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摘 要 基于城乡统筹发展的视角，从目前新型农村养老保险制度的政策解析入手，厘清我国农村养老保险制度的政策发展脉络，探究阻碍我国农村养老保险制度创新的深层次制约因素，试图构建基于城乡统筹发展，符合不同地域经济社会发展水平的保基本、广覆盖、有弹性、可持续的新型农村养老保险制度。
关键词 城乡统筹;新型农村养老保险制度;创新
[中图分类号]F840.612;F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）02-0033-04
农村社会养老保险制度是我国农村社会保障制度的有机组成部分，长期以来由于我国城乡二元结构的体制性因素制约，使得构建适合城乡统筹的养老保险模式步履维艰。因此，构建具有中国特色的新型农村养老保险制度，是事关社会和谐稳定、公平正义与城乡统筹发展的重大战略问题。笔者基于城乡统筹发展的视角，试图对构建新型农村养老保险制度的模式进行合理性和可行性分析，以促进我国新型农村养老保险制度的可持续发展。
一、新型农村养老保险制度的政策解析
党的十六届三中全会明确提出“五个统筹”的战略构想，并将统筹城乡发展摆在首要位置。建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）是统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的必然要求。相对于我国20世纪90年代开展的农村社会养老保险制度，“新农保”新在各级政府和村集体逐步建立农民参保补贴制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，逐步适应不同地区、不同群体的特点和需求。“新农保”的发展经历了地方自主实践，中央学习吸收经验、中央开展试点、试点到逐步推开等几个阶段，并根据不同地区的经济社会发展状况有步骤有秩序地推进。[1]党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十七届三中全会又进一步提出“建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法”。为保障农村居民年老时的基本生活，解决农村居民的后顾之忧，2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（国发[2009]32号）（以下简称“指导意见”），提出尝试为农民建立有政府补贴的普惠型农村社会养老保险制度。“新农保”试点首先在全国10%的县进行，并逐步扩大试点范围，试点方案由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，养老金待遇的基础养老金部分由政府支付。[2]至2012年底，基本实现了新型农村社会养老保险制度的全覆盖。
2012年5月，国务院常务会议通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，明确提出要加快城乡社会保障统筹，整合城乡社会保障制度的战略举措。同年11月，人力资源和社会保障部颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，标志着养老保险制度城乡衔接迈出实质性的一步。党的十八大报告明确提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性，适应流动性，保证可持续为重点，统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十八届三中全会明确指出，要建立更加公平、可持续的社会保障制度，实行收支两条线管理，管理费用不再从养老基金中支取，鼓励地方政府设置与当地经济发展状况相适应的缴费档次等，这标志着我国的社会保障制度改革从建立制度、扩大覆盖面为主要内容的外延扩张型发展阶段进入到了以完善和优化制度结构，提升制度公平性与可持续性为主要内容的内涵型发展的新阶段。养老保险制度设计本身是着眼于城乡统筹发展的大政方针，致力于解决当下我国农民的养老保障问题，形成以政府为主导，家庭居家养老为基础，集体保障为补充，构建全覆盖、保基本、多层次、可持续的制度模式，充分调动地方政府的积极性，不断优化激励机制，确保农民应保尽保，明确个人、集体、政府的责任分担边界，统筹规划合理运营，确保农村养老基金保值增值，切实维护农民权益，已成为构建社会主义和谐社会的重要前提和根本保证。
