最初的原则“公平、公正、公平”。 3.街道与社会服务机构围绕经济利益的“分利式合谋”
与上述第二种情形相反的是，如果基层政府工作人员能够独立完成招标前期工作的话，那么，街道办事处是可以相对中立地组织招投标的，比如通过政府组织的供需见面会或者其他公开的渠道发布招标信息。这样一来，对不同的社会服务组织来说，竞标过程的起点一样。但是，不同的社会服务组织在与街道办事处洽谈时，双方不同的价值追求、服务能力、经济利益、政治考量等，都影响着双方的合作。
实际上，在现阶段社会服务需求方的利益团体缺乏的情况下，政府采购合同很有可能造成一种后果：政府与社会服务提供方“合谋”，即双方达成某种利益分配协议，谋取自身利益的最大化，同时牺牲了社会服务对象的利益。也就是说，社会服务提供方提供没有质素保证的服务“次品”给服务对象，而服务对象也没有足够的力量给予其压力敦促其提供高质素的服务。比如，在无明确规定街道办事处的行政管理费或协调费用比例，街道恰好对此有所考虑时，社会服务组织为了拿到服务项目，可能会采取变相、规避的方式处理。这种做法的结果是极容易诱导社会服务行业的腐败。在此，本文将这种特征的合同关系称为“分利式合谋”。由此可见，现行的制度设计有漏洞，急需要修正。那么，社会服务供给机制再次陷入高成本低效率的状态之中。这实际上违背了旨在提高社会服务成效的政策设计初衷。
4.街道与社会服务机构之间有争议的“孵化式合作”
在B市的实践中，有的街道同时有两家社会服务机构，分别是通过招标引进的社会服务机构和街道发起成立的社会服务机构。在街道办事处和招标引进的社会服务机构达成合作意向时，招标引进的社会服务机构通常要承担孵化、培育街道发起成立的社会服务机构的任务。在此，本文称之为“孵化式合作”。从社会工作专业价值观来说，社会工作追求“助人自助”，要提高服务对象自主解决问题的能力。这实际上也要求社会服务机构培养社会领袖，培育社区组织。但是，社区组织成长需要有一个成长周期。孵化出来的社会服务组织理想情况是：这个社会服务组织有足够的能力为本地区居民提供优质社会服务。与此相对，短期内孵化出的社会服务组织很有可能发育不良。
从街道办事处的角度来考虑政府购买服务，通常的情境是：当街道专业服务经验和能力欠缺时，街道通常会购买社会服务机构的服务。但是当街道学习到社会服务经验，特别是专业社会工作服务机构本身也不能提供深入的治疗性或辅导性的服务时，街道尝试自己发起成立社会服务机构。街道发起的社会服务机构在最初发展时依附于街道，显然没有足够的独立性，无法与街道办事处保持平等的契约地位。这样一来，街道通过转变社会服务经营模式，从先前的向“外人”购买服务转变到直接扶持“自己”的社会服务组织提供服务，把外部的交易成本转变为相对容易控制的“内部”的交易成本。如果社会公众缺乏监督和政府财政审计力度有限的话，服务管理方对于购买服务经费分配很容易暗箱操作，其可能的直接代价是社会服务低水平的供给。那么，政府购买服务还有没有必要推行？
（二）合同运行过程中利益相关方的互动关系
纵使不同利益相关方达成契约，但契约执行过程并不会一帆风顺。当社会服务机构深入社区开展服务时，对于社区权力关系认识、社区组织资源的挖掘程度如何？给街道相关人员（包括各级工作人员）带来什么冲击？街道相关人员在接触到实际的社会服务时，他们对社会服务机构的认识、期望发生了什么变化？在政府购买社会服务的试点期间，双方均面临挑战。图1简要描述了双方在磨合过程中容易发生冲突的四个方面，分别是双方的经济利益、价值观念、关键人物的管理风格、所在组织的成熟度。
1.双方在经济利益方面的“磨合”
双方对政府购买服务的经费依赖程度直接影响到合同的执行。双方对购买服务的经费依赖程度越高，双方的利益冲突就越高，也越容易忽视社会服务最根本的问题即服务质素。
（1）社会服务机构的经费来源
以B市为例，社会服务机构的财政来源根据其发起人背景不同，大致可分为三大类：一是发起人有企业背景的，当其创办的社会服务机构遇到资金困难时，可以从企业利润中周转；但在对社会组织监管不严格的情况下，也有可能出现与之相反的情况，即发起人通过承接社会服务项目盈利去弥补企业经营的损失。二是发起人有相对广泛的资源网络，可以从基金会、亲属朋友等处筹集到所需经费。三是发起人周转资金有限，仅靠政府购买服务的经费来支撑机构运作。事实上，政府购买社会服务合同经费需要经过特定程序才能到账。由此可见，第三种类型的社会服务机构经营风险最大，当某一项目资金未到位时，可能会通过挪用其他项目已到的经费来垫付员工工资及服务费用，或者拖欠员工工资。在合同执行过程中，高度依赖政府购买服务经费的机构往往最容易对街道办事处的管理“妥协”。
（2）街道办事处财政宽裕度
