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【摘要】新型农村合作医疗保险制度正在全国范围内实施，农民的基本医疗服务得到一定保障。然而，新农合基金被贪污、挪用的现象时有发生，其安全问题值得重视。以云南省广南县新农合犯罪窝案为例，通过分析新农合领域职务犯罪问题，提出防治措施，以期为我国新农合保险制度的逐步完善提供理论帮助。
【关键词】新型农村合作医疗 职务犯罪 预防对策
新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要作用。然而，在新农合的实际运行过程中，围绕着新农合基金的职务犯罪逐渐产生，新农合基金被贪污、挪用的现象时有发生，严重侵害了参合农民的利益，影响新农合制度的发展。本文通过分析云南省广南县新农合窝案所反映出的问题、成因，提出有效防治该领域职务犯罪的对策。
广南县新农合窝案及其反映出的问题
2010年初，广南县人民检察院在对该县定点医疗机构近年拨付新农合补偿资金的情况进行调研时发现，该县两家定点医疗机构2009年新农合拨款数额与2008年相比增幅巨大，调查人员随即调取数千份病人的病历、出院单据及相关账目，并对可疑病历登记的病患者进行入户调查。根据群众举报，检察机关顺藤摸瓜，一起涉嫌多人参与套取新农合基金的“窝案”就此浮出水面。2011年，广南县人民法院依法对陆某等六人六件涉及新农合资金职务犯罪案件进行公开审理并作出一审判决，其中，3人构成贪污罪和受贿罪、2人构成贪污罪、1人构成受贿罪和滥用职权罪、另有一家医疗单位构成单位行贿罪。参与犯罪的人员包括了卫生局副局长、新农合办公室主任、新农合医疗审核科科长、定点医疗机构的院长和副院长，其中作为广南县卫生局副局长的陆某对此次窝案的形成起到了指使、决定的作用，贪污受贿总额达140余万元。
此次窝案的发生，表面上看是因陆某独揽大权造成腐败的层层蔓延，实质上则反映出了新农合监管不利、新农合制度缺乏立法、相关人员法律意识淡薄的问题，因此如何解决这些问题成为了预防新农合领域职务犯罪的重要研究课题。
广南县新农合窝案职务犯罪特点
“上下联合、内外勾结”。在职务犯罪中，往往滋生多人犯罪、多种犯罪，互相牵连，表现为一个行业领域上级与下级之间的相互勾结，互相串通，共同侵吞国家和集体的财产，共同犯罪色彩极为浓厚。②本案中，形成了以陆某为中心的犯罪“利益网络”，陆某利用对该领域的熟知程度及其所处的领导地位，并通过研究新农合制度存在的漏洞，精心策划、导演了一场敛财大戏。首先，陆某指使新合办主任何某联系相关单位和相关人员实施犯罪计划，何某随即指使该县6个乡镇卫生所新农合负责人虚开转院证明，将其转给事先串通好的医院的各负责人通过伪造虚假病例、虚增合同款额以及虚列支出、重复报销等手段达到侵吞国家新农合补偿款的最终目的。显然，该案呈现出的不是一般的个人腐败，而是有预谋、有组织的犯罪，犯罪分子之间存在着明显的层级关系并相互合作、相互依存，逐步形成一个稳定的犯罪网络。
“顶风作案，明目张胆”。反腐倡廉工作一直是党的中心工作之一，从胡锦涛在党的十七大报告中所提出的对反腐倡廉工作的“五大建设”和四个新论断和新要求，到党的十八大报告中所提出的“两防”，“一合作”，“四公开”以及随后中央政治局对改进工作作风所提出的“八项规定”，都表明了党和国家对深入开展反腐败斗争的决心。
