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摘 要:刑罚变更执行包括减刑、假释、暂予监外执行三种形式。对刑罚变更执行活动实行法律监督是检察机关的一项重要职责,它在保障刑事判决得以切实执行,确保刑罚功能的有效发挥,促进罪犯的教育改造和维护司法公正等方面有着十分重要的作用。但是,由于法律关于刑罚执行监督的规定过于原则,造成实践中检察机关对于减刑、假释、暂予监外执行监督的内容、模式和程序不统一,影响了监督的实效。笔者结合监所检察工作的实际情况,浅谈刑罚变更执行中监督的现状及存在的问题,并提出完善同步监督具体程序和机制的建议,以期对刑罚执行监督工作和立法完善有所裨益。
关键词:刑罚变更执行;监所检察;同步监督
刑罚变更执行监督是指检察机关依照法律规定的职权和程序对刑罚执行过程中的执行方式变更活动进行的全面检察监督制度。对减刑、假释和暂予监外执行的监督是检察机关刑罚执行监督工作的重中之重,刑罚执行变更活动也是实践中最容易发生司法腐败问题的环节,实践中的司法干警接受犯属吃请送礼、滥用职权、玩忽职守等违法犯罪问题很大部分发生在罪犯的刑罚变更执行工作中。当前,由于刑罚变更执行监督的法律规定的缺陷和不足,在实践中存在一些问题,所以健全和完善刑罚执行过程中的检察监督,将对规范刑罚执行和维护公平正义起到十分重要的作用。
一、刑罚变更执行监督的司法现状
《刑事诉讼法》第224条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。”《监狱法》第6条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。”我国的刑罚变更执行的监督属于事后监督,人民检察院对于减刑假释暂予监外执行的监督只能是在收到人民法院的减刑、假释裁定和人民法院、监狱管理机关或者公安机关作出的暂予监外执行决定之后才能进行检察监督。我国《刑事诉讼法》第215条规定:“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关,批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查。”第222条规定:“人民检察院认为人民法院的减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。”
二、目前刑罚执行监督存在的问题
(一)立法规定存在冲突、不完善。主要表现为:(1)法律上存在冲突现象。具体表现在三个方面:一是对暂予监外执行的适用对象规定不相同,《监狱法》规定适用于被判处无期徒刑或有期徒刑的罪犯,而《刑诉法》规定只适用于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,明确将无期徒刑罪犯排除在适用范围之外;二是对保外就医的疾病鉴定机关要求不一样,《监狱法》规定由监狱医院或县级以上医院进行检查鉴定,《刑诉法》规定须由省级人民政府指定的医院作出鉴定;三是对检察机关刑罚执行监督的方式规定不一致,《监狱法》规定检察院认为法院的减刑、假释裁定不当的,可以提出抗诉,《刑诉法》则规定检察院只可以提出纠正意见。(2)现行法律对刑罚的执行及监督规定比较原则和简单,缺乏可操作性,造成执法上出现很多不规范的地方。为便于操作,很多地方制定了本地的实施细则或意见,各不相同,有的规定超出了法律授权的范围,既不规范又不严肃,使国家法律没法得到统一正确实施。(3)暂予监外执行制度存在缺陷。