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【摘 要】城市化是中国改革发展的“重头戏”，是必然趋势。首先城市化可以全面降低现代化的成本；城市化有利于耕地保护，有利于农民增收，可以收敛城乡收入差及贫富差。现阶段城市化过程中的主要问题是：消除城市化是政府行为而非市场行为的误解；认清目前城市化率是有水分的。对于如何城市化应该从以下几个方面着手：让市场作主；合理妥善解决农民工问题；从土地城市化转向人的城市化。
【关键词】城市化；趋势；问题；对策
城镇化无疑是今后十多年中国改革发展预案中的“重头戏”，虽然去年以来，社会各个方面对此议论和争辩颇多，意见很分散。可以看出，李克强政府内阁已经认识到城镇化的复杂性和艰巨性，也会客观地从利弊两方面权衡得失，但是稳健推动这项改革的信心是坚定的。十八届三中全会必然会对未来城镇化的发展作出重要阐述，并提出有效稳妥的改革思路、原则和意见。①
1.城市化是必然趋势
1980年后，美国的大城市开始复活，人口恢复增长。到2000年，纽约、波士顿、芝加哥、旧金山几个大城市的人口都超过其1970年的人口，超过的幅度在3%-7%。《华尔街日报》2012年6月28日报道称，2010年7月-2011年7月，美国51个最大的都市区中，有27个城市中心区人口增长超过了郊区，这充分表明城市中心居住环境的改善，以及人们重回市中心的趋势。思考后不难发现，这不是个短期现象。在美国，城市中心区生活质量正在发生实质性的改善：城市犯罪率大幅度下降，安全性显著提高；工厂搬迁使城市中心摆脱了重污染，而且，在调整产业结构的同时，实现了城市环境改善与城市扩张的同步进行。
中国要走出农本社会，实现全面现代化，实现最大社会变迁，城市化道路是最好的选择。充分发挥大城市的作用，实现城市化也是中国未来经济可持续内生增长的基础。
1.1城市化可以全面降低现代化的成本
生活和生产全面现代化需要基础设施和公共服务设施。基础设施中公路、桥梁、铁路、港口、供水、供电、通信、联网等设施的建设和保养，耗资巨大，回报周期漫长，但它们的单位成本是可以随着分享企业和人口的增多而下降的。所以企业和人口在空间上高度聚集，既分摊了基础设施建设所需要的巨大成本，又同时分享了它的便利，大大提高全体人口享受现代化设施的水准。公共服务方面，图书馆、电影院、公园、娱乐设施及运动设施、社区活动设施、医疗卫生设施、养老设施、社会救济和救助设施等等，建设和维持同样需要高昂的费用。这些公共服务的普及可以通过城市化的形式获取规模递增的效果，即其成本能为集聚的人口和企业所分担，且每个分担的企业和个人都能承受这样的分担成本，他们就会便捷分享这些设施带来的福利。例如，在允许资本自由流动的地方，企业必定在某些有区位优势的空间里聚集起来，以便借助基础设施降低自己的运行成本，允许人口自由流动的地方，农村的剩余劳动力必然自发地聚集来寻找就业机会，借助基础设施提高自己的生活水平。在这一过程中，政府提供公共服务的单位成本大大下降，所需要的资金来源则变得更加充沛。
1.2城市化有利于耕地保护，有利于农民增收，可以收敛城乡收入差以及贫富差