二、城乡统筹视域下新型农村养老保险制度创新的制约因素
在我国，随着城镇化进程的持续推进，逐步实现城乡养老保险制度有机衔接不可避免地存在着一系列制约性因素，因此，逐步完善农村养老保险制度模式，有效破解政策灵活性与现实性制约之间的矛盾，是我国农村养老保险制度亟待解决的难题。
（一）缺乏有针对性的制度设计
在我国社会养老保障制度设计过程中，长期重城市轻农村，城乡养老保障体系失衡。“新农保”由于缺乏城乡统筹动态调整机制的法律约束，不利于城乡统筹目标的顺利实现。2010年10月28日通过的《社会保险法》第22条明确规定：“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”“指导意见”所确定的“新农保”基本方案设计政策性较强，虽明确提出了国家建立和完善新型农村社会养老保险制度，并肯定“新农保”实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，将建立城乡统筹居民养老保险制度确定为我国养老保险制度发展的一个目标，但该法案对农村社会养老保险制度规定大多为框架体系，对于分担比例、养老金替代率①等明确条款尚无具体指导性意见，缺乏针对性，相关法律法规的强制效力较弱，增加了各地实施农村社会养老保险制度的执法难度。
（二）个人账户养老金统筹层次低
“新农保”基金运营必须依靠大量的财政补贴才能得以维持运行。在保费缴纳上，政府为60岁以上参保老人每人每月补贴55元基础养老金，这部分资金全部由政府预算支付。随着“新农保”参保缴费人口逐年减少，预计2020年为3亿人，2050年1.27亿人。同时，“新农保”抚养比逐年提高，由2015年的36.2%提高到2030年80.6%，2050年的110.1%，政府为实施“新农保”的农民建立个人账户。个人缴费档次为每年100元、200元、300元、400元、500元，共分为5个档次，县市级政府依据自身税收能力与经济发展状况相应补贴的个人缴费计入个人账户。个人缴费、集体补助、利息收入积累形成个人账户养老金资产，在参保者达到领取条件后，以年金的形式向农村居民按月发放个人账户养老金。在制度设计上虽然根据当地经济社会发展情况考虑制度设计的承担成本，但受到参保人数和抚养比的制约，个人账户养老金统筹层次低加剧了我国养老保险碎片化趋势。同时，“新农保”基金筹集缺乏长期可持续性积累，资金统筹能力有限，筹集机制与运营机制有待完善。因此，实现城乡社会养老保险制度无缝对接还有待于通过城乡统筹提高缴费基数和待遇水平，以确保制度运行的可持续性。 （三）基金给付额度不高且保值增值难度较大
“新农保”每年基础养老金给付标准额度为660元，约占全国贫困线标准的28.69%。在我国，国家贫困线是衡量居民基本生活水平的标准，以我国最新全国贫困线为标准，这一标准是每年2 300元（约为365美元），目前养老金平均给付额度无法触及到国家贫困线的水平。[3]同时，个人账户基金积累不足、给付额度有限，个人账户养老金积累并不能给予较高的养老金给付水平，基金保值增值比较困难，缺乏有效的投资运营机制。“新农保”的替代率水平远远低于城镇国有企业、事业单位职工养老金替代率，在经济发达地区甚至相差一半以上，城乡养老保障水平差异悬殊造成城乡养老保障体系的分化趋势日益严峻，对养老保障实现城乡衔接产生较大的不利影响，这一缺陷将限制养老金替代率的提高，无法保障农民的晚年生活。目前，养老保险基金年回报率与年定期存款利率大体相同，但CPI已高于一年期存款利率，银行存款利率远低于资本边际回报率，在高通胀下银行存款真实利率仍然为负，基金运营以购买国家财政发行的高利率债券或银行存款为主，基金运营方式单一。如果对基金投资领域严格限制而不予放宽，基金必然会面临长期保值增值的压力。因此，基金管理的掣肘在于基金越具规模，保值增值压力越大;基金难以形成规模效益，制度本身就失去了“老有所养”的功能。
（四）财政转移支付力度较小
改革开放以来，我国财政收入稳步增长，在一定程度上为国家实施财政转移支付制度提供了较为坚实的基础。1994年，我国财政体制由包干制向分税制转变，增强了中央政府实施财政转移支付政策的能力。2010年和2011年，各级财政对“新农保”的补贴分别达到228亿元和655亿元，但“新农保”财政补贴占总体财政收入的比例分别为0.27%和0.63%。[3]从2009年到2011年，各级财政共为“新农保”和“城居保”两项养老保险拨付补助资金超过1 700亿元。[4]同时我们也要看到，截止2013年底，职工养老保险参保人数为3.22亿，其中8 000多万人领取基本养老金，城乡居民养老保险参保人数为4.98亿，其中1.38亿人领取基本养老金，合计参保8.2亿人，2.18亿人领取基本养老金。[5]这对各级财政的财务负担是比较大的，仅靠有限的财政转移支付难以实现各地公共服务均等化的目标，更难以发挥收入再分配的调节功能。因此，“新农保”应针对中央与地方政府的实际承受能力设计不同的缴费层次和待遇标准，使制度设计更具公平性，切实保障和改善民生。