街道办事处财政宽裕度会影响政府购买服务经费使用的期望。以B市为例，专项项目和试点街道综合服务中心项目的费用包括人员经费、服务经费、办公设施费用等。专项服务购买方有团委、残联、妇联等，比如团委向社会服务机构购买青少年相关服务，残联购买特定残疾人群的康复服务，妇联购买妇女、家庭相关的服务等。由于不同专项项目的购买方不同，本文不讨论专项项目的经费实际使用情况。以综合服务中心为例，如果街道办事处用于服务项目的经费比较紧张的话，那么，街道办事处对社会服务机构在人员聘用、场租、行政协调费、社区活动经费、购买大宗物品等方面，会有更高的期望和冲动。在上级监察、第三方监察、公众监察失灵的情况下，双方很容易出现政府购买服务经费使用不当的问题。但是，我们也不能说，社会服务机构经费依赖性和街道办事处财政越宽裕度一定会导致购买服务经费使用不当，这有待控制其他变量（如双方对于专业价值观认识程度等），做进一步研究。
2.双方在价值理念方面的“坚持与妥协”
对于合同最为直接的当事人来说，由于各自的立场、所处的社会情境、负责的对象不同，价值理念并不是天然就一致的。如果社会工作服务机构在专业价值观坚定性上不够，社会工作专业成熟度一直较低，如果街道管理方对专业价值观的理解、接纳与支持不够，政府购买服务之优质社会服务将很难保证。在此，我们仅探讨双方在尊重服务对象与专业能力持续发展两个方面的冲突。 （1）管理方部门利益与服务机构利益可能面临的冲突
所有的社会工作服务机构都宣称“助人自助”，强调服务对象利益的重要性，但是，当服务管理方利益与服务机构利益有冲突时，服务机构是否有足够的勇气坚持“以服务对象为中心”的服务宗旨？以B市为例，服务管理方即街道办事处有接待任务时，会要求服务机构展示“理想的”服务情境。在此过程中，服务机构为了在本社区持续服务下去，服务机构工作人员很难表达异议。如果出现这样的结果，那么服务对象的利益被双方都忽视了。
（2）双方对彼此期望与实际之间落差的看法
由于政府对社会服务机构“专业服务”寄予了很高的希望，街道管理方很自然地认为，社会服务机构能够解决街道处理很棘手的问题，但社会服务机构实际上的专业服务能力并不像所宣称的那样“专业”。一种常见的情形是，社会服务机构往往借助街道的力量进入社区，如由社区居委会工作人员带领社工上门或发动群众参与活动等；社工在进入社区初期阶段，也往往开展一些宣传性、探访性和支持性的服务，较少开展深入的辅导或治疗性的服务。街道管理方较难在短期内看到服务成效，可能会质疑社工“专业服务”的能力。那么，街道管理方是否能够容忍社会服务机构花较长的时间培养其员工？另一方面，社会服务机构是否愿意投放更多的资源培养其员工专业能力发展？社会服务机构在督导投入、员工培训等方面是否足够？社会服务机构是否能够实践其宣传的使命、价值观？这些是社会服务机构必须要面对的问题。
3.双方关键人物的管理风格的“求同存异”
社会服务机构与街道办事处作为两个组织，在社区服务开展活动中，必然会互相碰撞，了解对方的组织风格、权力界限、组织存在的真实意图。工作人员体会最为深刻的莫过于关键人物的管理风格。所谓的关键人物，是指拥有决策权和管理权的人物。对于社会服务机构来说，关键人物主要是社会服务机构理事长或总监、项目负责人；与此相对的是，街道办事处关键人物主要是街道主要负责领导（可能是党委书记，也可能是主任）、分管领导（主要是分管民政事务的科室领导）。由于双方关键人物的价值观念、职业操守、职业生涯定位、问责对象、动员资源方式等诸多方面存在差异，双方能否“求同存异”对于双方关系的稳定至关重要。
实际上，社会服务机构内部管治水平差次不齐，内设部门随意性较强，决策权较多集中在发起人手上，缺乏制约。如果机构总负责人没有坚定的职业操守，机构的向心力、专业竞争力及持续发展均会受到影响。另一方面，街道办事处决策人物对社会工作专业了解的程度也有差异，较难做到“适度管理”，容易出现“过于管理”或“疏于管理”。对于双方来说，如何保持“平常心”，如何对社区“多一点关怀”，需要更多的思考。
4.双方在不同组织生命周期发展阶段的“相遇”
从双方组织生命周期来看，社会服务机构处于成立期及初始发展期；而街道办事处处于相对成熟期。双方不同组织生命周期发展阶段“相遇”，会碰撞出什么样的火花？社会福利制度和基层管理体制可能会出现什么样的趋势？以B市政府购买服务发展经验来说，在社会管理体制创新的发展机遇中，社会服务机构发展各有不同，而街道的应对策略又是如此的多样化，我们其实很难预测未来的社会发展方向。