原因有以下几点：首先，城市的崛起和扩张可以包容越来越多的制造业，使它们的生产成本降低，而且能为服务业的扩张提供良好的条件。根据亚当斯密关于市场规模和分工的学说，服务业对就业会产生重要影响，因为人口聚集的本身会产生分工，提高效率，创造就业，刺激需求。城市化带来的密集人口是服务业发展的前提。人口由散布改为集聚的形式，会大大刺激服务业的发展，促使农业中的隐性失业消失，实现普遍就业。有利于逐步缩小城乡收入差别，促进经济发展。其次，城市化的集聚效应使企业集中，这意味着人口的集中，人口的集中又意味着人才的集中，人才的集中也意味着知识和信息的集中。在这种形势下，科学技术快速发展，知识和信息快速传播，产生的技术进步的成果运用到农业生产中，使务农人口的平均经营规模越来越大，人均收入就会越来越高，城乡收入差会缩小。再次，农村人口流向有集聚效应的城市地区，城市地区的劳动密集型产业迅速兴起。一方面农民进入城市，直接务农的人口会越来越少，会逐渐减少农村最贫困人口的数量，同时继续从事农业生产的人口逐渐减少，他们所能利用的人均土地和其他资源却越来越多，收入自然提高。另一方面进城的农民依靠城市先进的基础设施和公共服务，可以获得更高的收入和更舒适的工作环境，他们中的贫困人口可以借助城市的各种物质和人力资源，改善自己的生活，政府部门可以利用现成的基础设施和公共服务设施对他们进行救济和帮助，这将大大降低他们的生活达到小康水平的救济成本。这意味着城乡收入差距的缩小。最后，随着城市的对外扩张，城市郊区的土地价格会上升，而城市近郊的土地权由民间掌握，这会促使城郊农民放弃农耕，将耕地提供给工业商业或住宅用，这个对土地价格涨跌作出自动回应的过程可以抑制城市边界因土地价格过于低廉而扩张无度，又可以抑制地价和房价的过速上升。综合各个国家城市化的经验，只要开放土地市场，通常城市的房价/收入比维持在3～6倍之间，大多数进城农民不需要依赖政府，可以自行解决住房难问题。这有助于城乡收入差的收敛。
2.现阶段城市化过程中的主要问题
2.1在观念上应该消除这样的误解，即认为城市化是一种政府主导行为，其实城市化是一种市场行为
反观中国城市化的历史，可以发现，城市化是由市场主动去推进的，政府负责调整管理方式。换句话说，城市化是市场行为，中国的城市化在对要素流动有诸多限制的情况下仍然取得了很大进展，充分说明了这一点。可是，由于户口制度和土地制度的障碍，中国城市化过程中，政府以“代天行道”为由，代替市场成了城市化的主角。“本来应该由亿万民众和企业参与的市场交易过程，在中国往往蜕变为由各地少数官员在缺乏信息的情况下，带有随意性和盲目性的行政决策过程。”②这种由政府主导的城市化必然排斥民众基于自利、自愿的参与，走上“化地不化人”的歧路。以至于有些地方出现了强拆、强迁、并村上楼、人为造镇、造城的现象。30年间出现在个别地方的许多冷冷清清的工业区和鬼城一般的空城、死城，同时也出现了大批被城市化、被上楼、被失地的农民。其根本原因就在于：在现行土地制度下，政府成了城市土地唯一合法的收购者和唯一合法的供应者。农民拥有土地，却无权提供土地，更无权提供房产。政府依靠自身的垄断地位，在城市用地征收与拍卖过程中低收高出，导致贪官污吏层出不穷，而且推高了地价房价，使房价和人均收入严重失衡。不仅如此，政府部门还无视漠视地价、房价和租金的飞涨这些地市和房市发出的明确信号。明令禁止城中村、小产权房和群居化楼盘的出现，以各种名义强行拆除充满人气和商情的廉租房和廉价房，将农民工这些实际上的城市化的真正对象赶走。城市化过程中政府的职责是进行城市规划和提供公共服务，某些城中村存在的所谓脏乱差，是政府政策失灵，非市场本身错误。 2.2目前中国所谓的城市化率过百，是有水分的
