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[摘 要] 区域政府合作是政府间实现共同发展的重要形式，不仅能促进各省经济的迅速发展，同时能够实现国内经济由点状发展模式到片状发展模式的转变，但区域间政府合作却由于种种体制性障碍而成效不彰。文章主要从政府间关系的角度，以长三角区域合作为例，分析长三角区域政府合作存在的体制性障碍，并提出加强长三角区域政府合作的路径与对策。
[关键词] 长三角 区域政府合作 体制性障碍 政府间关系
随着改革开放的不断深入，全球化的不断发展，政府间和地区间在经济发展、生态建设和提供公共服务等各个方面的联系不断加强，经济发展对政府间和地区间提出了进行区域合作治理的要求。长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域，它具有自然条件优越、经济基础雄厚，体制相对完善，城镇体系完整，科教文化发达等的优越条件，在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和突出的带动作用。为了推动产三角地区更好的合作发展，国家发展改革委员会印发了《长江三角洲地区区域规划》，使得长三角地区的合作治理有了政策上的保障。
一、长三角区域政府合作发展现状
（一）长三角区域政府合作的必要性
根据规划的要求，长三角的范围包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积达21.07万平方公里。规划以上海市、南京市、杭州市等16个城市为核心，统筹两省一市，辐射整个长三角地区。改革开放以来，长江三角地区以其优越的地理位置、自然资源和雄厚的经济基础为先决条件，在我国的社会主义现代化建设中发挥了重要的作用。因此，实现长三角地区区域合作不仅可以促进该区域的经济社会发展，同时也有利于带动全国经济的发展，与珠三角、京津冀两大都市圈一起成为引领中国区域经济发展的三大主要都市圈和增长极。长三角区域合作有着优越的条件。
（二）长三角区域政府合作的现状
随着经济全球化和区域经济一体化的深入开展，工业化、信息化、城镇化、市场化等的不断深入，国际和国内市场都对长三角的区域发展提出了挑战，尤其是党中央高度重视长三角的区域政府合作发展，在政策方面加强了支持力度。但是长三角的区域发展却存在很多不尽人意的地方。首先，区域内各城市发展定位和分工不合理，没有发挥区域间优势互补的整体优势；其次，交通、能源和通信等的资源没有达到共享，相关的基础设施建设不完善，尤其表现在城乡之间的差距；再次，社会事业发展不平衡，公共服务建设水平存在较大差距，医疗、教育、社会保障等方面的差距尤为明显；最后，政府之间关系不明确，行政管理体制方面存在很多弊端。所有的这些问题，都是长三角地区区域政府合作效果不明显的重要表现。
二、长三角区域合作治理收效差的原因分析
（一）单一的政府治理主体
区域政府合作体现了不同治理主体之间的合作共赢。合作必然存在不同的合作主体，即首先允许多中心治理主体的存在，进而不同主体之间能够互相合作。在经济发展和社会进步过程中，传统意义上的治理主体仅仅是政府，一切社会大小事务都由政府掌控。然而市场经济高度发展的今天，各种经济形式和价值观念不断涌现，政府已经不能满足市场需求，有很多地方是政府力所不能及的。这样在一定程度上会出现公共管理的真空现象。
（二）自上而下的压力型体制运行模式
压力型体制就是一种在现代化压力下以利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。受我国传统的中央集权制的影响，虽然自倡导分权制度以来，地方政府有了较大自主权，但是地方政府在很大程度上还是受到中央决策的影响。衡量地方分权成效大小的一个重要标准就是地方政府在处理“公共事务”方面的最终决策权上面，看地方政府是否具有财权和税权。以“分税制”为例，我国的分税制度就很不完善，目前我国只有省一级的地方政府享有分税税种，省级以下的政府还未纳入该体系。那么省级以下的政府就不能利用地方税种来调整地方经济的发展，吸引外资，带动地方经济的发展。江浙沪三省之间就会缺少合作治理的动力，从而对推进长三角合作治理产生了阻碍。
（三）单一的以经济为指标的绩效考评标准
