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城市公用企业是国有资产相对集中的领域,如何改善对这部分国有资产的运营监管,文章结合北京的实际,提出了一个基本思路
北京市城市公用企业是首都城市运转的主要载体,不仅直接作为生产资料投入生产经营,而且间接为生产、生活和生态提供服务保障。加快探索完善符合北京城市公用企业国有资产特点的监管模式,具有十分重要的意义。
分类监管
公交、地铁、环卫、水、电、气、热等企业,基本上是一个企业代表一个行业。结合城市公用企业专业性强的个性化特征,需要研究对每户企业实行个性化管理。美国、新加坡等国家的做法,是针对每个公用企业由国会单独立法,基本上是“一企一策”。
就北京市而言,当前宜组织实施分类监管。
一是纯公益性企业国有资产监管模式。这类企业主要依靠政府资金,监管重点是成本控制能力和服务满意度,参照物是行业满意度调查和城市间横向比较。
二是自然垄断性企业国有资产监管模式。首先通过改革重组剥离竞争性业务,留下的部分采用自然垄断性企业国有资产监管模式,主要考核成本控制、质量控制、安全指标和满意度,需要专项补贴的时候进行专项考核。
三是综合投资类企业国有资产监管模式。其监管重点是保值增值,与竞争性企业的国有资产监管基本相同,主要区别是考核时增加完成政府市政公用设施规划建设任务的指标。
市场化改革
发挥市场配置资源的基础作用,在确保政府控制力的前提下,实现股权多元化的股份制改造,提升城市公用企业的市场化运营能力。
一是适度开放投资市场。认真分析研究市政公用行业的特点,选择部分企业推进产权多元化改革,鼓励社会资本和外国资本在一定的范围内采取独资、全资、合作、股份制等多种形式投资城市公用事业并参与建设。
二是逐步开放经营市场,允许跨地区、跨行业参与城市公用事业经营,采取公开向社会招标的形式,选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营单位,由政府授权特许经营。
三是加快开放作业市场,对市政设施养护及道路清扫、垃圾清运等作业,允许社会上的单位和个人组建作业公司,采用承包形式,承接作业业务。
四是积极推进城市公用企业分步上市。按首都的功能定位和“十一五”发展规划,北京城市公用企业有良好的发展前景。电力领域的京能热电股份有限公司和经营燃气业务的北京控股有限公司已成功上市,为北京城市公用企业上市积累了经验。下一步应采取多种方式、选择市场化程度较高的资产和业务适时上市。
做强做大
进一步明晰城市公用企业发展定位和资产功能,加大调整重组力度,提高核心主业的运营效率和市场竞争能力。
一是全面分析评价企业资产和业务性质,将企业资产清晰划分为主业资产和非主业资产。
二是坚决推进核心资产向主业集中。一方面将与主业关联密切的辅业资产向主业集中;另一方面采取无偿划拨、资产置换、出售等多种方式,推进部分非主业资产向主业突出的其他企业集中,促进企业之间非主业资产的合理流动,确保城市公用企业从多元经营转向专业化的公共服务。
三是全面剥离非主业资产。对于城市公用企业集团中存在的一部分没有规模、没有效益、没有发展前景的二三级企业和没有竞争优势的辅业企业,要采取破产、注销、关闭、解散、合并、出让等方式,实现国有资产平稳退出。
四是提升集团管控能力。完善母子公司体制,明确母子公司各自的职能定位,理顺产权关系,规范对子公司的控股、参股行为,加强对所属企业的管控。规范企业经营行为,提高企业生产和服务水平,使其逐步走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的轨道。
考核体系