三、新型农村养老保险制度创新的路径选择
在新型城镇化进程中，实现城乡社会养老保险制度的统筹发展与无缝对接，到最终建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度，是未来中国养老保障体系发展的必由之路。
（一）构建以财政补贴为主导，社会统筹账户为基础的基金积累制模式
中央政府在“新农保”制度设计上予以制度化和法制化的规范和引导，加大政府财政转移支付以及筹融资力度，通过财政转移支付和收入再分配机制，多渠道、多层次筹集农村养老保险资金。据资料显示，世界各国财政对社会保障资金的投入力度较大。自2009年始，澳大利亚金融研究中心已连续四年发布“墨尔本美世全球养老金指数”（Melbourne Mercer Globle Pension），用40多个指标对各国的养老体系进行评估、排名。其最新的2012指数包括18个国家，但涵盖了世界上一半的人口，它将中国排在第15位，被有些媒体炒作为“全球主要国家养老金等级排名中国倒数第四”。[6]可见，各国政府对养老保险制度的重视程度，具体在政策制定过程中，可采用各级政府按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政扶持力度。基于城乡统筹的发展趋势，我国社会养老保险制度应着重关注保障对象、覆盖范围、待遇层次、框架体系等关键要素的量化标准，突出制度设计的普遍性与特殊性，依据区域通货膨胀率、物价上涨率等因素适度调整缴费年限、缴费率、待遇水平等，使基金积累更具可持续性。目前，统筹城乡社会养老保险制度的总体设计要基于各省、市、区（县）实际，着眼于对现有制度的发展和完善进行定量分析与可行性论证，以保证农民养老保障水平维持在合理的预期水平，以实现养老金给付的可持续性。我国不同区域的经济社会发展水平具有显著的不平衡性，城乡收入差距、贫富差距较大，因此，关于政府责任设计方面要将统一性与灵活性融入制度设计之中。“新农保”的适应性和可推广性主要体现在一是建立动态缴费增长机制;二是制度模式由原来的完全个人账户模式改革为个人账户与用于待遇调整的调剂金账户相结合的模式。基金积累制对个人账户制度在个人养老金缴费中需明确产权，其跨时性收入再分配功能对于应对人口老龄化风险具有重要作用。
（二）建立城乡统筹的基金运营机制与激励机制
“新农保”作为一个刚性的制度安排，基金的筹集中大部分来自于地方财政，特别是县、乡镇两级和村集体积累，而地方财政对于农村社会养老保障的投入与承担能力有限，各地将面临财政补贴和待遇支付方面的风险。从我国统筹城乡社会保障制度的长远发展考虑，在“新农保”体系建设方面，需完善中央政府向地方政府的补贴专项转移支付制度，由中央财政根据各地财政状况来对“新农保”提供专项财政补贴。在基金运营与统筹层次上需制定具有全局性的战略规划，形成具有激励意识的体制机制。在建立合理缴费档次的基础上，增加缴费档次的补贴增量，调动农民参保积极性。针对不同农民群体的经济承受能力在制度设计上突出层次性和多样性，纯农民由于缴费能力有限，大多选择较低档次的缴费水平，而农民工和自主创业型农民缴费能力较强，可以选择较高的缴费档次，逐步提高“新农保”养老金替代率，防范逆向选择与道德风险，明确基金个人账户的实账运行，尽可能实现保值增值，以保证农民“退休”后的生活水平，使“新农保”模式下的养老金收益能够满足农民的基本生活需求。同时，积极完善“新农保”的激励机制，逐步引入可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，实现“新农保”与其他相关制度的有效衔接与并轨，为统筹城乡社会保障制度建设奠定重要基础。 （三）创建“最低养老金+个人账户养老金”的“新农保”制度框架