原因是：首先，将城市化混同于城镇化。根据国家统计局2012年1月17日的数据，2011年末中国城镇人口达6.9亿，城镇化率达51.27%，这表明中国的城镇化进入了一个新的发展阶段，城镇人口超过了农村人口。实际上是由于城镇化率逐渐被纳入考核地方政绩的体系，作为对单纯GDP或人均GDP增长率考核的补充，为“扩大城区面积”，进行“精简机构”的行政改革，全国掀起了“合乡并镇”运动。大部分乡被变成镇，很多镇也只是改了个名字，在书面上对行政级别进行了一下调整，事实上并不具备城市的所有福利。其次，将农民当成城里人，以常住人口代替户籍人口，不顾两者享有的公共服务差别，无视外来务工者并不享受城市福利的事实，人为制造数字繁荣。总量达2亿的进城打工的农民工户籍还在农村，尽管在城市工作，为城市创收增税，为提高城市化率作着贡献，却不能在自己所工作的城市定居下来，不能和自己的家属团聚，不能享受城市福利，在教育、医疗、以及养老保障各方面被排斥遭歧视。例如农民工子女无法在城市的环境中成长，无法在城市中享受基础教育，无法融入市民社会，农民工自己开办子弟学校也不被允许。这一切的理由只是因为户口制度和土地制度。要展示政绩提升城市化率的时候将农民工当成城里人，要提供城市福利的时候又不愿意把农民工当城里人，政策的自相矛盾使中国的城市化进程呈现出扭曲的局面。直接的后果就是农村发生逆淘汰，能干的青壮年农民大量外流，为城市化贡献了自己的黄金岁月，进入中老年时，由于户口和房价，被迫流回老家，使农业成为老弱病残产业，，尤其令人叹息的是，几千万农民工儿女无缘分享城市的基础设施和公共服务，当他们走进城市打工时，他们和城里人在人力资本方面将形成巨大的差距，不利于城市化进程。再次，是不公平问题。具体表现为政策的倾斜。大城市更容易争取到中央各方面的政策支持，更容易通过大型基础设施建设项目的审批。农村和小城镇就不具备这种优势。再加上大城市集聚效应明显，各种要素倾向于边际收益高的城市，使城市和乡村的差距加大，资金、人才更多的流向大城市。“北上广”成为农民工和大学毕业生共同向往的地方，就是最好的证明。与此同时产生的户籍人口和非户籍人口的福利差距进一步加大，导致了双重不公平。
3.如何城市化
3.1让市场做主
陆铭从学理和国际经验的角度，论证了大城市在当下中国的重要意义。“在城市发展问题上，我们没有理由认为中国将成为全世界范围内的特例。”③人口密度因其对技术创新、知识传播、生活便利和节能减排的重要影响而显得更加重要。城市（尤其大城市）的发展有利于高技术和创新型产业的成长，大学毕业生更愿意留在大城市发展，就是因为大城市有更多的发展机会。大城市在对高技能人才有不可替代的吸引力的同时，也为低技能的劳动力带来机会。美国城市发展的过程也是城市内部收入差距同步上升的过程，中国也不例外。阻止城市规模扩张无法达到控制城市内的收入差距的目的。与此相反，把低技能者排除在城市之外，会造成人与人之间的不公正不公平。国家应采取有力政策，在城市内部实现教育、医疗、廉租房等公共服务的均等化，缓解由收入差距带来的福利差距。但在官方的正式文件中，大城市的发展是受限的。十二五规划主张“经济稳妥推进城镇化”的同时，又规定“合理确定城市开发边界，防止特大城市面积过度扩张”。这种行政决定的规划在实际运用中效果并不明显。以上海为例，国务院2001年5月正式批复并原则同意了《上海市城市总体规划（1999～2020年》，十几年的发展证明，这个规划在人口问题上就因为规划不如变化而产生了误判。规划中，2020年的上海总人口应该控制在2000万左右，但2011年底全市常住人口即达到2347.46万，各种公共服务设施如交通等等因此极度紧张。所有城市尤其最具经济活力的城市，几乎都出现了这种情况。如果由市场来决定一个城市的规模，如果政府的公共服务与一个城市能吸引的人口数相匹配，而不是以“规划人口”作为城市建设的标准，就不会出现这种作茧自缚的状况了。重视市场在城市形成中的作用，以市场为导向决定城市的规模，再辅以相匹配的公共服务，这样的城市化道路才是健康的有希望的。
3.2合理妥善解决农民工问题