审批权限分散,法院、公安和监狱管理机关分别有权对交付执行前的罪犯、在看守所服刑的罪犯和在监狱执行刑罚的罪犯决定或批准保外就醫;公安和监狱管理机关两家存在自报自批问题,程序上缺乏监督制约,而且在法理上存在以行政审批权替代司法裁决权的问题;法院决定的暂予监外执行没有规定期限,实际上以保代放;对病残鉴定的程序和法律责任等没作明确规定,使医院的鉴定工作游离于法律监督之外;担保人制度不完善,法律对保证人未尽义务的责任未作规定;设立征求被保人所在地派出所意见的制度不妥当,易造成一个征求意见就可以使法律规定变成一纸空文,这是保外就医制度的一大缺陷。这些问题的存在,给执法工作带来很多影响,既有损执法严肃性,又加大了监督的难度,急需立法完善和规范。
(二)减刑、假释的裁定程序过于简单,检察监督作用难以有效发挥。法院目前办理减刑、假释案件是以书面审理为主,一般是依据执行机关呈报的书面材料去认定罪犯是否确有悔改或立功表现,很少主动去调查核实罪犯的改造表现和奖惩等情况,事实上法院并不真正掌握罪犯服刑改造的真实情况,难以对罪犯是否真的符合法定减刑、假释条件作出客观判断,在案件日渐激增的状况下,法院的审理也只不过是程序性审查而已,在实践中长期存在的由监狱主导的减刑假释机制,使法院的裁定权受到了侵蚀,审理流于形式,而且使检察机关对法院裁定的监督也同样发挥不了应有的作用。
(三)罪犯保外就医疾病伤残范围规定滞后,给执法带来负面影响。目前罪犯保外就医疾病伤残范围存在的主要问题:一是疾病按类别划分,很多疾病名称没有细化并罗列出来;二是疾病种类偏少,许多在监管场所难以医治的严重疾病、怪病等未列入保外就医范围;三是更新慢,对新发现的流行性、传染性疾病如非典、禽流感等没有及时定为保外病种,修订工作过于滞后。上述问题给执法工作带来了负面影响,形成两种不良倾向:一是误解或滥用《罪犯保外就医疾病伤残范围》第30条规定,将一些不符合规定的疾病当成“其他需要保外就医的疾病”呈报保外就医,随意扩大保外疾病范围,使腐败分子有空可钻;二是“不能保”和“不敢保”,主要是因为执行机关对保外就医的要求严、标准高,即使所患疾病符合保外条件,也要求罪犯须在监狱服刑和住院治疗一段时间方准办理,执法上存在“不敢保”思想,致使实践中常发生罪犯“一保就死”的现象。另外,对于一些患有严重疾病确实需要保外就医的罪犯,执行机关虽然想办理,但却往往因病种不在保外之列而办不了保外就医,存在“不能保”问题,把包袱和风险留给了执行机关。
(四)执行机关与法院在执法上出现分歧,检察机关难以监督协调。分歧主要表现在两个方面:一是有的法院限定监狱每年呈报减刑、假释的批次和比例。而执行机关为解决关押的罪犯普遍爆满、警力不足、经费紧张、监管压力很大等问题,就充分利用减刑、假释机制来激发、调动罪犯接受教育改造和参加生产劳动的积极性,呈报减假的案件呈上升趋势。二是有的法院将减刑、假释与执行罚金刑相挂钩,使一些罪犯因为无钱交纳罚金而得不到减刑或者假释,这一措施对罪犯产生强烈影响,有的因减假无望而消极或抗拒改造,给监管工作带来了很多困难。法院和执行机关的认识和做法,虽然有失偏颇,但有其理由和依据,执行机关与法院之间的分歧不及时解决,必将对监管改造工作和刑罚执行及监督工作产生不良影响,检察机关居中如何去协调和监督,监所检察工作已经遇到新的课题和挑战。
三、检察机关自身存在着困难和问题,制约了监督效果
(一)对监所检察工作重视不够,监督工作受到影响。主要表现在:一是人员配备少,有的基层单位监所检察部门普遍只有两到三人,面对几千人的监管场所,监督工作强度可见一般;二是派驻检察室的办公装备差,软硬件建设有待加强,影响了工作的开展;三是有的领导对监所检察工作重视不够,未能有效调动监所检察人员的工作积极性和主动性。
(二)案多人少任务重,监督工作难以到位。由于当前在监管场所服刑的罪犯激增,“减假保”的案件数量也随之水涨船高,而监检业务点多线长,工作开展起来难免顾此失彼,使监督难以到位。