国发（[2009]52号）文件指出，“新农保”实行“基础养老金+个人账户养老金”的统账结合模式。在“新农保”制度框架设计中，其中个人账户归集农民缴费与集体补助，体现收入再分配和国家责任的财政补贴则专门为每位参保居民建立一个标准统一、以财政补贴为主导的最低养老金制度。最低养老金制度应将“新农保”制度的财政补贴机制与农村最低生活保障制度有机结合，采取社会统筹账户管理方式，参保农民缴费计入个人账户，待遇水平取决于个人账户基金积累。如一个“典型参保农民”退休时可以获得相当于上年农民人均收入17%替代率的个人账户养老金。然而，“新农保”与“城居保”的有效衔接机制亟待完善。当前，必须从宏观高度统一二者的衔接原则，但目前大部分地区尚未制定二者的有效的转移接续办法与合理的转型成本筹集与分担机制。绝大部分地区只是单纯保持在“新农保”制度的建立与完善问题的基础层面上，两种制度衔接过程中只转移个人账户资金，社会统筹基金无法转移，从而影响区域间、城乡间养老金的财政权责对等与收支平衡，降低养老保险制度的公平性与合理性。在制度设计方面尚未考虑到未来如何与城镇基本养老保险制度进行衔接。当前试点地区创造性地采取了差异性较大的“新农保”制度模式，这将对未来实现城乡社会养老保险制度并轨与转移接续形成新的障碍，也不利于对“新农保”制度运行进行管理和基金运营实行监管。因此，需要建立一个待遇水平差异较小、制度模式多层次、多维度的新型农村社会养老保险制度。
（四）构建城乡统筹动态协调机制
“新农保”制度创新是一项系统工程，“新农保”养老金待遇低，保基本实现难;广覆盖重“普”轻“惠”，持续难，“新农保”激励难，可持续性堪忧。地方政府在贯彻执行中央文件的过程中，缺乏明确的调整依据，对集体补助的数额没有明文规定，关于“城职保”、“城居保”与“新农保”缴费年限累加计算方面，尚无明确的标准。因此，需要充分考虑地方政府财政收入、经济社会发展程度以及农民收入状况等因素，制度设计要体现灵活性和差异性。地方财政投入积极性不高，造成缴费金额与支付水平因经济社会的发展变化而相应作出动态调整，同时，基金收益会因物价指数、通货膨胀等因素的影响而无法实现保值增值。这不仅成为我国今后农村养老保险提高统筹层次所面临的一个难题，也对未来城乡社会养老保险制度的衔接与并轨提出了挑战。鉴于此，建立与“城职保”、“城居保”相协调的调整机制，建立动态可调的农村社会养老保险发放制度，增强社会养老的经济支持能力，使之能够保障农村老年人晚年基本生活。通过构建城乡统筹动态协调机制，推进社会保障与城乡统筹的无缝对接，努力实现“新农保”的可持续发展。
总之，“新农保”的模式构建需要推进制度创新，在城乡统筹过程中要贯彻“构建社会主义和谐社会”的指导思想，充分考虑农村经济社会发展水平的政策性和历史性制约因素，在不影响财政支付能力的前提下，构建以政府为主导的基金运营机制与激励机制，健全制度项目、扩大制度覆盖面、提高统筹层次与替代率，增强制度公平性，协调不同主体之间的关系以提高制度的管理水平与社会化程度，以保障和改善民生为重点有效提高农村养老公共服务的质量和效益。依据不同地域经济社会发展水平适度提高地方政府补贴匹配比例，优化各级财政对“新农保”的补贴结构，从经济社会发展的宏观角度为“新农保”制度注入新的生机与活力。同时，进一步强化政府责任，加大政府财政投入，科学合理设计分担比例、缴费基准与养老金替代率，缩小城乡差距，切实保障农村居民的养老权益，逐步提高农村养老保障水平，建立与家庭保障、土地保障相结合的新型农村社会养老保险制度，使广大农村居民真正实现“老有所养”。
[注 释]
① 养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。按照国际经验，当养老金替代率低于50%的时候，老年人生活便很困难。
[参考文献]
[1] 邓大松，刘昌平.新农村社会保障体系研究[M].北京：人民出版社，2007：153-155.
[2] 赵慧.中国社会政策创新及扩散：以养老保险政策为例[J].国家行政学院学报，2013（6）：44-48.
[3] 陈丰元，Athar Hussain，蔡泽昊.中国农村养老保险：政策回顾与评价[J].东吴学术，2013（6）：80-89.
[4] 王绍光.中国仍然是低福利国家吗？——比较视角下的中国社会保护“新跃进”[J].人民论坛·学术前沿，2013（11）：70-94.
[5] 胡晓义.加快建立更加公平可持续的养老保险制度[J].求是，2014（8）：47-49.
[6] Australian Centre for Financial Studies. 2012 Melbourne Mercer Globle PensionIndex[EB/OL].http：//www.globlepentionindex.com/pdf/melbourne-mercer-globle-pention-index-2012-reort.pdf.