李铁谈及这个问题时提出了“发展特大镇 吸纳农民工”④的概念。特大镇是指人口规模、经济实力已经达到或超过设市标准，甚至达到中等城市标准，却依然执行乡镇管理体制的小城镇。特大镇主要分布于东南沿海地区，是吸引外出农民工的重要渠道。2009年，全国有1.453亿农民工进入各类城镇务工就业，特大镇吸纳外来人口2625万人。这些农民工是未来城镇化政策的主体，而从目前各省所进行的改革看，重点都放在了调整管理权限和利益分配上，仅仅解决一些特大镇所需要的权限和利益，仍把外来农民工的管理和服务放在公共服务的重点范畴之外，并没有把城镇化作为改革的重要目标和重点内容。要从根本上解决特大镇的经济和社会管理权限问题，必须改革现有的户籍管理制度，对农民工定居落户问题进行统筹考虑。最好的办法是让农民尽早进城定居，让农民和城市居民一起提高人力资本，分享城市繁荣。改革开放以来，没有及时调整城乡利益结构，没有进行户籍制度改革，造成了城乡居民成为不同利益群体。以至于在城市化过程中，产生了这种观点：先把外来农民排斥出去，关上大门建设梦想中的城市，以期尽善尽美，然后才考虑是否吸收农村人口。这对农村人口既不公正也不公平 ，也拖延了“三农”问题的解决。从小城镇特大镇开始解决农民工落户问题可以成为实现城镇化的重要突破。因为容纳了大量农民工的小城镇改革得以推进，那么在各类城市包括大城市，城市化将容易得多。中国的城镇化进程将有实质性进展，通过城镇化拉动内需、深化改革的目标才能实现。虽然“解决农业问题还是要靠非农，只有让农民流动起来，进到城里，富裕起来，最终变为城市人，才能真正解决农民问题。”⑤也只是表明城市化的发展为农民多提供了一条出路，使他们之中愿意进城的能进城。在放开户籍制度允许农民工进城定居的同时，还是要鼓励农民自由流动。要让他们有自由选择权。他们愿意进城，就可以进城；不愿意进城，就可以固守田园。目前在成都进行的城乡一体化试验就体现了完全自愿的原则。
3.3要从土地城市化转向人的城市化
尽管城市化的发展并无一定之规，但从世界各国的城市化发展历程看，他们都要解决两个问题：土地和劳动力。而且都先是人的城市化，后是土地城市化。道理显而易见：城市意味着更高的生活水平，城市化意味着有更多的农民从农村迁移到城市，在城市工作和生活。这必然会带来城市面积的扩张，因为更多的人口带来更多的需求，如居住需求、工作场所需求等等，最后导致城市面积扩张。中国模式恰恰相反，在中国城市化的进程是从土地开始的，大片农用地被征为建设用地，之后大量的农民涌入城市，在城市定居、工作、生活，开始了人的城市化。这种独特模式的根源就是中国独特的户籍制度和土地制度。根据中国现有法律，土地的城市化要通过征地制度实现。因为中国农村的土地归集体所有，集体所有的土地只能作为农业用地，政府必须通过土地征收才能将农村的土地变为城市建设用地。因此，中国城市面积的扩张是政府的主动扩张，政府通过土地出让金获取巨额收益，还带来实实在在的政绩，在另一边却是农民无法主动为城市化做贡献，土地被征用后只能得到低廉的补偿款。面对人的城市化问题时，政府却拖拖拉拉起来。农村劳动力转移到城市可以，想获得和城市居民同等的福利待遇则不行。很明显，政府部门算了一笔帐：不给这些外来人口提供公共服务，将减轻城市的财政负担，同时，更多的劳动力创造了更多的财富，受益的人口却没有变化，那意味着城市居民生活水准的提高。每当提及这个问题，总有人拿出放之四海而皆准的道理，他们是农村户口。然而若是政府把目光从这样的城市化带来的短期好处上收回来，往长远看，他们也许就没那么乐观了：“公共服务不能均等地让所有居民受惠，这将导致社会族群分类；同时，过分关注土地的城市化会导致出现‘空心城市’”。⑥已有研究证明，由于户籍制度等因素的限制，中国绝大多数城市的规模是低于其最优水平的。因为经济学原理证明，城市化意味着人口的聚集和土地的集约利用。当城市面积扩大，人口数量却没有跟进的时候，城市化的效率是很低的。中国只有改革户籍制度，使所有在城市生活的人在公共服务各方面实现平等，才能真正实现城市化。