四、健全与完善我国刑罚变更执行同步监督机制的建议
(一)完善法律,保障刑罚执行和监督有法可依。对现行法律关于罪犯保外就医的规定进行修改完善,制定统一规范的罪犯保外就医制度,以解决执法上的困扰。明确规定保外就医的适用范围、法定条件、办理程序、疾病伤残范围、病残鉴定的机构和责任、保外就医的期限、病情复查与续保要求、担保形式与担保人责任、交付执行、监管考察、撤销收监和检察监督等内容,尤其是对疾病伤残范围要及时进行修改补充完善,并尽可能将病种细化,以增强可操作性。
(二)完善检察机关的刑罰执行监督权。法律要赋予检察法律监督保障权,明确被监督者应负的法律义务和后果,强化检察机关纠正违法的功能,树立监督权威;确立检察机关的同步监督机制,使罪犯的改造奖励情况、执行机关的呈报和法院的审理活动全程受到检察监督,使违法行为得到及时发现和纠正,增强执法监督的时效性和节约司法成本;健全法律监督方式,将抗诉与提出纠正违法意见确定为检察监督的两种法定方式。
(三)对减刑、假释案件实行公开听证制度。对减刑、假释案件实行分开听证制度,它既体现了改革创新意识,又符合刑事诉讼制度发展趋势的要求,对规范办理减刑、假释的办案程序有积极的作用。对公开听证案件范围的限定,针对比较容易出问题的案件来限定适用案件的范围,主体上将特殊主体犯罪案件、职务犯罪案件、经济犯罪案件、黑社会性质犯罪案件应列入公开听证的监督重点;减刑(假释)幅度比较大的案件,如报请减刑幅度6个月以上的案件,假释1年以上的案件,应列入公开听证的范围重点监督;检察机关建议分开听证的案件。
参考文献:
[1]李忠诚:《刑事执行监督功能探讨》,载《人民检察》2003年第2期。
[2]尚爱国:《论检察机关对刑罚变更执行的同步监督》,载《人民检察》2005年第7期。
[3]李忠诚:《减刑假释应当由检察机关统一提出》,载《检察日报》2005年9月16日。
[4]耿光明、武月冬:《轮刑事执行权的法律监控》,载《中央政法管理干部学院学报》2001年第2期。
[5]梁玉霞等:《强化法律监督的制度设计》,载《中国检察》第7卷。
[6]张雪妲:刑罚执行监督权的立法完善法学;载《法学》2006年08期。
关键词:刑罚变更执行;监所检察;同步监督
刑罚变更执行监督是指检察机关依照法律规定的职权和程序对刑罚执行过程中的执行方式变更活动进行的全面检察监督制度。对减刑、假释和暂予监外执行的监督是检察机关刑罚执行监督工作的重中之重,刑罚执行变更活动也是实践中最容易发生司法腐败问题的环节,实践中的司法干警接受犯属吃请送礼、滥用职权、玩忽职守等违法犯罪问题很大部分发生在罪犯的刑罚变更执行工作中。当前,由于刑罚变更执行监督的法律规定的缺陷和不足,在实践中存在一些问题,所以健全和完善刑罚执行过程中的检察监督,将对规范刑罚执行和维护公平正义起到十分重要的作用。
一、刑罚变更执行监督的司法现状
《刑事诉讼法》第224条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况,应当通知执行机关纠正。”《监狱法》第6条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。”我国的刑罚变更执行的监督属于事后监督,人民检察院对于减刑假释暂予监外执行的监督只能是在收到人民法院的减刑、假释裁定和人民法院、监狱管理机关或者公安机关作出的暂予监外执行决定之后才能进行检察监督。我国《刑事诉讼法》第215条规定:“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关,批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查。”第222条规定:“人民检察院认为人民法院的减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日以内,向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理,作出最终裁定。”