The Path Choices and Restraining Factors of the Innovations
on the New Rural Endowment Insurance System
——From the Perspective of Balanced Urban and Rural Development
Zheng Jiyou，Li Zhaoyou
（School of Humanity & Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China）
Abstract：From the perspective of balanced urban and rural development， the article analyzed the current policies on the new type of rural endowment insurance system， and clarified the policy development venation of the rural endowment insurance system in our country. It also explored the deep restriction factors of the innovations on the new rural endowment insurance system， and attempted to build a new rural endowment insurance system which is featured by basic protection， wide coverage， flexibility and sustainability.
Key words：balanced urban and rural development; the new rural endowment insurance system; innovation
（责任编辑：李 萌）
关键词 城乡统筹;新型农村养老保险制度;创新
[中图分类号]F840.612;F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）02-0033-04
农村社会养老保险制度是我国农村社会保障制度的有机组成部分，长期以来由于我国城乡二元结构的体制性因素制约，使得构建适合城乡统筹的养老保险模式步履维艰。因此，构建具有中国特色的新型农村养老保险制度，是事关社会和谐稳定、公平正义与城乡统筹发展的重大战略问题。笔者基于城乡统筹发展的视角，试图对构建新型农村养老保险制度的模式进行合理性和可行性分析，以促进我国新型农村养老保险制度的可持续发展。
一、新型农村养老保险制度的政策解析
党的十六届三中全会明确提出“五个统筹”的战略构想，并将统筹城乡发展摆在首要位置。建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）是统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的必然要求。相对于我国20世纪90年代开展的农村社会养老保险制度，“新农保”新在各级政府和村集体逐步建立农民参保补贴制度，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，逐步适应不同地区、不同群体的特点和需求。“新农保”的发展经历了地方自主实践，中央学习吸收经验、中央开展试点、试点到逐步推开等几个阶段，并根据不同地区的经济社会发展状况有步骤有秩序地推进。[1]党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十七届三中全会又进一步提出“建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法”。为保障农村居民年老时的基本生活，解决农村居民的后顾之忧，2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》（国发[2009]32号）（以下简称“指导意见”），提出尝试为农民建立有政府补贴的普惠型农村社会养老保险制度。“新农保”试点首先在全国10%的县进行，并逐步扩大试点范围，试点方案由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，养老金待遇的基础养老金部分由政府支付。[2]至2012年底，基本实现了新型农村社会养老保险制度的全覆盖。