【关键词】城市化；趋势；问题；对策
城镇化无疑是今后十多年中国改革发展预案中的“重头戏”，虽然去年以来，社会各个方面对此议论和争辩颇多，意见很分散。可以看出，李克强政府内阁已经认识到城镇化的复杂性和艰巨性，也会客观地从利弊两方面权衡得失，但是稳健推动这项改革的信心是坚定的。十八届三中全会必然会对未来城镇化的发展作出重要阐述，并提出有效稳妥的改革思路、原则和意见。①
1.城市化是必然趋势
1980年后，美国的大城市开始复活，人口恢复增长。到2000年，纽约、波士顿、芝加哥、旧金山几个大城市的人口都超过其1970年的人口，超过的幅度在3%-7%。《华尔街日报》2012年6月28日报道称，2010年7月-2011年7月，美国51个最大的都市区中，有27个城市中心区人口增长超过了郊区，这充分表明城市中心居住环境的改善，以及人们重回市中心的趋势。思考后不难发现，这不是个短期现象。在美国，城市中心区生活质量正在发生实质性的改善：城市犯罪率大幅度下降，安全性显著提高；工厂搬迁使城市中心摆脱了重污染，而且，在调整产业结构的同时，实现了城市环境改善与城市扩张的同步进行。
中国要走出农本社会，实现全面现代化，实现最大社会变迁，城市化道路是最好的选择。充分发挥大城市的作用，实现城市化也是中国未来经济可持续内生增长的基础。
1.1城市化可以全面降低现代化的成本
生活和生产全面现代化需要基础设施和公共服务设施。基础设施中公路、桥梁、铁路、港口、供水、供电、通信、联网等设施的建设和保养，耗资巨大，回报周期漫长，但它们的单位成本是可以随着分享企业和人口的增多而下降的。所以企业和人口在空间上高度聚集，既分摊了基础设施建设所需要的巨大成本，又同时分享了它的便利，大大提高全体人口享受现代化设施的水准。公共服务方面，图书馆、电影院、公园、娱乐设施及运动设施、社区活动设施、医疗卫生设施、养老设施、社会救济和救助设施等等，建设和维持同样需要高昂的费用。这些公共服务的普及可以通过城市化的形式获取规模递增的效果，即其成本能为集聚的人口和企业所分担，且每个分担的企业和个人都能承受这样的分担成本，他们就会便捷分享这些设施带来的福利。例如，在允许资本自由流动的地方，企业必定在某些有区位优势的空间里聚集起来，以便借助基础设施降低自己的运行成本，允许人口自由流动的地方，农村的剩余劳动力必然自发地聚集来寻找就业机会，借助基础设施提高自己的生活水平。在这一过程中，政府提供公共服务的单位成本大大下降，所需要的资金来源则变得更加充沛。
1.2城市化有利于耕地保护，有利于农民增收，可以收敛城乡收入差以及贫富差
原因有以下几点：首先，城市的崛起和扩张可以包容越来越多的制造业，使它们的生产成本降低，而且能为服务业的扩张提供良好的条件。根据亚当斯密关于市场规模和分工的学说，服务业对就业会产生重要影响，因为人口聚集的本身会产生分工，提高效率，创造就业，刺激需求。城市化带来的密集人口是服务业发展的前提。人口由散布改为集聚的形式，会大大刺激服务业的发展，促使农业中的隐性失业消失，实现普遍就业。有利于逐步缩小城乡收入差别，促进经济发展。其次，城市化的集聚效应使企业集中，这意味着人口的集中，人口的集中又意味着人才的集中，人才的集中也意味着知识和信息的集中。在这种形势下，科学技术快速发展，知识和信息快速传播，产生的技术进步的成果运用到农业生产中，使务农人口的平均经营规模越来越大，人均收入就会越来越高，城乡收入差会缩小。