自改革开放以来，我国的发展目标定位为以经济建设为中心，在相当长的时期内，地方政府以追求“GDP”的增长为发展目标。中央政府将地方政府的GDP增长看做是衡量地方经济发展的重要指标，经济标准日益取代政治作为，成了官员政治生涯发展的重要激励手段。地方政府的经济发展也日益演变成为地方的“政治锦标赛”。这种激励模式是指：“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升， 而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”因此，为了在考核中取胜，地方政府会在资源、公共服务等方面展开竞争，造成区域整体竞争力的折损，从而使得长三角区域在全国乃至世界上的竞争力减弱。
综合以上论述我们可以看出，自改革开放以来，我国在区域政府合作方面取得重大的进展，但是问题也不断的涌现，长三角区域治理在取得重大成就的同时也存在着一系列的问题，因此，要想实现长三角区域政府合作治理的成功，必须从制度和体制改革上来寻求长三角区域政府合作的发展路径。
三、长三角区域政府合作的实现路径
（一）发展多元化的治理主体
基于政府网络理论，现在政府间的关系不断地往网络化模式推进，而网络治理模式的一个重要特点就是，网络中的主体是多元化的，不同的主体之间都有着各自的目标，但是基于相同的利益他们相互依存，资源共享，共同发展和进步。相互依赖是区域间合作的主要纽带，但是目前我国的治理主体主要是政府，代表民间利益的民间组织少之又少，因此，要做到治理主体间的相互监督，更好的合作，应该实现治理主体由单一到多元的转化。除政府之外，还应该发展包括非政府组织、企业、公民等的治理主体，形成多元化的治理系统，从而克服单一依靠政府进行治理所产生的弊端。
（二）推动中心城市的发展以弱化等级制度
相对于一般城市而言，中心城市是指在经济上有着十分重要地位，起着特别重要作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合能力的城市。中心城市在经济实力、技术研发、体制创新等方面都有着一般城市所不具有的优越性，它可以以其强大的影响力带动周边区域城市的发展，从而弱化等级制度造成的“条状管理”带来的城市间相互孤立的状态，区域间有着共同的发展目标和利益趋向，从而带动区域政府合作的发展。这体现在长三角区域政府合作中就是，继续发展以上海为中心城市的带动作用，发挥其在经济发展迅速、科研技术进步、公共服务到位等各个方面的优势，用以带动江苏和浙江两地经济的发展，将个体优势向整体优势推进。
（三）完善区域内政府绩效考核体系
单纯以“GDP”的增长作为绩效考评标准的评价体系造成了区域间对于资源的争夺，因此，建立多元化的绩效考评体系，对于长三角区域治理意义重大。绩效考核除了经济指标以外，还包括效率、效益、产出、行为、责任和公平等。由于各地区原有资源分布现状的影响，为了避免利益失衡给区域发展带来的阻碍，区域间应该设立利益均衡机构，健全利益表达机制。在合作博弈过程中，弱势地区和群体利益诉求的充分表达，是实现公平合作和利益均衡的第一步。尤其是由强势主体主导的区域合作，容易出现重视大城市，忽视弱地区，评价机制不合理等现象，从而造成利益群体表达不充分不公平，内化群体之间的矛盾。
结论
以上海为中心的长三角区域是我国唯一一个世界级别的都市圈，区域间如果能够做到相互依赖，相互合作共同发展，不仅会为我国区域合作治理提供成功的发展范式，带动以上海为中心的都市圈的发展，同时对于我国的政治经济发展也会起到巨大的推动作用。长三角的区域政府合作应该在跨区域的合理的制度引领下来进行，除了要解决技术上的难题外，还要做到完善区域间政府合作机制，健全区域间政府合作的相关规范政策，健全政府绩效考评机制，平衡区域间的利益分配，从而使长三角区域政府合作在各个方面达成共识，进而优化社会资源配置，发挥长三角的我国社会发展中的带动作用。
参 考 文 献
[1]洪银兴,刘志彪.长江三角洲地区经济发展的模式和机制[M].北京:清华大学出版社,2003:44.
[2]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:151.
[3]唐海华.“压力型体制”与中国的政治发展[J].宁波党校学报,2006,(1).