二、目前刑罚执行监督存在的问题
(一)立法规定存在冲突、不完善。主要表现为:(1)法律上存在冲突现象。具体表现在三个方面:一是对暂予监外执行的适用对象规定不相同,《监狱法》规定适用于被判处无期徒刑或有期徒刑的罪犯,而《刑诉法》规定只适用于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯,明确将无期徒刑罪犯排除在适用范围之外;二是对保外就医的疾病鉴定机关要求不一样,《监狱法》规定由监狱医院或县级以上医院进行检查鉴定,《刑诉法》规定须由省级人民政府指定的医院作出鉴定;三是对检察机关刑罚执行监督的方式规定不一致,《监狱法》规定检察院认为法院的减刑、假释裁定不当的,可以提出抗诉,《刑诉法》则规定检察院只可以提出纠正意见。(2)现行法律对刑罚的执行及监督规定比较原则和简单,缺乏可操作性,造成执法上出现很多不规范的地方。为便于操作,很多地方制定了本地的实施细则或意见,各不相同,有的规定超出了法律授权的范围,既不规范又不严肃,使国家法律没法得到统一正确实施。(3)暂予监外执行制度存在缺陷。审批权限分散,法院、公安和监狱管理机关分别有权对交付执行前的罪犯、在看守所服刑的罪犯和在监狱执行刑罚的罪犯决定或批准保外就醫;公安和监狱管理机关两家存在自报自批问题,程序上缺乏监督制约,而且在法理上存在以行政审批权替代司法裁决权的问题;法院决定的暂予监外执行没有规定期限,实际上以保代放;对病残鉴定的程序和法律责任等没作明确规定,使医院的鉴定工作游离于法律监督之外;担保人制度不完善,法律对保证人未尽义务的责任未作规定;设立征求被保人所在地派出所意见的制度不妥当,易造成一个征求意见就可以使法律规定变成一纸空文,这是保外就医制度的一大缺陷。这些问题的存在,给执法工作带来很多影响,既有损执法严肃性,又加大了监督的难度,急需立法完善和规范。
(二)减刑、假释的裁定程序过于简单,检察监督作用难以有效发挥。法院目前办理减刑、假释案件是以书面审理为主,一般是依据执行机关呈报的书面材料去认定罪犯是否确有悔改或立功表现,很少主动去调查核实罪犯的改造表现和奖惩等情况,事实上法院并不真正掌握罪犯服刑改造的真实情况,难以对罪犯是否真的符合法定减刑、假释条件作出客观判断,在案件日渐激增的状况下,法院的审理也只不过是程序性审查而已,在实践中长期存在的由监狱主导的减刑假释机制,使法院的裁定权受到了侵蚀,审理流于形式,而且使检察机关对法院裁定的监督也同样发挥不了应有的作用。
(三)罪犯保外就医疾病伤残范围规定滞后,给执法带来负面影响。目前罪犯保外就医疾病伤残范围存在的主要问题:一是疾病按类别划分,很多疾病名称没有细化并罗列出来;二是疾病种类偏少,许多在监管场所难以医治的严重疾病、怪病等未列入保外就医范围;三是更新慢,对新发现的流行性、传染性疾病如非典、禽流感等没有及时定为保外病种,修订工作过于滞后。上述问题给执法工作带来了负面影响,形成两种不良倾向:一是误解或滥用《罪犯保外就医疾病伤残范围》第30条规定,将一些不符合规定的疾病当成“其他需要保外就医的疾病”呈报保外就医,随意扩大保外疾病范围,使腐败分子有空可钻;二是“不能保”和“不敢保”,主要是因为执行机关对保外就医的要求严、标准高,即使所患疾病符合保外条件,也要求罪犯须在监狱服刑和住院治疗一段时间方准办理,执法上存在“不敢保”思想,致使实践中常发生罪犯“一保就死”的现象。另外,对于一些患有严重疾病确实需要保外就医的罪犯,执行机关虽然想办理,但却往往因病种不在保外之列而办不了保外就医,存在“不能保”问题,把包袱和风险留给了执行机关。