笔者通过分析腐败现象认为，地方尤其是偏远地区的腐败显得更为直接和彻底，“山高皇帝远”的侥幸心理成为了偏远地区职务犯罪发生的助推器。广南县位于云南省东南部，文山州东北部，滇、桂、黔三省（区）交界处，地理位置较为偏远，随着新农合在全国范围内的不断推动，国家财政的大力投入，新农合基金规模也随之逐年增长。广南县无论是新农合监管部门，个别医疗机构，还是个别腐败分子都将新农合基金视为中饱私囊的“提款机”。由于各监管部门或机构无人过问，广南县新农合利用各种方式套取资金竟成为了当地“公开的秘密”，如此以身试法，置法律于不顾的行为令人惊诧。
“手段多样，隐蔽性强”。随着我国打击职务犯罪的力度不断增强，职务犯罪分子规避法律、对抗打击的能力、犯罪谋略和心理承受力也不断增强。职务犯罪分子不再是心血来潮或利令智昏而犯罪，而是形成了精心设计、事先谋划、周密安排的犯罪趋势，犯罪过程中手段的多样化和较强的隐蔽性给职务犯罪的侦查工作带来了巨大的难题。广南县新农合窝案中，主犯陆某面对年年增长的巨额新农合资金，开始研究相关制度的漏洞，在实施犯罪的过程中，犯罪分子主要采取定点医疗单位编造虚假病例、虚增治疗费、多收治疗费、手续费、西药费等手段，套取新农合补偿金和城镇医疗保障金；新农合管理人员与定点医疗单位内外勾结，采取虚造报销单据、开具空白转院证明、虚开病历、增加病人用药、输入虚假病人人数等手段，相互勾结，共同作案，套取新农合补偿款。以上犯罪行为可谓处心积虑，无所不用其极。
新农合领域职务犯罪成因分析
“金钱趋势，权欲熏心”的个人心理。严格意义上，我们不能说任何犯罪主体都是人，但任何犯罪行为都是由人来完成的。犯罪的发生、发展以及最终产生的结果都是由人来决定的，而犯罪分子的心理因素往往是引发犯罪的重要原因。有学者将职务犯罪的心理因素分为主导心理因素和辅助心理因素两类，指出职务犯罪的主导心理因素是权力私有化的心理，而权力私有化的心理主要有贪利心理和特权思想两种表现形式。贪利心理表现为对金钱和物质的不满足，特权思想则表现对权力的任意行使。广南县新农合窝案发生的一个重要原因是犯罪分子受到巨额新农合资金的诱惑和驱使，同时对权力的肆意使用，同样达到了聚敛钱财的目的。从犯罪实施的时间跨度和涉案金额的角度上来看，犯罪分子对金钱的欲望已经达到了几近疯狂的地步。
经济发展与生产力水平的现实背景。经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系，这是马克思主义政治经济学告诉我们的真理。职务犯罪是一种有意识的人类活动，同样也会受到经济发展水平，生产力水平的影响。美国当代著名政治思想家塞缪尔·亨廷顿认为，现代化滋生腐败，腐败程度与社会和经济现代化的迅速发展有相当密切的关系。可见，经济的迅速发展对腐败的滋生是具有一定的影响的。②还有一些学者认为，经济方面存在的某些问题，是产生职务犯罪的重要原因。③因此，要减少乃至消除职务犯罪，就必须消除职务犯罪赖以存在的各种经济原因。 笔者认为，广南县新农合窝案发生的较为深层次的原因即是当地贫穷落后的经济发展背景催生了不法分子对获取金钱的渴望。据有关数据显示，2006年，在云南省129个区县中，广南县人均生产总值2939元，为全省平均水平的32.8%，排全省（区）第120位；一二三产比例为48∶18∶34，农业比重仍然较大，工业化发展水平较低。完成财政收入7688万元，排全省区（县）第70位；人均财政收入101元，排全省（区）第118位。总体而言，广南县的经济发展低于全省平均水平。在经济高速发展的今天，经济与生产力发展水平是引发职务犯罪的一个重要原因。同时，与经济发展水平较高的地区相比，经济发展水平较低或贫穷地区的职务犯罪产生的危害性更大，腐败不仅使原本贫瘠的经济雪上加霜，造成社会不安，同时也降低了老百姓对政府工作的信心。在本案中，犯罪分子侵吞的是农民获得医疗救助的救命钱，其性质和社会影响极其恶劣。