再次，农村人口流向有集聚效应的城市地区，城市地区的劳动密集型产业迅速兴起。一方面农民进入城市，直接务农的人口会越来越少，会逐渐减少农村最贫困人口的数量，同时继续从事农业生产的人口逐渐减少，他们所能利用的人均土地和其他资源却越来越多，收入自然提高。另一方面进城的农民依靠城市先进的基础设施和公共服务，可以获得更高的收入和更舒适的工作环境，他们中的贫困人口可以借助城市的各种物质和人力资源，改善自己的生活，政府部门可以利用现成的基础设施和公共服务设施对他们进行救济和帮助，这将大大降低他们的生活达到小康水平的救济成本。这意味着城乡收入差距的缩小。最后，随着城市的对外扩张，城市郊区的土地价格会上升，而城市近郊的土地权由民间掌握，这会促使城郊农民放弃农耕，将耕地提供给工业商业或住宅用，这个对土地价格涨跌作出自动回应的过程可以抑制城市边界因土地价格过于低廉而扩张无度，又可以抑制地价和房价的过速上升。综合各个国家城市化的经验，只要开放土地市场，通常城市的房价/收入比维持在3～6倍之间，大多数进城农民不需要依赖政府，可以自行解决住房难问题。这有助于城乡收入差的收敛。
2.现阶段城市化过程中的主要问题
2.1在观念上应该消除这样的误解，即认为城市化是一种政府主导行为，其实城市化是一种市场行为
反观中国城市化的历史，可以发现，城市化是由市场主动去推进的，政府负责调整管理方式。换句话说，城市化是市场行为，中国的城市化在对要素流动有诸多限制的情况下仍然取得了很大进展，充分说明了这一点。可是，由于户口制度和土地制度的障碍，中国城市化过程中，政府以“代天行道”为由，代替市场成了城市化的主角。“本来应该由亿万民众和企业参与的市场交易过程，在中国往往蜕变为由各地少数官员在缺乏信息的情况下，带有随意性和盲目性的行政决策过程。”②这种由政府主导的城市化必然排斥民众基于自利、自愿的参与，走上“化地不化人”的歧路。以至于有些地方出现了强拆、强迁、并村上楼、人为造镇、造城的现象。30年间出现在个别地方的许多冷冷清清的工业区和鬼城一般的空城、死城，同时也出现了大批被城市化、被上楼、被失地的农民。其根本原因就在于：在现行土地制度下，政府成了城市土地唯一合法的收购者和唯一合法的供应者。农民拥有土地，却无权提供土地，更无权提供房产。政府依靠自身的垄断地位，在城市用地征收与拍卖过程中低收高出，导致贪官污吏层出不穷，而且推高了地价房价，使房价和人均收入严重失衡。不仅如此，政府部门还无视漠视地价、房价和租金的飞涨这些地市和房市发出的明确信号。明令禁止城中村、小产权房和群居化楼盘的出现，以各种名义强行拆除充满人气和商情的廉租房和廉价房，将农民工这些实际上的城市化的真正对象赶走。城市化过程中政府的职责是进行城市规划和提供公共服务，某些城中村存在的所谓脏乱差，是政府政策失灵，非市场本身错误。 2.2目前中国所谓的城市化率过百，是有水分的
原因是：首先，将城市化混同于城镇化。根据国家统计局2012年1月17日的数据，2011年末中国城镇人口达6.9亿，城镇化率达51.27%，这表明中国的城镇化进入了一个新的发展阶段，城镇人口超过了农村人口。实际上是由于城镇化率逐渐被纳入考核地方政绩的体系，作为对单纯GDP或人均GDP增长率考核的补充，为“扩大城区面积”，进行“精简机构”的行政改革，全国掀起了“合乡并镇”运动。大部分乡被变成镇，很多镇也只是改了个名字，在书面上对行政级别进行了一下调整，事实上并不具备城市的所有福利。其次，将农民当成城里人，以常住人口代替户籍人口，不顾两者享有的公共服务差别，无视外来务工者并不享受城市福利的事实，人为制造数字繁荣。