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摘 要: 在社会转型时期,随着多元格局的日渐明朗,以公民社会为存在基础的民间组织越来越受到关注,而政府对民间组织的现行监督管理机制的缺陷逐渐暴露出来,阻碍了民间组织的健康发展。文章通过对民间组织现行监督管理机制现状与缺陷的分析,提出新机制重塑的必要性,旨在为尽快完善民间组织监督管理机制提供参考。
关键词: 中国民间组织监督管理体制 现状 重塑
一、监督管理机制的现状
(一)我国民间组织监督管理机制的现状
目前学术界论及民间组织的监督管理,可谓“仁者见仁,智者见智”。如有的学者从民间组织的设立和国家权力之间的互动关系将民间组织的成立形式分为三个类型:许可制、部分许可制和放任制。也有学者从民间组织成立程序角度将其分为预防制和追惩制。从我国现行有关民间组织的立法文本来看,政府对民间组织的监管机制为严格的许可登记制度、双重管理体制及分级管理制度相结合,渗透着事先监督与事后监督,但政府对民间组织成立后事后监督不力。尽管立法规定了对民间组织的监管条款,但规定模糊笼统,不易操作,而且操作起来易导致政府自由裁量权滥用。因而现行立法文本规制几乎全然无效。
在我国,作为民间组织存在基础的公民社会的发展尚处幼稚期,传统的国家主义影响仍然存在,社会大变革时期国家角色转换与市场经济运作都不同程度地存在缺陷,必然给民间组织的发展带来一定影响,可以说中国的民间组织发展正处于一种“瓶颈”状态——面临着自身发展初级阶段的种种困境,以及国家法规政策的不合理规制的双重压力。
(二)现行民间组织监督管理体制的缺陷
1.目前的许可登记制度和双重管理机制规定登记部门和业务主管部门共同作为民间组织的管理机关,根据《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民间组织的成立必须经业务主管部门的审批,再经相应登记管理部门审查合格后方予登记成立。其弊端在于民间组织成立要求完全的双重许可过于苛刻,在培育发展上,民间组织找不到业务主管部门而使发展受限制,而找到的管得又太多,影响了发展的自主性与民间性,或者因为利益关系而推诿,民间组织仍然无法得到许可而不得不非法存在或者不成立。
另外,双重许可和双重监管机制对拟设立的民间组织进行许可审批和登记时采取严格的实质审查,未经审查或者未经登记而以民间组织身份活动的为非法民间组织,必然被取缔。
2.从国务院制定并颁行的《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》的内容来看,国家对民间组织的发展采取限制竞争的态度,把它的成立发展限定在登记机关和主管业务部门所在的行政管辖区内,实际上实行中央和地方分级管理,而这种管理恰恰在纵向上限制了中央和地方,以及各级地方的民间组织之间的竞争。同时还禁止部分民间组织设立分支机构,限制部分民间组织设立地域性的分支机构。这些规定都限制甚至否定了民间组织的竞争。
3.尽管政府对民间组织的准入监管得极为严格,但民间组织日常活动的监督上却伴随着放任主义。理论上,对民间组织的监管在范围上应该是全方位的,包括从成立到实际活动的全程,都需要合理的监管,既不严“统”而“死”,又不宽“放”而“乱”,达到相对平衡。但实践中,由于过于注重民间组织源头上的非法性遏止,认为在准入上把好关最为重要,因而对一些成立合法的民间组织,成立后进行非法活动却不能及时有效地加以监控,表明现有机制的效率和实效上的缺陷。
二、民间组织监督管理机制的重塑的必要性