(四)执行机关与法院在执法上出现分歧,检察机关难以监督协调。分歧主要表现在两个方面:一是有的法院限定监狱每年呈报减刑、假释的批次和比例。而执行机关为解决关押的罪犯普遍爆满、警力不足、经费紧张、监管压力很大等问题,就充分利用减刑、假释机制来激发、调动罪犯接受教育改造和参加生产劳动的积极性,呈报减假的案件呈上升趋势。二是有的法院将减刑、假释与执行罚金刑相挂钩,使一些罪犯因为无钱交纳罚金而得不到减刑或者假释,这一措施对罪犯产生强烈影响,有的因减假无望而消极或抗拒改造,给监管工作带来了很多困难。法院和执行机关的认识和做法,虽然有失偏颇,但有其理由和依据,执行机关与法院之间的分歧不及时解决,必将对监管改造工作和刑罚执行及监督工作产生不良影响,检察机关居中如何去协调和监督,监所检察工作已经遇到新的课题和挑战。
三、检察机关自身存在着困难和问题,制约了监督效果
(一)对监所检察工作重视不够,监督工作受到影响。主要表现在:一是人员配备少,有的基层单位监所检察部门普遍只有两到三人,面对几千人的监管场所,监督工作强度可见一般;二是派驻检察室的办公装备差,软硬件建设有待加强,影响了工作的开展;三是有的领导对监所检察工作重视不够,未能有效调动监所检察人员的工作积极性和主动性。
(二)案多人少任务重,监督工作难以到位。由于当前在监管场所服刑的罪犯激增,“减假保”的案件数量也随之水涨船高,而监检业务点多线长,工作开展起来难免顾此失彼,使监督难以到位。
四、健全与完善我国刑罚变更执行同步监督机制的建议
(一)完善法律,保障刑罚执行和监督有法可依。对现行法律关于罪犯保外就医的规定进行修改完善,制定统一规范的罪犯保外就医制度,以解决执法上的困扰。明确规定保外就医的适用范围、法定条件、办理程序、疾病伤残范围、病残鉴定的机构和责任、保外就医的期限、病情复查与续保要求、担保形式与担保人责任、交付执行、监管考察、撤销收监和检察监督等内容,尤其是对疾病伤残范围要及时进行修改补充完善,并尽可能将病种细化,以增强可操作性。
(二)完善检察机关的刑罰执行监督权。法律要赋予检察法律监督保障权,明确被监督者应负的法律义务和后果,强化检察机关纠正违法的功能,树立监督权威;确立检察机关的同步监督机制,使罪犯的改造奖励情况、执行机关的呈报和法院的审理活动全程受到检察监督,使违法行为得到及时发现和纠正,增强执法监督的时效性和节约司法成本;健全法律监督方式,将抗诉与提出纠正违法意见确定为检察监督的两种法定方式。
(三)对减刑、假释案件实行公开听证制度。对减刑、假释案件实行分开听证制度,它既体现了改革创新意识,又符合刑事诉讼制度发展趋势的要求,对规范办理减刑、假释的办案程序有积极的作用。对公开听证案件范围的限定,针对比较容易出问题的案件来限定适用案件的范围,主体上将特殊主体犯罪案件、职务犯罪案件、经济犯罪案件、黑社会性质犯罪案件应列入公开听证的监督重点;减刑(假释)幅度比较大的案件,如报请减刑幅度6个月以上的案件,假释1年以上的案件,应列入公开听证的范围重点监督;检察机关建议分开听证的案件。
参考文献:
[1]李忠诚:《刑事执行监督功能探讨》,载《人民检察》2003年第2期。
[2]尚爱国:《论检察机关对刑罚变更执行的同步监督》,载《人民检察》2005年第7期。
[3]李忠诚:《减刑假释应当由检察机关统一提出》,载《检察日报》2005年9月16日。
[4]耿光明、武月冬:《轮刑事执行权的法律监控》,载《中央政法管理干部学院学报》2001年第2期。
[5]梁玉霞等:《强化法律监督的制度设计》,载《中国检察》第7卷。
[6]张雪妲:刑罚执行监督权的立法完善法学;载《法学》2006年08期。