2012年5月，国务院常务会议通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，明确提出要加快城乡社会保障统筹，整合城乡社会保障制度的战略举措。同年11月，人力资源和社会保障部颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》，标志着养老保险制度城乡衔接迈出实质性的一步。党的十八大报告明确提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性，适应流动性，保证可持续为重点，统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。党的十八届三中全会明确指出，要建立更加公平、可持续的社会保障制度，实行收支两条线管理，管理费用不再从养老基金中支取，鼓励地方政府设置与当地经济发展状况相适应的缴费档次等，这标志着我国的社会保障制度改革从建立制度、扩大覆盖面为主要内容的外延扩张型发展阶段进入到了以完善和优化制度结构，提升制度公平性与可持续性为主要内容的内涵型发展的新阶段。养老保险制度设计本身是着眼于城乡统筹发展的大政方针，致力于解决当下我国农民的养老保障问题，形成以政府为主导，家庭居家养老为基础，集体保障为补充，构建全覆盖、保基本、多层次、可持续的制度模式，充分调动地方政府的积极性，不断优化激励机制，确保农民应保尽保，明确个人、集体、政府的责任分担边界，统筹规划合理运营，确保农村养老基金保值增值，切实维护农民权益，已成为构建社会主义和谐社会的重要前提和根本保证。
二、城乡统筹视域下新型农村养老保险制度创新的制约因素
在我国，随着城镇化进程的持续推进，逐步实现城乡养老保险制度有机衔接不可避免地存在着一系列制约性因素，因此，逐步完善农村养老保险制度模式，有效破解政策灵活性与现实性制约之间的矛盾，是我国农村养老保险制度亟待解决的难题。
（一）缺乏有针对性的制度设计
在我国社会养老保障制度设计过程中，长期重城市轻农村，城乡养老保障体系失衡。“新农保”由于缺乏城乡统筹动态调整机制的法律约束，不利于城乡统筹目标的顺利实现。2010年10月28日通过的《社会保险法》第22条明确规定：“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”“指导意见”所确定的“新农保”基本方案设计政策性较强，虽明确提出了国家建立和完善新型农村社会养老保险制度，并肯定“新农保”实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，将建立城乡统筹居民养老保险制度确定为我国养老保险制度发展的一个目标，但该法案对农村社会养老保险制度规定大多为框架体系，对于分担比例、养老金替代率①等明确条款尚无具体指导性意见，缺乏针对性，相关法律法规的强制效力较弱，增加了各地实施农村社会养老保险制度的执法难度。
（二）个人账户养老金统筹层次低
“新农保”基金运营必须依靠大量的财政补贴才能得以维持运行。在保费缴纳上，政府为60岁以上参保老人每人每月补贴55元基础养老金，这部分资金全部由政府预算支付。随着“新农保”参保缴费人口逐年减少，预计2020年为3亿人，2050年1.27亿人。同时，“新农保”抚养比逐年提高，由2015年的36.2%提高到2030年80.6%，2050年的110.1%，政府为实施“新农保”的农民建立个人账户。个人缴费档次为每年100元、200元、300元、400元、500元，共分为5个档次，县市级政府依据自身税收能力与经济发展状况相应补贴的个人缴费计入个人账户。个人缴费、集体补助、利息收入积累形成个人账户养老金资产，在参保者达到领取条件后，以年金的形式向农村居民按月发放个人账户养老金。在制度设计上虽然根据当地经济社会发展情况考虑制度设计的承担成本，但受到参保人数和抚养比的制约，个人账户养老金统筹层次低加剧了我国养老保险碎片化趋势。同时，“新农保”基金筹集缺乏长期可持续性积累，资金统筹能力有限，筹集机制与运营机制有待完善。因此，实现城乡社会养老保险制度无缝对接还有待于通过城乡统筹提高缴费基数和待遇水平，以确保制度运行的可持续性。 （三）基金给付额度不高且保值增值难度较大
“新农保”每年基础养老金给付标准额度为660元，约占全国贫困线标准的28.69%。在我国，国家贫困线是衡量居民基本生活水平的标准，以我国最新全国贫困线为标准，这一标准是每年2 300元（约为365美元），目前养老金平均给付额度无法触及到国家贫困线的水平。[3]同时，个人账户基金积累不足、给付额度有限，个人账户养老金积累并不能给予较高的养老金给付水平，基金保值增值比较困难，缺乏有效的投资运营机制。“新农保”的替代率水平远远低于城镇国有企业、事业单位职工养老金替代率，在经济发达地区甚至相差一半以上，城乡养老保障水平差异悬殊造成城乡养老保障体系的分化趋势日益严峻，对养老保障实现城乡衔接产生较大的不利影响，这一缺陷将限制养老金替代率的提高，无法保障农民的晚年生活。目前，养老保险基金年回报率与年定期存款利率大体相同，但CPI已高于一年期存款利率，银行存款利率远低于资本边际回报率，在高通胀下银行存款真实利率仍然为负，基金运营以购买国家财政发行的高利率债券或银行存款为主，基金运营方式单一。如果对基金投资领域严格限制而不予放宽，基金必然会面临长期保值增值的压力。因此，基金管理的掣肘在于基金越具规模，保值增值压力越大;基金难以形成规模效益，制度本身就失去了“老有所养”的功能。
（四）财政转移支付力度较小