诚然,中国世纪性结构变迁中,由于民间自治力量的分散和不成熟,因此以民间组织为代表的公民社会的发展必然需要一个强有力的政府来主导。有学者指出:中国社会结构的重塑过程是一个政府主动推动过程。但这个强力政府可能民主亦可能专制,对民间组织的管理可能是推动亦可能是阻碍。除了前文分析的缺陷,致使民间组织的发展受到严重限制的角度考察,来探讨改革这种监管机制并重新构建较为适合的新机制的必要性外,我国民间组织自身的治理一开始便带有病态,而现行的制度性弊端更加剧了病情,使之处于发展的尴尬境地,同时也使民间组织的服务性功能远未达到应有程度。因此就增强自治自律能力进而提高服务等功能来看,也有必要构建新机制。
首先,理论意义上,民间组织具有很强的自治性,但实践中中国民间组织的自治还存在某种“亚健康”的情形,如上文中提到的一系列挂靠政府的带有浓厚“二政府”色彩的民间组织,其活动过于依赖政府,尤其在财政上,许多民间组织都是靠政府拨款来维持的。事实上,现在社会上的资源如此丰富,只要提高自身的筹资能力,解决发展和提供服务的财政经费并不是一个最大的难题,但这个不是最大难题的难题恰恰难倒了许多民间组织。这恰恰说明现在的民间组织能力不足、缺乏自治理念。为什么这样呢?首先是民间组织发展滞后;其次,在政府层面,基于多数民主和保证社会秩序安定的考虑实行严格监管,虽有可以原宥的初衷,但无疑加剧了民间组织的病情,阻滞了它们独立自治的前进步伐,因此这种监管机制必然要被摒弃。
其次,在传统的国家主义政治理念支配下,以自发的习惯性的民间力量为核心的公民社会,一直处在被国家兼并的状态,但并不可能消灭它作为与国家互动的一元的存在,它只是隐藏于全能国家背后在民间发挥影响,因而中国的转型与其说是在外界(西方社会实践和理论)的影响和政府的强力推动下进行,不如说是中国公民社会自发积聚的力量爆发的迫切需要,随着国家主义的政治理念的改变,以及市场经济的迅猛发展,它便从国家集权中解放出来,开始积极发展。公民社会体系在一定程度上可以凭借本身内在的机制和方法(如舆论、风俗习惯)来解决部分简单的社会问题,但随着社会发展,社会关系的日益复杂,需要一个将公民社会的自发性上升到自觉性高度的力量——民间组织正是顺应发展规律的理性的选择——来解决问题。现代社会多样化,单纯政府提供服务既缺少必需的补充和必要的竞争,又不可能遍及整个社会,因此民间组织作为公益的一个代表,一定意义上能够弥补政府提供公共服务的不足,当下政府实行的监管机制排除大部分可以很好地发挥服务性功能的民间组织,也会导致多数民主对少数群体的“专制”,而且也只是一定程度一定时期内维护了多数的利益,因为任何利益获得都是相对的,长远地看,长期忽略和压抑,可能政府暂时又无力及时维护少数的、弱势的群体权益,必然引起不满及不满的发泄,不排除对多数民主反对的可能,那么政府维护社会安定的美好设想便可能成为空想。
由此可见,重塑现行监管机制是增强民间组织发展实力、改善乃至解决我国民间组织发展困境的必要之举。
三、结语
新制度的重塑对于民间组织的发展,能够较好地避免政府管理上“一统就死、一放就乱”式的恶性循环。一个相对合理的制度的建构能推动适合社会发展事物的发展,民主实行得越好,自由就越大,自由越大,必然性就越大,这就形成了社会发展的良性循环。因此松绑民间组织的束缚对社会进步的推动,相对来说也是一个有益的举措。同时也应该意识到,转型期的社会变革的推进,使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制或者推动发展就能够奏效的,有效的管理包含一个自律与他律的配合,更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律,民间组织的健康发展是多方面因素合力作用的结合。
参考文献:
[1]王名,刘培峰等.民间组织通论[M].时事出版社,2004.9.
[2]王建芹.非政府组织的理论阐释——兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择[M].中国方正出版社,2005.
[3][法]托克维尔著.董果良译.论美国的民主[M].北极星书库,http://www.ebook007.com.