[4]蔡岚.我国地方政府间合作困境研究述评[M].学术研究,2009,（9）.
[5]庄士成.长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究[M].当代财经,2010,(9).
[关键词] 长三角 区域政府合作 体制性障碍 政府间关系
随着改革开放的不断深入，全球化的不断发展，政府间和地区间在经济发展、生态建设和提供公共服务等各个方面的联系不断加强，经济发展对政府间和地区间提出了进行区域合作治理的要求。长江三角洲地区是我国综合实力最强的区域，它具有自然条件优越、经济基础雄厚，体制相对完善，城镇体系完整，科教文化发达等的优越条件，在社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和突出的带动作用。为了推动产三角地区更好的合作发展，国家发展改革委员会印发了《长江三角洲地区区域规划》，使得长三角地区的合作治理有了政策上的保障。
一、长三角区域政府合作发展现状
（一）长三角区域政府合作的必要性
根据规划的要求，长三角的范围包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积达21.07万平方公里。规划以上海市、南京市、杭州市等16个城市为核心，统筹两省一市，辐射整个长三角地区。改革开放以来，长江三角地区以其优越的地理位置、自然资源和雄厚的经济基础为先决条件，在我国的社会主义现代化建设中发挥了重要的作用。因此，实现长三角地区区域合作不仅可以促进该区域的经济社会发展，同时也有利于带动全国经济的发展，与珠三角、京津冀两大都市圈一起成为引领中国区域经济发展的三大主要都市圈和增长极。长三角区域合作有着优越的条件。
（二）长三角区域政府合作的现状
随着经济全球化和区域经济一体化的深入开展，工业化、信息化、城镇化、市场化等的不断深入，国际和国内市场都对长三角的区域发展提出了挑战，尤其是党中央高度重视长三角的区域政府合作发展，在政策方面加强了支持力度。但是长三角的区域发展却存在很多不尽人意的地方。首先，区域内各城市发展定位和分工不合理，没有发挥区域间优势互补的整体优势；其次，交通、能源和通信等的资源没有达到共享，相关的基础设施建设不完善，尤其表现在城乡之间的差距；再次，社会事业发展不平衡，公共服务建设水平存在较大差距，医疗、教育、社会保障等方面的差距尤为明显；最后，政府之间关系不明确，行政管理体制方面存在很多弊端。所有的这些问题，都是长三角地区区域政府合作效果不明显的重要表现。
二、长三角区域合作治理收效差的原因分析
（一）单一的政府治理主体
区域政府合作体现了不同治理主体之间的合作共赢。合作必然存在不同的合作主体，即首先允许多中心治理主体的存在，进而不同主体之间能够互相合作。在经济发展和社会进步过程中，传统意义上的治理主体仅仅是政府，一切社会大小事务都由政府掌控。然而市场经济高度发展的今天，各种经济形式和价值观念不断涌现，政府已经不能满足市场需求，有很多地方是政府力所不能及的。这样在一定程度上会出现公共管理的真空现象。
（二）自上而下的压力型体制运行模式
压力型体制就是一种在现代化压力下以利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。受我国传统的中央集权制的影响，虽然自倡导分权制度以来，地方政府有了较大自主权，但是地方政府在很大程度上还是受到中央决策的影响。衡量地方分权成效大小的一个重要标准就是地方政府在处理“公共事务”方面的最终决策权上面，看地方政府是否具有财权和税权。以“分税制”为例，我国的分税制度就很不完善，目前我国只有省一级的地方政府享有分税税种，省级以下的政府还未纳入该体系。那么省级以下的政府就不能利用地方税种来调整地方经济的发展，吸引外资，带动地方经济的发展。江浙沪三省之间就会缺少合作治理的动力，从而对推进长三角合作治理产生了阻碍。
（三）单一的以经济为指标的绩效考评标准