改革开放以来，我国财政收入稳步增长，在一定程度上为国家实施财政转移支付制度提供了较为坚实的基础。1994年，我国财政体制由包干制向分税制转变，增强了中央政府实施财政转移支付政策的能力。2010年和2011年，各级财政对“新农保”的补贴分别达到228亿元和655亿元，但“新农保”财政补贴占总体财政收入的比例分别为0.27%和0.63%。[3]从2009年到2011年，各级财政共为“新农保”和“城居保”两项养老保险拨付补助资金超过1 700亿元。[4]同时我们也要看到，截止2013年底，职工养老保险参保人数为3.22亿，其中8 000多万人领取基本养老金，城乡居民养老保险参保人数为4.98亿，其中1.38亿人领取基本养老金，合计参保8.2亿人，2.18亿人领取基本养老金。[5]这对各级财政的财务负担是比较大的，仅靠有限的财政转移支付难以实现各地公共服务均等化的目标，更难以发挥收入再分配的调节功能。因此，“新农保”应针对中央与地方政府的实际承受能力设计不同的缴费层次和待遇标准，使制度设计更具公平性，切实保障和改善民生。
三、新型农村养老保险制度创新的路径选择
在新型城镇化进程中，实现城乡社会养老保险制度的统筹发展与无缝对接，到最终建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度，是未来中国养老保障体系发展的必由之路。
（一）构建以财政补贴为主导，社会统筹账户为基础的基金积累制模式
中央政府在“新农保”制度设计上予以制度化和法制化的规范和引导，加大政府财政转移支付以及筹融资力度，通过财政转移支付和收入再分配机制，多渠道、多层次筹集农村养老保险资金。据资料显示，世界各国财政对社会保障资金的投入力度较大。自2009年始，澳大利亚金融研究中心已连续四年发布“墨尔本美世全球养老金指数”（Melbourne Mercer Globle Pension），用40多个指标对各国的养老体系进行评估、排名。其最新的2012指数包括18个国家，但涵盖了世界上一半的人口，它将中国排在第15位，被有些媒体炒作为“全球主要国家养老金等级排名中国倒数第四”。[6]可见，各国政府对养老保险制度的重视程度，具体在政策制定过程中，可采用各级政府按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政扶持力度。基于城乡统筹的发展趋势，我国社会养老保险制度应着重关注保障对象、覆盖范围、待遇层次、框架体系等关键要素的量化标准，突出制度设计的普遍性与特殊性，依据区域通货膨胀率、物价上涨率等因素适度调整缴费年限、缴费率、待遇水平等，使基金积累更具可持续性。目前，统筹城乡社会养老保险制度的总体设计要基于各省、市、区（县）实际，着眼于对现有制度的发展和完善进行定量分析与可行性论证，以保证农民养老保障水平维持在合理的预期水平，以实现养老金给付的可持续性。我国不同区域的经济社会发展水平具有显著的不平衡性，城乡收入差距、贫富差距较大，因此，关于政府责任设计方面要将统一性与灵活性融入制度设计之中。“新农保”的适应性和可推广性主要体现在一是建立动态缴费增长机制;二是制度模式由原来的完全个人账户模式改革为个人账户与用于待遇调整的调剂金账户相结合的模式。基金积累制对个人账户制度在个人养老金缴费中需明确产权，其跨时性收入再分配功能对于应对人口老龄化风险具有重要作用。
（二）建立城乡统筹的基金运营机制与激励机制
“新农保”作为一个刚性的制度安排，基金的筹集中大部分来自于地方财政，特别是县、乡镇两级和村集体积累，而地方财政对于农村社会养老保障的投入与承担能力有限，各地将面临财政补贴和待遇支付方面的风险。从我国统筹城乡社会保障制度的长远发展考虑，在“新农保”体系建设方面，需完善中央政府向地方政府的补贴专项转移支付制度，由中央财政根据各地财政状况来对“新农保”提供专项财政补贴。在基金运营与统筹层次上需制定具有全局性的战略规划，形成具有激励意识的体制机制。在建立合理缴费档次的基础上，增加缴费档次的补贴增量，调动农民参保积极性。针对不同农民群体的经济承受能力在制度设计上突出层次性和多样性，纯农民由于缴费能力有限，大多选择较低档次的缴费水平，而农民工和自主创业型农民缴费能力较强，可以选择较高的缴费档次，逐步提高“新农保”养老金替代率，防范逆向选择与道德风险，明确基金个人账户的实账运行，尽可能实现保值增值，以保证农民“退休”后的生活水平，使“新农保”模式下的养老金收益能够满足农民的基本生活需求。同时，积极完善“新农保”的激励机制，逐步引入可覆盖城乡的社会保险账户管理信息系统，实现“新农保”与其他相关制度的有效衔接与并轨，为统筹城乡社会保障制度建设奠定重要基础。 （三）创建“最低养老金+个人账户养老金”的“新农保”制度框架
国发（[2009]52号）文件指出，“新农保”实行“基础养老金+个人账户养老金”的统账结合模式。在“新农保”制度框架设计中，其中个人账户归集农民缴费与集体补助，体现收入再分配和国家责任的财政补贴则专门为每位参保居民建立一个标准统一、以财政补贴为主导的最低养老金制度。最低养老金制度应将“新农保”制度的财政补贴机制与农村最低生活保障制度有机结合，采取社会统筹账户管理方式，参保农民缴费计入个人账户，待遇水平取决于个人账户基金积累。如一个“典型参保农民”退休时可以获得相当于上年农民人均收入17%替代率的个人账户养老金。然而，“新农保”与“城居保”的有效衔接机制亟待完善。当前，必须从宏观高度统一二者的衔接原则，但目前大部分地区尚未制定二者的有效的转移接续办法与合理的转型成本筹集与分担机制。绝大部分地区只是单纯保持在“新农保”制度的建立与完善问题的基础层面上，两种制度衔接过程中只转移个人账户资金，社会统筹基金无法转移，从而影响区域间、城乡间养老金的财政权责对等与收支平衡，降低养老保险制度的公平性与合理性。在制度设计方面尚未考虑到未来如何与城镇基本养老保险制度进行衔接。当前试点地区创造性地采取了差异性较大的“新农保”制度模式，这将对未来实现城乡社会养老保险制度并轨与转移接续形成新的障碍，也不利于对“新农保”制度运行进行管理和基金运营实行监管。因此，需要建立一个待遇水平差异较小、制度模式多层次、多维度的新型农村社会养老保险制度。