[4]刘培峰.社团管理的许可与放任[J].法学研究,2004,(4).
[5]马长山.民间组织的民间治理与转型时期的法治秩序[J].法学研究,2005,(4).
关键词: 中国民间组织监督管理体制 现状 重塑
一、监督管理机制的现状
(一)我国民间组织监督管理机制的现状
目前学术界论及民间组织的监督管理,可谓“仁者见仁,智者见智”。如有的学者从民间组织的设立和国家权力之间的互动关系将民间组织的成立形式分为三个类型:许可制、部分许可制和放任制。也有学者从民间组织成立程序角度将其分为预防制和追惩制。从我国现行有关民间组织的立法文本来看,政府对民间组织的监管机制为严格的许可登记制度、双重管理体制及分级管理制度相结合,渗透着事先监督与事后监督,但政府对民间组织成立后事后监督不力。尽管立法规定了对民间组织的监管条款,但规定模糊笼统,不易操作,而且操作起来易导致政府自由裁量权滥用。因而现行立法文本规制几乎全然无效。
在我国,作为民间组织存在基础的公民社会的发展尚处幼稚期,传统的国家主义影响仍然存在,社会大变革时期国家角色转换与市场经济运作都不同程度地存在缺陷,必然给民间组织的发展带来一定影响,可以说中国的民间组织发展正处于一种“瓶颈”状态——面临着自身发展初级阶段的种种困境,以及国家法规政策的不合理规制的双重压力。
(二)现行民间组织监督管理体制的缺陷
1.目前的许可登记制度和双重管理机制规定登记部门和业务主管部门共同作为民间组织的管理机关,根据《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民间组织的成立必须经业务主管部门的审批,再经相应登记管理部门审查合格后方予登记成立。其弊端在于民间组织成立要求完全的双重许可过于苛刻,在培育发展上,民间组织找不到业务主管部门而使发展受限制,而找到的管得又太多,影响了发展的自主性与民间性,或者因为利益关系而推诿,民间组织仍然无法得到许可而不得不非法存在或者不成立。
另外,双重许可和双重监管机制对拟设立的民间组织进行许可审批和登记时采取严格的实质审查,未经审查或者未经登记而以民间组织身份活动的为非法民间组织,必然被取缔。
2.从国务院制定并颁行的《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》的内容来看,国家对民间组织的发展采取限制竞争的态度,把它的成立发展限定在登记机关和主管业务部门所在的行政管辖区内,实际上实行中央和地方分级管理,而这种管理恰恰在纵向上限制了中央和地方,以及各级地方的民间组织之间的竞争。同时还禁止部分民间组织设立分支机构,限制部分民间组织设立地域性的分支机构。这些规定都限制甚至否定了民间组织的竞争。
3.尽管政府对民间组织的准入监管得极为严格,但民间组织日常活动的监督上却伴随着放任主义。理论上,对民间组织的监管在范围上应该是全方位的,包括从成立到实际活动的全程,都需要合理的监管,既不严“统”而“死”,又不宽“放”而“乱”,达到相对平衡。但实践中,由于过于注重民间组织源头上的非法性遏止,认为在准入上把好关最为重要,因而对一些成立合法的民间组织,成立后进行非法活动却不能及时有效地加以监控,表明现有机制的效率和实效上的缺陷。
二、民间组织监督管理机制的重塑的必要性
诚然,中国世纪性结构变迁中,由于民间自治力量的分散和不成熟,因此以民间组织为代表的公民社会的发展必然需要一个强有力的政府来主导。有学者指出:中国社会结构的重塑过程是一个政府主动推动过程。但这个强力政府可能民主亦可能专制,对民间组织的管理可能是推动亦可能是阻碍。除了前文分析的缺陷,致使民间组织的发展受到严重限制的角度考察,来探讨改革这种监管机制并重新构建较为适合的新机制的必要性外,我国民间组织自身的治理一开始便带有病态,而现行的制度性弊端更加剧了病情,使之处于发展的尴尬境地,同时也使民间组织的服务性功能远未达到应有程度。因此就增强自治自律能力进而提高服务等功能来看,也有必要构建新机制。