监管制度不完善。新农合作为我国实施的一项惠农政策，虽已经历了近十年的时间，但相关规章制度却仍不够完善。首先，诸如报销流程不统一、转诊不规范、信息化系统管理尚未普及等等这些制度上的不完善对新农合的监管就了带来很大的难度。其次，在机构设置上，新农合管理机构往往是依附于卫生行政部门，本身就缺乏来自其它部门的监督，形成“自己管理自己”。最后，新农合管理机构对定点医疗机构的管理往往流于形式，在监管制度不完善的情况下，定点医疗机构集“运动员”和“裁判员”于一身，如此一来，新农合的发展定会出现许多问题。广南县新农合窝案的形成在很大程度上是由于该领域的各个环节都缺乏监管，最终导致管理机构与医疗机构串通一气，为骗取新农合资金提供了可乘之机。
法律意识淡薄，道德诚信缺失。法律意识是人们关于法律的思想、观念、知识、心理的总称，包括对法律本质、作用的看法，对现行法律的要求、态度和评价、解释，以及人们的法制观念等等。在医疗领域中，不少监管人员或是医疗人员的法律意识较差，法制观念十分淡薄，不是认真学习遵守法律，而是利用监管制度的漏洞，采取非法手段牟取个人利益。④在本案中，不仅表现出不法分子对法律的公然对抗，同时表现出其他与案件有关联的人员一定的社会道德与诚信的缺失。例如，侦查人员在走访调查参合农民与涉案医疗机构的医务人员时了解到，参合农民为了贪图小便宜，在不明原因的情况下就将医疗证借出；而医务人员在没有见过病人的情况下就在病例上签字。参合农民缺乏诚信与医务人员违反基本的职业操守，使他们在一定程度上成为了犯罪分子的“帮凶”。
新农合领域职务犯罪的防治
积极寻求立法，加强新农合制度建设。目前，我国仍然没有一部完整的法律来保障新农合制度的施行，虽然许多省、地市级地区出台了一系列地方性法规、地方政府规章或单行条例，但始终不具有普遍约束力。⑤应加快新农合的立法步伐，以法律条文的形式明确诸如筹集方式、定点医疗机构的选择、登记程序、报销程序、报销比例、资金监管等方面的内容；规定监管机构、经办机构、医疗机构的职责和责任；规定参合农民的责任与义务。先从法律的层面规定新农合的基本内容，然后各地再根据当地农村经济社会发展的实际情况制定相应的实施细则。从而使新农合制度的实施更加规范，确保新农合基金安全有效地运作。
健全管理制度，强化监督机制。传统的新农合报销程序需要参合农民在定点医疗机构支付全额的医疗费用后，持相关的就诊材料返回户籍所在地的县（乡）合管办进行报销，经常会出现报账材料不齐，使参合农为补齐材料奔波往返于医疗机构和合管办之间，花费不少精力与财力，给参合农民报销造成不便，同时也存在利用虚假资料危及新农合基金的隐患。
笔者认为，健全新农合管理制度，强化监督机制应从以下几个方面入手：第一，转诊机构对参合农民的参合信息要进行准确核实，定点医疗机构要对参合农民入院信息进行核实，防止冒名住院和虚假住院现象的出现，且在转诊审批中，不得对转诊参合农民强行指定转诊定点医疗机构。第二，简化报销程序，采取定点医疗机构“直补”形式，建议国家统一开发建设新农合信息系统，实行电子转诊，网络接收、电子结算。第三，增设专业人员对参合人员在住院期间所使用的药品与诊疗项目使用情况进行评估，防止医务人员虚增和滥用药品与诊疗。第四，建立和完善基金封闭运行机制，对基金使用的各个环节派专员进行跟踪监督，将基金收支和管理纳入审计部门的年度审计计划，定期依法进行审计监督。第五，卫生行政主管部门定期对定点医疗机构记进行考核，并将考核结果向社会公布，接受社会与各方面舆论的监督，与此同时，设立专职部门，受理参合人员对医疗费用报销方面的投诉。