一是优化指标体系。公益性和垄断性企业以社会效益为重点,年度考核拟设立四项指标,即运行安全、产品或服务总量、产品或服务质量、经济效益,前三项都是社会效益指标,比重占80%。这类企业不以盈利为主要目标,即使有盈利也是微利。特别是政策性亏损企业,任期考核不太适宜采用国有资产保值增值率,应主要考核资产利用效率。综合投资类企业以重大投资项目为重点,年度考核拟设立四项指标,即利润总额、净资产收益率、融资成本节约率、投资任务完成率。任期考核可用国有资产保值增值率。
二是加强业绩考核的纵向和横向对比。年度和任期考核的目标值原则上应不低于前三年指标实际完成值的平均值。对于超过或低于平均水平的,要依据具体情况按规定加减分。实行对标管理,要引导企业以同行业先进企业的指标为标杆,争取赶上标杆企业。
三是建立中长期激励机制。把年度考核和任期考核与企业战略规划的实施有机结合起来。鼓励企业使用经济增加值指标进行经营业绩考核,引导企业更加注重价值创造。探索中长期激励的方法,加大对科技创新、管理创新、节能减排的考核力度,引导企业提高可持续发展能力。
四是完善科学合理的薪酬制度。进一步树立“业绩升、薪酬升,业绩降、薪酬降”的薪酬理念,建立完善的“重业绩、讲回报、强激励、硬约束”的薪酬管理机制,逐步构建企业负责人薪酬水平与经济效益、业绩考核密切联系、适度增长,并与职工收入分配协调、差距合理的分配格局。
价格机制
在社会公众利益和企业利益之间寻找平衡点,是城市公共产品和服务价格形成和调整的关键所在。按照社会效益与经济效益相结合,社会公众利益与生产服务企业利益相统一,公平与效率兼顾的原则,考虑改革力度和公众承受能力,借鉴发达国家制定公共产品和服务价格的有益经验,采取政府、企业和社会公众代表三结合的方式,逐步理顺公共产品和服务的价格形成机制和价格调整机制。
对取得公用事业特许经营权的企业,实行严格的价格管制,使之无法取得超额垄断利润,基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本,并可实现微利。同时,根据生产资源市场价格变化趋势和城市居民的平均生活水平,建立公开透明的各公共产品联动的价格调整机制,充分发挥价格的杠杆作用。
价格调整可借鉴国外比较流行的“价格上限”的定价机制,即以一定时期的通货膨胀率为上限,既能为消费者接受,又可以保护企业利益,激励企业降低成本,并在价格上限范围内取得合理利润。建立合理的价格形成和调整机制,有利于建立政府、企业和公众三者之间的和谐关系。对影响面广、公众反应强烈的公共产品和服务,在价格制定过程中要引入市场中介和咨询机构,建立价格听证和价格协商制度。
建立财政购买公共服务机制
目前,城市公用企业营业收入不能还原成本形成的政策性亏损,以及企业为完成政府指令性任务而发生的费用,大多是通过政府补贴的形式进行补偿,这对保障准公共产品供应发挥着重要作用。
但是,财政收入补贴属于补贴成本消耗的概念,存在一定的不确定性和即时性,体现在管理思路和目标取向上往往是短期行为。着眼于构建企业发展长效机制,必须改革政府财政支出机制,促进公益性和市场化的有机结合,实现城市公用企业资源的优化配置。
要在合理确定购买公共服务项目的基础上,探索推进政府补贴制度向政府购买服务机制转变。一方面促进政府根据财力状况统筹安排资金,将购买服务的经费全部纳入预算管理,保证公共服务的财政投入可控、优化。另一方面企业则按照合同约定提供服务产品,从长远发展来考虑企业经营管理和队伍建设,专注于加强内部管理,着力降低运营成本,保证服务质量,提升营利水平,形成长效发展机制。
对于由政府补贴向购买公共服务转变增加的企业税负,世界上不少国家都采取税收优惠政策。考虑到城市公用企业投资回报水平较低,市政公用设施建设正处于高速发展时期,企业资金紧张,经营压力较大,政府相关部门应当制定相关政策措施,在公共服务价格水平未达到全成本回收以前,给予城市公用企业税收减免,支持企业发展。