首先,理论意义上,民间组织具有很强的自治性,但实践中中国民间组织的自治还存在某种“亚健康”的情形,如上文中提到的一系列挂靠政府的带有浓厚“二政府”色彩的民间组织,其活动过于依赖政府,尤其在财政上,许多民间组织都是靠政府拨款来维持的。事实上,现在社会上的资源如此丰富,只要提高自身的筹资能力,解决发展和提供服务的财政经费并不是一个最大的难题,但这个不是最大难题的难题恰恰难倒了许多民间组织。这恰恰说明现在的民间组织能力不足、缺乏自治理念。为什么这样呢?首先是民间组织发展滞后;其次,在政府层面,基于多数民主和保证社会秩序安定的考虑实行严格监管,虽有可以原宥的初衷,但无疑加剧了民间组织的病情,阻滞了它们独立自治的前进步伐,因此这种监管机制必然要被摒弃。
其次,在传统的国家主义政治理念支配下,以自发的习惯性的民间力量为核心的公民社会,一直处在被国家兼并的状态,但并不可能消灭它作为与国家互动的一元的存在,它只是隐藏于全能国家背后在民间发挥影响,因而中国的转型与其说是在外界(西方社会实践和理论)的影响和政府的强力推动下进行,不如说是中国公民社会自发积聚的力量爆发的迫切需要,随着国家主义的政治理念的改变,以及市场经济的迅猛发展,它便从国家集权中解放出来,开始积极发展。公民社会体系在一定程度上可以凭借本身内在的机制和方法(如舆论、风俗习惯)来解决部分简单的社会问题,但随着社会发展,社会关系的日益复杂,需要一个将公民社会的自发性上升到自觉性高度的力量——民间组织正是顺应发展规律的理性的选择——来解决问题。现代社会多样化,单纯政府提供服务既缺少必需的补充和必要的竞争,又不可能遍及整个社会,因此民间组织作为公益的一个代表,一定意义上能够弥补政府提供公共服务的不足,当下政府实行的监管机制排除大部分可以很好地发挥服务性功能的民间组织,也会导致多数民主对少数群体的“专制”,而且也只是一定程度一定时期内维护了多数的利益,因为任何利益获得都是相对的,长远地看,长期忽略和压抑,可能政府暂时又无力及时维护少数的、弱势的群体权益,必然引起不满及不满的发泄,不排除对多数民主反对的可能,那么政府维护社会安定的美好设想便可能成为空想。
由此可见,重塑现行监管机制是增强民间组织发展实力、改善乃至解决我国民间组织发展困境的必要之举。
三、结语
新制度的重塑对于民间组织的发展,能够较好地避免政府管理上“一统就死、一放就乱”式的恶性循环。一个相对合理的制度的建构能推动适合社会发展事物的发展,民主实行得越好,自由就越大,自由越大,必然性就越大,这就形成了社会发展的良性循环。因此松绑民间组织的束缚对社会进步的推动,相对来说也是一个有益的举措。同时也应该意识到,转型期的社会变革的推进,使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛限制或者推动发展就能够奏效的,有效的管理包含一个自律与他律的配合,更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律,民间组织的健康发展是多方面因素合力作用的结合。
参考文献:
[1]王名,刘培峰等.民间组织通论[M].时事出版社,2004.9.
[2]王建芹.非政府组织的理论阐释——兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择[M].中国方正出版社,2005.
[3][法]托克维尔著.董果良译.论美国的民主[M].北极星书库,http://www.ebook007.com.
[4]刘培峰.社团管理的许可与放任[J].法学研究,2004,(4).
[5]马长山.民间组织的民间治理与转型时期的法治秩序[J].法学研究,2005,(4).