惩防并举，阻断源头。新农合制度的施行，为改善民生，推进社会主义和谐社会的发展起着积极的作用。新农合基金被侵吞、侵占、挪用的行为危害民生、社会并直接损害了党和政府的形象，不仅损害参合人员的利益，而且影响国家各种惠农政策的实施，最终影响社会和谐稳定。因此，查办新农合领域职务犯罪应是检察机关打击涉农犯罪、维护农民利益的一个重点。检察机关应把打击职务犯罪与预防职务犯罪有机的统一起来，检察机关应加强对新农合领域职务犯罪的打击力度，做到打击一个，治理一方。与此同时，检察机关会同审判机关对新农合领域职务犯罪问题进行总结研究，及时总结查办案件过程中的经验，向职能部门发出检察建议，为堵塞有关单位在管理上存在的漏洞提出建议；与医疗卫生行政主管部门密切协作，及时沟通，整合地区预防新农合职务犯罪的所有力量，形成集群效应，并通过开展警示教育，讲解典型案例，教育相关工作人员，构筑预防犯罪的思想防线。建立预防新农合职务犯罪的长效工作机制；建议国家加快新农合医疗制度的立法进程，建立基本法、行政法规、地方性法规相衔接的新农合法律体系，把新农合建设纳入依法治国的轨道。总之，加强检察机关的打击与预防力度，使不法分子“不能、不想、不敢”实施犯罪，真正阻断犯罪的源头。
加强宣传教育，提高法律意识。新农合制度的稳定发展需要司法检察机关、行政机关、医疗卫生机构、参合人员以及其他社会各界人士的共同努力维护才能实现。新农合制度本身具有涉及面广、政策性强、技术含量高的特点，这就要求新农合相关工作人员要对其进行准确、深入地解读。一方面，通过相关业务培训、法制培训，学习相关的法律规定、法治理论，领会其中的法治精神，提高自身的法律意识，以达到在工作中自觉抵制各种腐败思想侵蚀和诱惑的目的。另一方面，要深入农村，做好新农合制度的宣传工作，使参合农民真正了解新农合的相关政策，在入院就医时，对哪些药品与诊疗项目属于新农合的报销范畴、报销比例、报销金额等关乎自身权益的相关政策做到心中有数。与此同时，参合农民应积极参与新农合的监管工作，在遭遇不公平待遇或发现相关工作人员有违法行为时，积极维权、勇于揭发，使不法分子无所遁形。
（作者单位：石河子大学政法学院）
【注释】
①梁经顺，张异：《职务犯罪预防研究》，北京：中国检察出版社，2009年，第87页。
②孙谦，尹伊君：“国家工作人员职务犯罪论”，《法学研究》，1998年第4期，第62页。
③方明：“职务犯罪原因论及其启示”，《西南政法大学学报》，2007年第4期，第73页。
④刘雯：“新农合医疗领域职务犯罪的表现形式与对策”，《重庆交通大学学报》（社会科学版），2012年第1期，第43页。
⑤曹可奇：“‘新农合’的立法思考”，《理论探索》，2012年第5期，第140页。
责编/韩露（实习）
【关键词】新型农村合作医疗 职务犯罪 预防对策
新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要作用。然而，在新农合的实际运行过程中，围绕着新农合基金的职务犯罪逐渐产生，新农合基金被贪污、挪用的现象时有发生，严重侵害了参合农民的利益，影响新农合制度的发展。本文通过分析云南省广南县新农合窝案所反映出的问题、成因，提出有效防治该领域职务犯罪的对策。
广南县新农合窝案及其反映出的问题
