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【摘要】“禁猪令”一事虽小,但却反映出了我国地方政府在公共政策制定中存在的问题。在建立社会主义市场经济和大力发展民主政治的新形势下,公共政策不再是简单的行政决定。本文将从公共政策制定的角度对东莞“禁猪令”这一地方政策进行评价和分析。
【关键词】东莞“禁猪令” 公共政策 评价 分析
2007年11月26日,广东省东莞市第32次党政领导班子联席会议研究决定,从2009年1月1日起全市范围内禁止养猪。按照计划,东莞将分四步逐步停止养猪业发展:从即日起到2007年12月15日,对暂缓清理的养猪场进行核查,并立牌公示,实行统一管理,接受社会监督;今年年底前对所有非暂缓清理的养猪场进行彻底清理;2008年底前,对包括暂缓清理在内的所有养猪场进行全面清理;2009年1月1日起,全市范围内停止所有生猪养殖活动,仍进行生猪养殖活动的场所发现一个、清理一个、查处一个。在猪肉身价节节攀高的背景下,此“禁猪令”一出台,便引起了各方的关注。有人质疑此举到底是为了防止污染,还是纠结在养猪的经济效益不高;有人则质疑政府凭什么剥夺了那些以养猪为生计的人们的权益;也有人批评这是政府在懒人施政……而对东莞人民来说,大多数人更担心的可能是,我们要怎样能吃得上猪肉,还吃得起猪肉吗?随着社会上的指责之声日益浓密,2008年3月6日,全国人大代表、东莞市市长李毓全在北京接受新快报和人民网联合采访时透露,饱受争议的“东莞2009年起禁止养猪”的政策已经取消。对于东莞市取消“禁猪令”的原因,有关部门负责人称“现在还不便透露具体原因”。
随着社会主义市场经济和民主政治的迅速发展,公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可缺少的重要手段之一,其作用和影响愈来愈大。
“禁猪令”一事虽小,但却反映出了我国地方政府在公共政策制定中存在的问题。下面,本文将从公共政策制定的角度对东莞“禁猪令”这一地方政策进行评价和分析。
首先,从政策议程建立的模式上来看,东莞的“禁猪令”属于“关门模式”的政策议程建立模式,缺乏公众参与。在这种最传统的议程设置模式里,议程的提出者是决策者,而民众在政策议程建立中的参与程度很低、甚至为零。东莞的“禁猪令”政策是2007年11月26日召开的第32次东莞市党政领导班子联席会议研究决定的,当地的养猪户是根本不可能参加党政领导班子的联席会议的,更别说对政治出台施加影响。也就是说东莞市政府在出于保护环境和产业进程升级的考虑制定这一政策时,事先并没有听取包括养猪户在内的各界民众的意见,没能够取得他们的理解、信任和支持。在传统社会里,当一般老百姓没有什么政治参与意识时,关门模式是议程设置的主要模式。但是在现代社会,公民参政意识越来越强烈,特别是对于这样一个与公民生活息息相关的、关乎人民群众切身利益的公共政策,缺乏公众参与势必会使制定出的政策的权威性、公正性受到质疑,从而引起公众的强烈质疑与反对。因此说,东莞市政府在制定“禁猪”政策时应该广泛吸纳社会各个阶层人员有效的参与,建立与群众利益密切相关的重大事项公示制度和社会听证制度。
其次,从公共政策工具的选择上来看,东莞“禁猪令”属于强制性工具中的政府管制,其合理性和可行性有待验证。东莞“禁猪令”明确规定2009年起全市范围内禁止养猪。这种管制性的政策工具固然有其好处,即建立管制所需要的信息相对较少;管制较容易实施;在运行管理中,管制的不确定性较低;能够表现政府部门的快速行动等。但是管制也会经常扭曲自愿性或私人活动,从而导致经济上的无效率;管制引起的社会服从成本也会比较高。东莞“禁猪令”产生的背景是2007年全国物价上涨,尤其是猪肉价格大幅上涨。正当养猪户因为猪肉价格上涨能实现增收而高兴时,市政府却出台了全面禁止养猪的解决畜牧业污染的政策。这种一味禁绝的手段,不但不会缓解污染,相反,将导致地下养殖业的泛滥,由此产生的猪肉品质检疫问题和污染问题会更加严重,更增加了政府管理上的困难。同时,政府禁止意味着市民的猪肉消费由外部供应解决,猪肉可能因为由外部供应价格上涨,市民需要支付额外的费用,同时被禁止的养猪户要转移营业或歇业,为此需要承担高额的费用和损失。而污染的减轻带来的有限价值是否高于所有这些成本,尚不清楚。事实上,禁止畜牧养殖业污染并非只有全面禁止养猪这一条路可走,通过收取费用将外部成本内化,利用价格机制实行优胜劣汰,采取综合治理的方法比如建立大型养殖场和养鱼基地、沼气发展等都能够使问题得到很好的解决。动不动就发布各种“禁令”的管理方式,只能给公众留下一个懒汉政府和无能政府的形象。