课题主持人:周毓秋、王东;课题责任人:张宪平、张振良;课题组成员:满志德、温育梁、贾红光、杨军
编辑|吴杰 wujie@semg.com.cn
北京市城市公用企业是首都城市运转的主要载体,不仅直接作为生产资料投入生产经营,而且间接为生产、生活和生态提供服务保障。加快探索完善符合北京城市公用企业国有资产特点的监管模式,具有十分重要的意义。
分类监管
公交、地铁、环卫、水、电、气、热等企业,基本上是一个企业代表一个行业。结合城市公用企业专业性强的个性化特征,需要研究对每户企业实行个性化管理。美国、新加坡等国家的做法,是针对每个公用企业由国会单独立法,基本上是“一企一策”。
就北京市而言,当前宜组织实施分类监管。
一是纯公益性企业国有资产监管模式。这类企业主要依靠政府资金,监管重点是成本控制能力和服务满意度,参照物是行业满意度调查和城市间横向比较。
二是自然垄断性企业国有资产监管模式。首先通过改革重组剥离竞争性业务,留下的部分采用自然垄断性企业国有资产监管模式,主要考核成本控制、质量控制、安全指标和满意度,需要专项补贴的时候进行专项考核。
三是综合投资类企业国有资产监管模式。其监管重点是保值增值,与竞争性企业的国有资产监管基本相同,主要区别是考核时增加完成政府市政公用设施规划建设任务的指标。
市场化改革
发挥市场配置资源的基础作用,在确保政府控制力的前提下,实现股权多元化的股份制改造,提升城市公用企业的市场化运营能力。
一是适度开放投资市场。认真分析研究市政公用行业的特点,选择部分企业推进产权多元化改革,鼓励社会资本和外国资本在一定的范围内采取独资、全资、合作、股份制等多种形式投资城市公用事业并参与建设。
二是逐步开放经营市场,允许跨地区、跨行业参与城市公用事业经营,采取公开向社会招标的形式,选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营单位,由政府授权特许经营。
三是加快开放作业市场,对市政设施养护及道路清扫、垃圾清运等作业,允许社会上的单位和个人组建作业公司,采用承包形式,承接作业业务。
四是积极推进城市公用企业分步上市。按首都的功能定位和“十一五”发展规划,北京城市公用企业有良好的发展前景。电力领域的京能热电股份有限公司和经营燃气业务的北京控股有限公司已成功上市,为北京城市公用企业上市积累了经验。下一步应采取多种方式、选择市场化程度较高的资产和业务适时上市。
做强做大
进一步明晰城市公用企业发展定位和资产功能,加大调整重组力度,提高核心主业的运营效率和市场竞争能力。
一是全面分析评价企业资产和业务性质,将企业资产清晰划分为主业资产和非主业资产。
二是坚决推进核心资产向主业集中。一方面将与主业关联密切的辅业资产向主业集中;另一方面采取无偿划拨、资产置换、出售等多种方式,推进部分非主业资产向主业突出的其他企业集中,促进企业之间非主业资产的合理流动,确保城市公用企业从多元经营转向专业化的公共服务。
三是全面剥离非主业资产。对于城市公用企业集团中存在的一部分没有规模、没有效益、没有发展前景的二三级企业和没有竞争优势的辅业企业,要采取破产、注销、关闭、解散、合并、出让等方式,实现国有资产平稳退出。
四是提升集团管控能力。完善母子公司体制,明确母子公司各自的职能定位,理顺产权关系,规范对子公司的控股、参股行为,加强对所属企业的管控。规范企业经营行为,提高企业生产和服务水平,使其逐步走上自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的轨道。
考核体系
一是优化指标体系。公益性和垄断性企业以社会效益为重点,年度考核拟设立四项指标,即运行安全、产品或服务总量、产品或服务质量、经济效益,前三项都是社会效益指标,比重占80%。这类企业不以盈利为主要目标,即使有盈利也是微利。特别是政策性亏损企业,任期考核不太适宜采用国有资产保值增值率,应主要考核资产利用效率。综合投资类企业以重大投资项目为重点,年度考核拟设立四项指标,即利润总额、净资产收益率、融资成本节约率、投资任务完成率。任期考核可用国有资产保值增值率。