（四）构建城乡统筹动态协调机制
“新农保”制度创新是一项系统工程，“新农保”养老金待遇低，保基本实现难;广覆盖重“普”轻“惠”，持续难，“新农保”激励难，可持续性堪忧。地方政府在贯彻执行中央文件的过程中，缺乏明确的调整依据，对集体补助的数额没有明文规定，关于“城职保”、“城居保”与“新农保”缴费年限累加计算方面，尚无明确的标准。因此，需要充分考虑地方政府财政收入、经济社会发展程度以及农民收入状况等因素，制度设计要体现灵活性和差异性。地方财政投入积极性不高，造成缴费金额与支付水平因经济社会的发展变化而相应作出动态调整，同时，基金收益会因物价指数、通货膨胀等因素的影响而无法实现保值增值。这不仅成为我国今后农村养老保险提高统筹层次所面临的一个难题，也对未来城乡社会养老保险制度的衔接与并轨提出了挑战。鉴于此，建立与“城职保”、“城居保”相协调的调整机制，建立动态可调的农村社会养老保险发放制度，增强社会养老的经济支持能力，使之能够保障农村老年人晚年基本生活。通过构建城乡统筹动态协调机制，推进社会保障与城乡统筹的无缝对接，努力实现“新农保”的可持续发展。
总之，“新农保”的模式构建需要推进制度创新，在城乡统筹过程中要贯彻“构建社会主义和谐社会”的指导思想，充分考虑农村经济社会发展水平的政策性和历史性制约因素，在不影响财政支付能力的前提下，构建以政府为主导的基金运营机制与激励机制，健全制度项目、扩大制度覆盖面、提高统筹层次与替代率，增强制度公平性，协调不同主体之间的关系以提高制度的管理水平与社会化程度，以保障和改善民生为重点有效提高农村养老公共服务的质量和效益。依据不同地域经济社会发展水平适度提高地方政府补贴匹配比例，优化各级财政对“新农保”的补贴结构，从经济社会发展的宏观角度为“新农保”制度注入新的生机与活力。同时，进一步强化政府责任，加大政府财政投入，科学合理设计分担比例、缴费基准与养老金替代率，缩小城乡差距，切实保障农村居民的养老权益，逐步提高农村养老保障水平，建立与家庭保障、土地保障相结合的新型农村社会养老保险制度，使广大农村居民真正实现“老有所养”。
[注 释]
① 养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。按照国际经验，当养老金替代率低于50%的时候，老年人生活便很困难。
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[6] Australian Centre for Financial Studies. 2012 Melbourne Mercer Globle PensionIndex[EB/OL].http：//www.globlepentionindex.com/pdf/melbourne-mercer-globle-pention-index-2012-reort.pdf.
The Path Choices and Restraining Factors of the Innovations
on the New Rural Endowment Insurance System
——From the Perspective of Balanced Urban and Rural Development
Zheng Jiyou，Li Zhaoyou
（School of Humanity & Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China）
Abstract：From the perspective of balanced urban and rural development， the article analyzed the current policies on the new type of rural endowment insurance system， and clarified the policy development venation of the rural endowment insurance system in our country. It also explored the deep restriction factors of the innovations on the new rural endowment insurance system， and attempted to build a new rural endowment insurance system which is featured by basic protection， wide coverage， flexibility and sustainability.
Key words：balanced urban and rural development; the new rural endowment insurance system; innovation
（责任编辑：李 萌）