总量达2亿的进城打工的农民工户籍还在农村，尽管在城市工作，为城市创收增税，为提高城市化率作着贡献，却不能在自己所工作的城市定居下来，不能和自己的家属团聚，不能享受城市福利，在教育、医疗、以及养老保障各方面被排斥遭歧视。例如农民工子女无法在城市的环境中成长，无法在城市中享受基础教育，无法融入市民社会，农民工自己开办子弟学校也不被允许。这一切的理由只是因为户口制度和土地制度。要展示政绩提升城市化率的时候将农民工当成城里人，要提供城市福利的时候又不愿意把农民工当城里人，政策的自相矛盾使中国的城市化进程呈现出扭曲的局面。直接的后果就是农村发生逆淘汰，能干的青壮年农民大量外流，为城市化贡献了自己的黄金岁月，进入中老年时，由于户口和房价，被迫流回老家，使农业成为老弱病残产业，，尤其令人叹息的是，几千万农民工儿女无缘分享城市的基础设施和公共服务，当他们走进城市打工时，他们和城里人在人力资本方面将形成巨大的差距，不利于城市化进程。再次，是不公平问题。具体表现为政策的倾斜。大城市更容易争取到中央各方面的政策支持，更容易通过大型基础设施建设项目的审批。农村和小城镇就不具备这种优势。再加上大城市集聚效应明显，各种要素倾向于边际收益高的城市，使城市和乡村的差距加大，资金、人才更多的流向大城市。“北上广”成为农民工和大学毕业生共同向往的地方，就是最好的证明。与此同时产生的户籍人口和非户籍人口的福利差距进一步加大，导致了双重不公平。
3.如何城市化
3.1让市场做主
陆铭从学理和国际经验的角度，论证了大城市在当下中国的重要意义。“在城市发展问题上，我们没有理由认为中国将成为全世界范围内的特例。”③人口密度因其对技术创新、知识传播、生活便利和节能减排的重要影响而显得更加重要。城市（尤其大城市）的发展有利于高技术和创新型产业的成长，大学毕业生更愿意留在大城市发展，就是因为大城市有更多的发展机会。大城市在对高技能人才有不可替代的吸引力的同时，也为低技能的劳动力带来机会。美国城市发展的过程也是城市内部收入差距同步上升的过程，中国也不例外。阻止城市规模扩张无法达到控制城市内的收入差距的目的。与此相反，把低技能者排除在城市之外，会造成人与人之间的不公正不公平。国家应采取有力政策，在城市内部实现教育、医疗、廉租房等公共服务的均等化，缓解由收入差距带来的福利差距。但在官方的正式文件中，大城市的发展是受限的。十二五规划主张“经济稳妥推进城镇化”的同时，又规定“合理确定城市开发边界，防止特大城市面积过度扩张”。这种行政决定的规划在实际运用中效果并不明显。以上海为例，国务院2001年5月正式批复并原则同意了《上海市城市总体规划（1999～2020年》，十几年的发展证明，这个规划在人口问题上就因为规划不如变化而产生了误判。规划中，2020年的上海总人口应该控制在2000万左右，但2011年底全市常住人口即达到2347.46万，各种公共服务设施如交通等等因此极度紧张。所有城市尤其最具经济活力的城市，几乎都出现了这种情况。如果由市场来决定一个城市的规模，如果政府的公共服务与一个城市能吸引的人口数相匹配，而不是以“规划人口”作为城市建设的标准，就不会出现这种作茧自缚的状况了。重视市场在城市形成中的作用，以市场为导向决定城市的规模，再辅以相匹配的公共服务，这样的城市化道路才是健康的有希望的。
3.2合理妥善解决农民工问题