第三,从公共政策制定的目标来看,东莞“禁猪令”的政策目标在价值取向上没有充分考虑到公共利益。政府制定的公共政策必须服务于或增进社会公共利益,以社会公共利益为公共政策制定的出发点和依据,以公共利益为公共政策的价值取向。它应该带来全社会福利的增加,达到一种帕累托最优的状态。东莞市政府出于城市化进程的必然趋势和产业转移升级的需要,认为东莞的经济水平,已不需要养猪业为GDP作贡献,再加上养猪造成的一些环境污染,便以“一刀切”的政策禁止养猪。诚然,养猪业对于东莞市来说确实不能制造多少的GDP,但是禁止养猪会导致养猪户失去经济来源,这些人该如何安置?政府不能单纯追求政绩指标,改善民生也是政府的责任。政府是所有公民的利益代表者,所以应该考虑所有公民的利益。东莞市政府在治污的宏大背景下,没有更好地做到均衡社会群体利益。东莞“禁猪令”的弊端就在于以牺牲一部人的利益去换取地方环境优化和经济发展。而这种缺乏长远考虑,不顾及民生的“懒政”行为的背后反映的无疑是只要政绩与面子的“GDP思维”,是各地长期以来片面追求的“GDP崇拜论”的又一次“旧病复发”。当个人和企业决定投资养猪业的时候,是要安身立命的,既考虑了实物与财金投入,也考虑了机会成本,希望有个较长远的发展前景;政府既然批準了他们开业,就不能说禁就禁,随意改变人家的预期。如果想制定涉及群众合法权益的公共政策,就必须经过公众辩论、民主协商的程序,让大家明白为何要这么做,“死也要死个明白”;如果损害了少数人乃至个别人的合法权益,必须依法作出补偿和符合人道的安排,而不能像从前用“服从大局”的大帽子压人“牺牲个人利益”。
此外,从公共政策合法化的角度来看,东莞“禁猪令”在政策内容上不合法。政策内容的合法性主要是指公共政策不能与国家宪法和现行法律相抵触。2007年7月31日,由于猪肉价格大幅上涨,为促进生猪生产发展和稳定市场供应工作,国务院出台了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》,明确规定,任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养。此《意见》出台不到四个月,东莞政府就以保护环境为由发布了“禁猪令”政策,这明显违背了国务院下发的《意见》,是地方政策与国家政策的“公然对抗”。显然,东莞“禁猪令”缺乏政策合理性基础。
东莞“禁猪令”事小,但却反映出我国地方政府制定公共政策时存在的诸多问题。在建立社会主义市场经济和大力发展民主政治的新形势下,公共政策不再是简单的行政决定,东莞“禁猪令”的最终取消可以给我们如下启示。
第一,加强公众参与政策制定的途径。
由于我国长期实行行政主导的公共决策体制,在行政决策的过程中缺乏公众参与,从而使公共决策的民意基础不足。换句话说,行政主导的公共决策体制虽然具有效率较高、决策难度较低的特点,但由于政府既是决策者,同时也是执行者,所以很容易产生对立情绪,缩小了政府与公众沟通谈判的空间。因此,在政府制定公共政策的过程中,应该增大公众参与,从而使相关的政策变得更加符合公民的利益,从而使决策更加科学和合理,这样的政策也就更容易为公众所接受。
第二,政策手段不是只有直接干预和管制。
地方政府在“经营城市”的过程中应该通过何种手段来选择城市的未来,以期尽快达到规划中的远景?是通过粗暴的直接干预方式,取缔一些行业然后扶持一些行业;还是通过合法的间接引导方式,让一些不合适的行业自动向一些心仪的行业转移?东莞市政府或许可以借鉴北京等城市烟花爆竹“禁改限”以及国外成功利用猪粪的经验,加强产业引导和人性化管理,在限制分散、传统、小型养殖方式的同时,大力扶持规模化、现代化的养殖企业,如此,可能是解决问题的更好办法。
第三,公共政策要尽可能平衡各方利益,特别是弱势群体的利益。