对社会服务机构来说，有人认为需要3—5年的时间才能成熟，但是，巨大而又迫切的社会需求却要求服务机构尽快地成熟。社会服务机构在财务管理、人事管理、服务能力提升、规模发展等方面，如何跟得上社会的发展，实在是很大的挑战。就目前来说，社会服务机构要扎根社区，对街道存在多方面的依赖关系，比如行政资源依赖、服务对象来源依赖等。与此相对，街道办事处在行政资源动员、慈善资源汲取等方面仍处于非常强势的地位。社会服务机构与街道办事处之间的权力关系是否会发生变化？如果我们把社会服务机构代表“社会力”、街道办事处代表“政治力”、使用者付费的社会服务市场代表“市场力”的话，那么，从长远来看，“社会力”和“政治力”、“市场力”三者之间的平衡，对于国家的长治久安，甚是关键。
（三）合同结束时期利益相关方的互动关系
随着政府购买服务中买卖双方不断地接触、了解，契约方之间的关系会随之发生变化。以B市为例，B市正大力推动政府购买服务，服务市场较大，同时也不断完善相关的政策。如果双方“磨合”得来，双方也会在下一个购买服务周期中继续合作。但是，实践中有三种例外情况。第一种情况是当街道扶持发起的社会服务机构初步成长起来时，街道倾向于由该机构直接承接服务，而不再跟社区以外的社会服务机构合作。第二种情况是，当街道工作人员了解到社会服务机构的运作时，自己成立新的社会服务机构，从原承办机构中“挖”走社会工作者或另聘员工，继续开展服务。第三种情况是，街道管理方不需向原承办机构说明理由，即与另一家社会服务机构合作。
由此可见，在基层权力运作过程中，“街道办事处”在面对新的事物时，有较大的自由裁量权。在现阶段，社会服务机构无论从社会影响力、专业服务能力，还是从组织生命周期所处阶段来看，均处于相对弱势的地位。二者的关系并不完全是纸面上的合同关系，还表现为事实上的支配与被支配的关系，体现了强烈的“街道统合主义”权力运作特征。那么，如何平衡二者的关系呢？在政策循环过程中，政府购买服务的相关政策需要做出调整。也就是说，一方面需要加强对购买方的管理责任和监督责任。特别指出的是，原有的合同期结束后，有观察者提出，如果购买方不继续与某社会服务机构合作，需要购买方说出明确的理由。另一方面，社会服务机构需要保证其专业服务质素。此外，对于双方来说，政府需要加强对购买项目资金使用的监管，比如通过公开项目经费使用情况、财务审计等方式来加强监管。
四、 结语
政府购买服务的契约关系，形式上是社会管理体制改革的一个表现，但实质上却折射出基层政权的运作逻辑。政策的初衷是推动、改善普通民众的社会福利。但是，政策实施能实现决策者的意图吗？政府购买服务的最终结果可能有两个极端。一个极端是服务完全走向“形式化”，“以服务对象为中心”的社会服务很有可能演变为“以领导意志为中心”的形象工程，最终行政化挟持了一切。另一个极端是社会服务“草根化”，这些服务立足于居民的需求，通过各种正式或非正式手段获得服务资源。事实上，只要社会服务机构能够提供适合服务对象需求的服务，他们就有很强的存在可能性。较多的服务项目处于“行政化”和“草根化”之间，处于不断变化之中。那么，如何减少这种不确定性？我们可以从合同不同主体之间的权力制衡关系出发，加强合同管理，以此来确保服务项目的服务质素。 对于社会服务发展来说，社会服务规范化、透明化运营为其追求目标。从宏观上来说，制度创新体现在政府创设规范社会服务管理的相关政策、法规，比如国家和地方政府颁布的社会服务发展计划、人才配置、购买流程、服务质量标准、监管办法等。从中观上来说，制度创新表现在行业组织发展以自律为目的的各种规范、指引等，比如社会服务行业协会制定的有关服务成效评估方案、项目管理指引、资格认证等。从微观上来说，制度创新包括社会服务提供者摸索内部管治制度，如财务管理、人员培训及管理等。
但是，在加强合同管理的过程中，我们也需要预防另一种现象，即合同履行方只顾完成合同任务，而忽视了对人的关怀。如果以香港社会福利制度为参照，我们可以反思内地社会福利制度的发展趋势。“现代社会的福利服务一旦制度化后，运作上趋向机械式，工作人员只顾完成任务，而非表达人与人之间的互助或关怀。很多人面对庞大和复杂的社会福利制度，反应是如何减少自己负担的责任，并在其中争取最大的利益。就是那些负责制定各项社会服务政策的人员，他们关心的是如何提高制度的效率，至于制度成立的目的和意义，也渐渐不再是他们关心的问题。”[8]
不论如何，从统合主义的契约关系意涵上来说，在社会管理体制创新中，当契约主要当事人（政府代理人和社会服务机构）声称为弱势群体购买或提供服务时，服务对象并不在场或组织化程度较低难以发出声音。显然，如何确保政府购买到的服务确实能够满足他们的需要，是一个需要持续探讨的问题。
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（文字编辑：贾俊兰责任校对：邹红）