2010年初，广南县人民检察院在对该县定点医疗机构近年拨付新农合补偿资金的情况进行调研时发现，该县两家定点医疗机构2009年新农合拨款数额与2008年相比增幅巨大，调查人员随即调取数千份病人的病历、出院单据及相关账目，并对可疑病历登记的病患者进行入户调查。根据群众举报，检察机关顺藤摸瓜，一起涉嫌多人参与套取新农合基金的“窝案”就此浮出水面。2011年，广南县人民法院依法对陆某等六人六件涉及新农合资金职务犯罪案件进行公开审理并作出一审判决，其中，3人构成贪污罪和受贿罪、2人构成贪污罪、1人构成受贿罪和滥用职权罪、另有一家医疗单位构成单位行贿罪。参与犯罪的人员包括了卫生局副局长、新农合办公室主任、新农合医疗审核科科长、定点医疗机构的院长和副院长，其中作为广南县卫生局副局长的陆某对此次窝案的形成起到了指使、决定的作用，贪污受贿总额达140余万元。
此次窝案的发生，表面上看是因陆某独揽大权造成腐败的层层蔓延，实质上则反映出了新农合监管不利、新农合制度缺乏立法、相关人员法律意识淡薄的问题，因此如何解决这些问题成为了预防新农合领域职务犯罪的重要研究课题。
广南县新农合窝案职务犯罪特点
“上下联合、内外勾结”。在职务犯罪中，往往滋生多人犯罪、多种犯罪，互相牵连，表现为一个行业领域上级与下级之间的相互勾结，互相串通，共同侵吞国家和集体的财产，共同犯罪色彩极为浓厚。②本案中，形成了以陆某为中心的犯罪“利益网络”，陆某利用对该领域的熟知程度及其所处的领导地位，并通过研究新农合制度存在的漏洞，精心策划、导演了一场敛财大戏。首先，陆某指使新合办主任何某联系相关单位和相关人员实施犯罪计划，何某随即指使该县6个乡镇卫生所新农合负责人虚开转院证明，将其转给事先串通好的医院的各负责人通过伪造虚假病例、虚增合同款额以及虚列支出、重复报销等手段达到侵吞国家新农合补偿款的最终目的。显然，该案呈现出的不是一般的个人腐败，而是有预谋、有组织的犯罪，犯罪分子之间存在着明显的层级关系并相互合作、相互依存，逐步形成一个稳定的犯罪网络。
“顶风作案，明目张胆”。反腐倡廉工作一直是党的中心工作之一，从胡锦涛在党的十七大报告中所提出的对反腐倡廉工作的“五大建设”和四个新论断和新要求，到党的十八大报告中所提出的“两防”，“一合作”，“四公开”以及随后中央政治局对改进工作作风所提出的“八项规定”，都表明了党和国家对深入开展反腐败斗争的决心。
笔者通过分析腐败现象认为，地方尤其是偏远地区的腐败显得更为直接和彻底，“山高皇帝远”的侥幸心理成为了偏远地区职务犯罪发生的助推器。广南县位于云南省东南部，文山州东北部，滇、桂、黔三省（区）交界处，地理位置较为偏远，随着新农合在全国范围内的不断推动，国家财政的大力投入，新农合基金规模也随之逐年增长。广南县无论是新农合监管部门，个别医疗机构，还是个别腐败分子都将新农合基金视为中饱私囊的“提款机”。由于各监管部门或机构无人过问，广南县新农合利用各种方式套取资金竟成为了当地“公开的秘密”，如此以身试法，置法律于不顾的行为令人惊诧。
“手段多样，隐蔽性强”。随着我国打击职务犯罪的力度不断增强，职务犯罪分子规避法律、对抗打击的能力、犯罪谋略和心理承受力也不断增强。职务犯罪分子不再是心血来潮或利令智昏而犯罪，而是形成了精心设计、事先谋划、周密安排的犯罪趋势，犯罪过程中手段的多样化和较强的隐蔽性给职务犯罪的侦查工作带来了巨大的难题。广南县新农合窝案中，主犯陆某面对年年增长的巨额新农合资金，开始研究相关制度的漏洞，在实施犯罪的过程中，犯罪分子主要采取定点医疗单位编造虚假病例、虚增治疗费、多收治疗费、手续费、西药费等手段，套取新农合补偿金和城镇医疗保障金；新农合管理人员与定点医疗单位内外勾结，采取虚造报销单据、开具空白转院证明、虚开病历、增加病人用药、输入虚假病人人数等手段，相互勾结，共同作案，套取新农合补偿款。以上犯罪行为可谓处心积虑，无所不用其极。
新农合领域职务犯罪成因分析