从拉动地方GDP的角度来看,区区几头猪的贡献而言怎能和工业相比?因此说牺牲大多处于社会底层的养猪户的利益发展工业增加GDP,才是禁猪背后的真正目的。与之类似的还有“禁摩令”。政府牺牲国营摩托产业来扶持中外合资汽车产业以期提高本市交通运输企业效益,而受这些禁令损害最大的是小型企业和个体户。客观看待“禁猪令”、“禁车令”是舍了小群体的利益而谋求更大群体的利益,但在一个城市和谐发展的过程中,如何最大可能地兼顾不同群体的利益,则是对各级政府决策智慧的新考验。毕竟政府作为所有公民的利益代表者应该考虑所有公民的利益,特别是弱势群体的利益。地方政府不能为了GDP指标的增长而忽视民生利益。“禁摩”、禁电动车,禁养猪是如此,整顿某个行业、关闭某些企业,改变城建规划、拆迁房屋,莫不如此。所谓“群众利益无小事”,凡是与民众利益相关的决策都要民主、要依法行政,要给人一个稳定的预期,这样的政府才有公信力。
第四,把政策制定纳入法制化轨道,严格依法执政。
在全面推进依法治国的今天,任何一种政府行政行为都必须遵循基本的法治原则和法律程序,不能与国家宪法和现行法律相抵触。因此,政府在决策过程中需要把备择方案与相关的法律法规相对照,而且需要充分发挥司法机关的审查作用。
“禁猪令”事件是一个偶然,但是其反映出的公共政策制定中的问题确是普遍存在的,这值得所有制定公共政策的地方政府乃至国家政府思考。
参考文献:
[1]张利周.“禁猪令”事件中的公共政策制定问题[J].边疆经济与文化,2008,(7).
[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社,2006.
[3]陈无风.最佳行政指引下的变迁——从“禁猪令”思考民众在最佳行政中的参与路径[J].法治研究,2009,(9).
[4]何倩.论环境行政行为的正当性——以2007东莞“禁猪令”为例[J].長江论坛,2008,(4).
[5]马廷刚.从禁猪令看“政策旁观者必定是受伤者”[N].观察与思考,2007-12-16.
[6]令人费解的“禁猪令”[J].源流,2008,(1).
[7]东莞“禁猪令”:懒汉政府PK科学决策[J].决策,2008,(1).
[8]鄢烈山.禁猪与防核扩散的关联[N].南方日报,2007-12-10.
【关键词】东莞“禁猪令” 公共政策 评价 分析
2007年11月26日,广东省东莞市第32次党政领导班子联席会议研究决定,从2009年1月1日起全市范围内禁止养猪。按照计划,东莞将分四步逐步停止养猪业发展:从即日起到2007年12月15日,对暂缓清理的养猪场进行核查,并立牌公示,实行统一管理,接受社会监督;今年年底前对所有非暂缓清理的养猪场进行彻底清理;2008年底前,对包括暂缓清理在内的所有养猪场进行全面清理;2009年1月1日起,全市范围内停止所有生猪养殖活动,仍进行生猪养殖活动的场所发现一个、清理一个、查处一个。在猪肉身价节节攀高的背景下,此“禁猪令”一出台,便引起了各方的关注。有人质疑此举到底是为了防止污染,还是纠结在养猪的经济效益不高;有人则质疑政府凭什么剥夺了那些以养猪为生计的人们的权益;也有人批评这是政府在懒人施政……而对东莞人民来说,大多数人更担心的可能是,我们要怎样能吃得上猪肉,还吃得起猪肉吗?随着社会上的指责之声日益浓密,2008年3月6日,全国人大代表、东莞市市长李毓全在北京接受新快报和人民网联合采访时透露,饱受争议的“东莞2009年起禁止养猪”的政策已经取消。对于东莞市取消“禁猪令”的原因,有关部门负责人称“现在还不便透露具体原因”。
随着社会主义市场经济和民主政治的迅速发展,公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可缺少的重要手段之一,其作用和影响愈来愈大。
“禁猪令”一事虽小,但却反映出了我国地方政府在公共政策制定中存在的问题。下面,本文将从公共政策制定的角度对东莞“禁猪令”这一地方政策进行评价和分析。