李铁谈及这个问题时提出了“发展特大镇 吸纳农民工”④的概念。特大镇是指人口规模、经济实力已经达到或超过设市标准，甚至达到中等城市标准，却依然执行乡镇管理体制的小城镇。特大镇主要分布于东南沿海地区，是吸引外出农民工的重要渠道。2009年，全国有1.453亿农民工进入各类城镇务工就业，特大镇吸纳外来人口2625万人。这些农民工是未来城镇化政策的主体，而从目前各省所进行的改革看，重点都放在了调整管理权限和利益分配上，仅仅解决一些特大镇所需要的权限和利益，仍把外来农民工的管理和服务放在公共服务的重点范畴之外，并没有把城镇化作为改革的重要目标和重点内容。要从根本上解决特大镇的经济和社会管理权限问题，必须改革现有的户籍管理制度，对农民工定居落户问题进行统筹考虑。最好的办法是让农民尽早进城定居，让农民和城市居民一起提高人力资本，分享城市繁荣。改革开放以来，没有及时调整城乡利益结构，没有进行户籍制度改革，造成了城乡居民成为不同利益群体。以至于在城市化过程中，产生了这种观点：先把外来农民排斥出去，关上大门建设梦想中的城市，以期尽善尽美，然后才考虑是否吸收农村人口。这对农村人口既不公正也不公平 ，也拖延了“三农”问题的解决。从小城镇特大镇开始解决农民工落户问题可以成为实现城镇化的重要突破。因为容纳了大量农民工的小城镇改革得以推进，那么在各类城市包括大城市，城市化将容易得多。中国的城镇化进程将有实质性进展，通过城镇化拉动内需、深化改革的目标才能实现。虽然“解决农业问题还是要靠非农，只有让农民流动起来，进到城里，富裕起来，最终变为城市人，才能真正解决农民问题。”⑤也只是表明城市化的发展为农民多提供了一条出路，使他们之中愿意进城的能进城。在放开户籍制度允许农民工进城定居的同时，还是要鼓励农民自由流动。要让他们有自由选择权。他们愿意进城，就可以进城；不愿意进城，就可以固守田园。目前在成都进行的城乡一体化试验就体现了完全自愿的原则。
3.3要从土地城市化转向人的城市化
尽管城市化的发展并无一定之规，但从世界各国的城市化发展历程看，他们都要解决两个问题：土地和劳动力。而且都先是人的城市化，后是土地城市化。道理显而易见：城市意味着更高的生活水平，城市化意味着有更多的农民从农村迁移到城市，在城市工作和生活。这必然会带来城市面积的扩张，因为更多的人口带来更多的需求，如居住需求、工作场所需求等等，最后导致城市面积扩张。中国模式恰恰相反，在中国城市化的进程是从土地开始的，大片农用地被征为建设用地，之后大量的农民涌入城市，在城市定居、工作、生活，开始了人的城市化。这种独特模式的根源就是中国独特的户籍制度和土地制度。根据中国现有法律，土地的城市化要通过征地制度实现。因为中国农村的土地归集体所有，集体所有的土地只能作为农业用地，政府必须通过土地征收才能将农村的土地变为城市建设用地。因此，中国城市面积的扩张是政府的主动扩张，政府通过土地出让金获取巨额收益，还带来实实在在的政绩，在另一边却是农民无法主动为城市化做贡献，土地被征用后只能得到低廉的补偿款。面对人的城市化问题时，政府却拖拖拉拉起来。农村劳动力转移到城市可以，想获得和城市居民同等的福利待遇则不行。很明显，政府部门算了一笔帐：不给这些外来人口提供公共服务，将减轻城市的财政负担，同时，更多的劳动力创造了更多的财富，受益的人口却没有变化，那意味着城市居民生活水准的提高。每当提及这个问题，总有人拿出放之四海而皆准的道理，他们是农村户口。然而若是政府把目光从这样的城市化带来的短期好处上收回来，往长远看，他们也许就没那么乐观了：“公共服务不能均等地让所有居民受惠，这将导致社会族群分类；同时，过分关注土地的城市化会导致出现‘空心城市’”。⑥已有研究证明，由于户籍制度等因素的限制，中国绝大多数城市的规模是低于其最优水平的。因为经济学原理证明，城市化意味着人口的聚集和土地的集约利用。当城市面积扩大，人口数量却没有跟进的时候，城市化的效率是很低的。中国只有改革户籍制度，使所有在城市生活的人在公共服务各方面实现平等，才能真正实现城市化。