自改革开放以来，我国的发展目标定位为以经济建设为中心，在相当长的时期内，地方政府以追求“GDP”的增长为发展目标。中央政府将地方政府的GDP增长看做是衡量地方经济发展的重要指标，经济标准日益取代政治作为，成了官员政治生涯发展的重要激励手段。地方政府的经济发展也日益演变成为地方的“政治锦标赛”。这种激励模式是指：“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升， 而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”因此，为了在考核中取胜，地方政府会在资源、公共服务等方面展开竞争，造成区域整体竞争力的折损，从而使得长三角区域在全国乃至世界上的竞争力减弱。
综合以上论述我们可以看出，自改革开放以来，我国在区域政府合作方面取得重大的进展，但是问题也不断的涌现，长三角区域治理在取得重大成就的同时也存在着一系列的问题，因此，要想实现长三角区域政府合作治理的成功，必须从制度和体制改革上来寻求长三角区域政府合作的发展路径。
三、长三角区域政府合作的实现路径
（一）发展多元化的治理主体
基于政府网络理论，现在政府间的关系不断地往网络化模式推进，而网络治理模式的一个重要特点就是，网络中的主体是多元化的，不同的主体之间都有着各自的目标，但是基于相同的利益他们相互依存，资源共享，共同发展和进步。相互依赖是区域间合作的主要纽带，但是目前我国的治理主体主要是政府，代表民间利益的民间组织少之又少，因此，要做到治理主体间的相互监督，更好的合作，应该实现治理主体由单一到多元的转化。除政府之外，还应该发展包括非政府组织、企业、公民等的治理主体，形成多元化的治理系统，从而克服单一依靠政府进行治理所产生的弊端。
（二）推动中心城市的发展以弱化等级制度
相对于一般城市而言，中心城市是指在经济上有着十分重要地位，起着特别重要作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合能力的城市。中心城市在经济实力、技术研发、体制创新等方面都有着一般城市所不具有的优越性，它可以以其强大的影响力带动周边区域城市的发展，从而弱化等级制度造成的“条状管理”带来的城市间相互孤立的状态，区域间有着共同的发展目标和利益趋向，从而带动区域政府合作的发展。这体现在长三角区域政府合作中就是，继续发展以上海为中心城市的带动作用，发挥其在经济发展迅速、科研技术进步、公共服务到位等各个方面的优势，用以带动江苏和浙江两地经济的发展，将个体优势向整体优势推进。
（三）完善区域内政府绩效考核体系
单纯以“GDP”的增长作为绩效考评标准的评价体系造成了区域间对于资源的争夺，因此，建立多元化的绩效考评体系，对于长三角区域治理意义重大。绩效考核除了经济指标以外，还包括效率、效益、产出、行为、责任和公平等。由于各地区原有资源分布现状的影响，为了避免利益失衡给区域发展带来的阻碍，区域间应该设立利益均衡机构，健全利益表达机制。在合作博弈过程中，弱势地区和群体利益诉求的充分表达，是实现公平合作和利益均衡的第一步。尤其是由强势主体主导的区域合作，容易出现重视大城市，忽视弱地区，评价机制不合理等现象，从而造成利益群体表达不充分不公平，内化群体之间的矛盾。
结论
以上海为中心的长三角区域是我国唯一一个世界级别的都市圈，区域间如果能够做到相互依赖，相互合作共同发展，不仅会为我国区域合作治理提供成功的发展范式，带动以上海为中心的都市圈的发展，同时对于我国的政治经济发展也会起到巨大的推动作用。长三角的区域政府合作应该在跨区域的合理的制度引领下来进行，除了要解决技术上的难题外，还要做到完善区域间政府合作机制，健全区域间政府合作的相关规范政策，健全政府绩效考评机制，平衡区域间的利益分配，从而使长三角区域政府合作在各个方面达成共识，进而优化社会资源配置，发挥长三角的我国社会发展中的带动作用。
参 考 文 献
[1]洪银兴,刘志彪.长江三角洲地区经济发展的模式和机制[M].北京:清华大学出版社,2003:44.
[2]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2005:151.
[3]唐海华.“压力型体制”与中国的政治发展[J].宁波党校学报,2006,(1).
[4]蔡岚.我国地方政府间合作困境研究述评[M].学术研究,2009,（9）.
[5]庄士成.长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究[M].当代财经,2010,(9).