首先,从政策议程建立的模式上来看,东莞的“禁猪令”属于“关门模式”的政策议程建立模式,缺乏公众参与。在这种最传统的议程设置模式里,议程的提出者是决策者,而民众在政策议程建立中的参与程度很低、甚至为零。东莞的“禁猪令”政策是2007年11月26日召开的第32次东莞市党政领导班子联席会议研究决定的,当地的养猪户是根本不可能参加党政领导班子的联席会议的,更别说对政治出台施加影响。也就是说东莞市政府在出于保护环境和产业进程升级的考虑制定这一政策时,事先并没有听取包括养猪户在内的各界民众的意见,没能够取得他们的理解、信任和支持。在传统社会里,当一般老百姓没有什么政治参与意识时,关门模式是议程设置的主要模式。但是在现代社会,公民参政意识越来越强烈,特别是对于这样一个与公民生活息息相关的、关乎人民群众切身利益的公共政策,缺乏公众参与势必会使制定出的政策的权威性、公正性受到质疑,从而引起公众的强烈质疑与反对。因此说,东莞市政府在制定“禁猪”政策时应该广泛吸纳社会各个阶层人员有效的参与,建立与群众利益密切相关的重大事项公示制度和社会听证制度。
其次,从公共政策工具的选择上来看,东莞“禁猪令”属于强制性工具中的政府管制,其合理性和可行性有待验证。东莞“禁猪令”明确规定2009年起全市范围内禁止养猪。这种管制性的政策工具固然有其好处,即建立管制所需要的信息相对较少;管制较容易实施;在运行管理中,管制的不确定性较低;能够表现政府部门的快速行动等。但是管制也会经常扭曲自愿性或私人活动,从而导致经济上的无效率;管制引起的社会服从成本也会比较高。东莞“禁猪令”产生的背景是2007年全国物价上涨,尤其是猪肉价格大幅上涨。正当养猪户因为猪肉价格上涨能实现增收而高兴时,市政府却出台了全面禁止养猪的解决畜牧业污染的政策。这种一味禁绝的手段,不但不会缓解污染,相反,将导致地下养殖业的泛滥,由此产生的猪肉品质检疫问题和污染问题会更加严重,更增加了政府管理上的困难。同时,政府禁止意味着市民的猪肉消费由外部供应解决,猪肉可能因为由外部供应价格上涨,市民需要支付额外的费用,同时被禁止的养猪户要转移营业或歇业,为此需要承担高额的费用和损失。而污染的减轻带来的有限价值是否高于所有这些成本,尚不清楚。事实上,禁止畜牧养殖业污染并非只有全面禁止养猪这一条路可走,通过收取费用将外部成本内化,利用价格机制实行优胜劣汰,采取综合治理的方法比如建立大型养殖场和养鱼基地、沼气发展等都能够使问题得到很好的解决。动不动就发布各种“禁令”的管理方式,只能给公众留下一个懒汉政府和无能政府的形象。
第三,从公共政策制定的目标来看,东莞“禁猪令”的政策目标在价值取向上没有充分考虑到公共利益。政府制定的公共政策必须服务于或增进社会公共利益,以社会公共利益为公共政策制定的出发点和依据,以公共利益为公共政策的价值取向。它应该带来全社会福利的增加,达到一种帕累托最优的状态。东莞市政府出于城市化进程的必然趋势和产业转移升级的需要,认为东莞的经济水平,已不需要养猪业为GDP作贡献,再加上养猪造成的一些环境污染,便以“一刀切”的政策禁止养猪。诚然,养猪业对于东莞市来说确实不能制造多少的GDP,但是禁止养猪会导致养猪户失去经济来源,这些人该如何安置?政府不能单纯追求政绩指标,改善民生也是政府的责任。政府是所有公民的利益代表者,所以应该考虑所有公民的利益。东莞市政府在治污的宏大背景下,没有更好地做到均衡社会群体利益。东莞“禁猪令”的弊端就在于以牺牲一部人的利益去换取地方环境优化和经济发展。而这种缺乏长远考虑,不顾及民生的“懒政”行为的背后反映的无疑是只要政绩与面子的“GDP思维”,是各地长期以来片面追求的“GDP崇拜论”的又一次“旧病复发”。当个人和企业决定投资养猪业的时候,是要安身立命的,既考虑了实物与财金投入,也考虑了机会成本,希望有个较长远的发展前景;政府既然批準了他们开业,就不能说禁就禁,随意改变人家的预期。如果想制定涉及群众合法权益的公共政策,就必须经过公众辩论、民主协商的程序,让大家明白为何要这么做,“死也要死个明白”;如果损害了少数人乃至个别人的合法权益,必须依法作出补偿和符合人道的安排,而不能像从前用“服从大局”的大帽子压人“牺牲个人利益”。