二是加强业绩考核的纵向和横向对比。年度和任期考核的目标值原则上应不低于前三年指标实际完成值的平均值。对于超过或低于平均水平的,要依据具体情况按规定加减分。实行对标管理,要引导企业以同行业先进企业的指标为标杆,争取赶上标杆企业。
三是建立中长期激励机制。把年度考核和任期考核与企业战略规划的实施有机结合起来。鼓励企业使用经济增加值指标进行经营业绩考核,引导企业更加注重价值创造。探索中长期激励的方法,加大对科技创新、管理创新、节能减排的考核力度,引导企业提高可持续发展能力。
四是完善科学合理的薪酬制度。进一步树立“业绩升、薪酬升,业绩降、薪酬降”的薪酬理念,建立完善的“重业绩、讲回报、强激励、硬约束”的薪酬管理机制,逐步构建企业负责人薪酬水平与经济效益、业绩考核密切联系、适度增长,并与职工收入分配协调、差距合理的分配格局。
价格机制
在社会公众利益和企业利益之间寻找平衡点,是城市公共产品和服务价格形成和调整的关键所在。按照社会效益与经济效益相结合,社会公众利益与生产服务企业利益相统一,公平与效率兼顾的原则,考虑改革力度和公众承受能力,借鉴发达国家制定公共产品和服务价格的有益经验,采取政府、企业和社会公众代表三结合的方式,逐步理顺公共产品和服务的价格形成机制和价格调整机制。
对取得公用事业特许经营权的企业,实行严格的价格管制,使之无法取得超额垄断利润,基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本,并可实现微利。同时,根据生产资源市场价格变化趋势和城市居民的平均生活水平,建立公开透明的各公共产品联动的价格调整机制,充分发挥价格的杠杆作用。
价格调整可借鉴国外比较流行的“价格上限”的定价机制,即以一定时期的通货膨胀率为上限,既能为消费者接受,又可以保护企业利益,激励企业降低成本,并在价格上限范围内取得合理利润。建立合理的价格形成和调整机制,有利于建立政府、企业和公众三者之间的和谐关系。对影响面广、公众反应强烈的公共产品和服务,在价格制定过程中要引入市场中介和咨询机构,建立价格听证和价格协商制度。
建立财政购买公共服务机制
目前,城市公用企业营业收入不能还原成本形成的政策性亏损,以及企业为完成政府指令性任务而发生的费用,大多是通过政府补贴的形式进行补偿,这对保障准公共产品供应发挥着重要作用。
但是,财政收入补贴属于补贴成本消耗的概念,存在一定的不确定性和即时性,体现在管理思路和目标取向上往往是短期行为。着眼于构建企业发展长效机制,必须改革政府财政支出机制,促进公益性和市场化的有机结合,实现城市公用企业资源的优化配置。
要在合理确定购买公共服务项目的基础上,探索推进政府补贴制度向政府购买服务机制转变。一方面促进政府根据财力状况统筹安排资金,将购买服务的经费全部纳入预算管理,保证公共服务的财政投入可控、优化。另一方面企业则按照合同约定提供服务产品,从长远发展来考虑企业经营管理和队伍建设,专注于加强内部管理,着力降低运营成本,保证服务质量,提升营利水平,形成长效发展机制。
对于由政府补贴向购买公共服务转变增加的企业税负,世界上不少国家都采取税收优惠政策。考虑到城市公用企业投资回报水平较低,市政公用设施建设正处于高速发展时期,企业资金紧张,经营压力较大,政府相关部门应当制定相关政策措施,在公共服务价格水平未达到全成本回收以前,给予城市公用企业税收减免,支持企业发展。
课题主持人:周毓秋、王东;课题责任人:张宪平、张振良;课题组成员:满志德、温育梁、贾红光、杨军
编辑|吴杰 wujie@semg.com.cn