此外,从公共政策合法化的角度来看,东莞“禁猪令”在政策内容上不合法。政策内容的合法性主要是指公共政策不能与国家宪法和现行法律相抵触。2007年7月31日,由于猪肉价格大幅上涨,为促进生猪生产发展和稳定市场供应工作,国务院出台了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》,明确规定,任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养。此《意见》出台不到四个月,东莞政府就以保护环境为由发布了“禁猪令”政策,这明显违背了国务院下发的《意见》,是地方政策与国家政策的“公然对抗”。显然,东莞“禁猪令”缺乏政策合理性基础。
东莞“禁猪令”事小,但却反映出我国地方政府制定公共政策时存在的诸多问题。在建立社会主义市场经济和大力发展民主政治的新形势下,公共政策不再是简单的行政决定,东莞“禁猪令”的最终取消可以给我们如下启示。
第一,加强公众参与政策制定的途径。
由于我国长期实行行政主导的公共决策体制,在行政决策的过程中缺乏公众参与,从而使公共决策的民意基础不足。换句话说,行政主导的公共决策体制虽然具有效率较高、决策难度较低的特点,但由于政府既是决策者,同时也是执行者,所以很容易产生对立情绪,缩小了政府与公众沟通谈判的空间。因此,在政府制定公共政策的过程中,应该增大公众参与,从而使相关的政策变得更加符合公民的利益,从而使决策更加科学和合理,这样的政策也就更容易为公众所接受。
第二,政策手段不是只有直接干预和管制。
地方政府在“经营城市”的过程中应该通过何种手段来选择城市的未来,以期尽快达到规划中的远景?是通过粗暴的直接干预方式,取缔一些行业然后扶持一些行业;还是通过合法的间接引导方式,让一些不合适的行业自动向一些心仪的行业转移?东莞市政府或许可以借鉴北京等城市烟花爆竹“禁改限”以及国外成功利用猪粪的经验,加强产业引导和人性化管理,在限制分散、传统、小型养殖方式的同时,大力扶持规模化、现代化的养殖企业,如此,可能是解决问题的更好办法。
第三,公共政策要尽可能平衡各方利益,特别是弱势群体的利益。
从拉动地方GDP的角度来看,区区几头猪的贡献而言怎能和工业相比?因此说牺牲大多处于社会底层的养猪户的利益发展工业增加GDP,才是禁猪背后的真正目的。与之类似的还有“禁摩令”。政府牺牲国营摩托产业来扶持中外合资汽车产业以期提高本市交通运输企业效益,而受这些禁令损害最大的是小型企业和个体户。客观看待“禁猪令”、“禁车令”是舍了小群体的利益而谋求更大群体的利益,但在一个城市和谐发展的过程中,如何最大可能地兼顾不同群体的利益,则是对各级政府决策智慧的新考验。毕竟政府作为所有公民的利益代表者应该考虑所有公民的利益,特别是弱势群体的利益。地方政府不能为了GDP指标的增长而忽视民生利益。“禁摩”、禁电动车,禁养猪是如此,整顿某个行业、关闭某些企业,改变城建规划、拆迁房屋,莫不如此。所谓“群众利益无小事”,凡是与民众利益相关的决策都要民主、要依法行政,要给人一个稳定的预期,这样的政府才有公信力。
第四,把政策制定纳入法制化轨道,严格依法执政。
在全面推进依法治国的今天,任何一种政府行政行为都必须遵循基本的法治原则和法律程序,不能与国家宪法和现行法律相抵触。因此,政府在决策过程中需要把备择方案与相关的法律法规相对照,而且需要充分发挥司法机关的审查作用。
“禁猪令”事件是一个偶然,但是其反映出的公共政策制定中的问题确是普遍存在的,这值得所有制定公共政策的地方政府乃至国家政府思考。
参考文献:
[1]张利周.“禁猪令”事件中的公共政策制定问题[J].边疆经济与文化,2008,(7).
[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社,2006.
[3]陈无风.最佳行政指引下的变迁——从“禁猪令”思考民众在最佳行政中的参与路径[J].法治研究,2009,(9).
[4]何倩.论环境行政行为的正当性——以2007东莞“禁猪令”为例[J].長江论坛,2008,(4).
[5]马廷刚.从禁猪令看“政策旁观者必定是受伤者”[N].观察与思考,2007-12-16.
[6]令人费解的“禁猪令”[J].源流,2008,(1).
[7]东莞“禁猪令”:懒汉政府PK科学决策[J].决策,2008,(1).
[8]鄢烈山.禁猪与防核扩散的关联[N].南方日报,2007-12-10.