“金钱趋势，权欲熏心”的个人心理。严格意义上，我们不能说任何犯罪主体都是人，但任何犯罪行为都是由人来完成的。犯罪的发生、发展以及最终产生的结果都是由人来决定的，而犯罪分子的心理因素往往是引发犯罪的重要原因。有学者将职务犯罪的心理因素分为主导心理因素和辅助心理因素两类，指出职务犯罪的主导心理因素是权力私有化的心理，而权力私有化的心理主要有贪利心理和特权思想两种表现形式。贪利心理表现为对金钱和物质的不满足，特权思想则表现对权力的任意行使。广南县新农合窝案发生的一个重要原因是犯罪分子受到巨额新农合资金的诱惑和驱使，同时对权力的肆意使用，同样达到了聚敛钱财的目的。从犯罪实施的时间跨度和涉案金额的角度上来看，犯罪分子对金钱的欲望已经达到了几近疯狂的地步。
经济发展与生产力水平的现实背景。经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系，这是马克思主义政治经济学告诉我们的真理。职务犯罪是一种有意识的人类活动，同样也会受到经济发展水平，生产力水平的影响。美国当代著名政治思想家塞缪尔·亨廷顿认为，现代化滋生腐败，腐败程度与社会和经济现代化的迅速发展有相当密切的关系。可见，经济的迅速发展对腐败的滋生是具有一定的影响的。②还有一些学者认为，经济方面存在的某些问题，是产生职务犯罪的重要原因。③因此，要减少乃至消除职务犯罪，就必须消除职务犯罪赖以存在的各种经济原因。 笔者认为，广南县新农合窝案发生的较为深层次的原因即是当地贫穷落后的经济发展背景催生了不法分子对获取金钱的渴望。据有关数据显示，2006年，在云南省129个区县中，广南县人均生产总值2939元，为全省平均水平的32.8%，排全省（区）第120位；一二三产比例为48∶18∶34，农业比重仍然较大，工业化发展水平较低。完成财政收入7688万元，排全省区（县）第70位；人均财政收入101元，排全省（区）第118位。总体而言，广南县的经济发展低于全省平均水平。在经济高速发展的今天，经济与生产力发展水平是引发职务犯罪的一个重要原因。同时，与经济发展水平较高的地区相比，经济发展水平较低或贫穷地区的职务犯罪产生的危害性更大，腐败不仅使原本贫瘠的经济雪上加霜，造成社会不安，同时也降低了老百姓对政府工作的信心。在本案中，犯罪分子侵吞的是农民获得医疗救助的救命钱，其性质和社会影响极其恶劣。
监管制度不完善。新农合作为我国实施的一项惠农政策，虽已经历了近十年的时间，但相关规章制度却仍不够完善。首先，诸如报销流程不统一、转诊不规范、信息化系统管理尚未普及等等这些制度上的不完善对新农合的监管就了带来很大的难度。其次，在机构设置上，新农合管理机构往往是依附于卫生行政部门，本身就缺乏来自其它部门的监督，形成“自己管理自己”。最后，新农合管理机构对定点医疗机构的管理往往流于形式，在监管制度不完善的情况下，定点医疗机构集“运动员”和“裁判员”于一身，如此一来，新农合的发展定会出现许多问题。广南县新农合窝案的形成在很大程度上是由于该领域的各个环节都缺乏监管，最终导致管理机构与医疗机构串通一气，为骗取新农合资金提供了可乘之机。
法律意识淡薄，道德诚信缺失。法律意识是人们关于法律的思想、观念、知识、心理的总称，包括对法律本质、作用的看法，对现行法律的要求、态度和评价、解释，以及人们的法制观念等等。在医疗领域中，不少监管人员或是医疗人员的法律意识较差，法制观念十分淡薄，不是认真学习遵守法律，而是利用监管制度的漏洞，采取非法手段牟取个人利益。④在本案中，不仅表现出不法分子对法律的公然对抗，同时表现出其他与案件有关联的人员一定的社会道德与诚信的缺失。例如，侦查人员在走访调查参合农民与涉案医疗机构的医务人员时了解到，参合农民为了贪图小便宜，在不明原因的情况下就将医疗证借出；而医务人员在没有见过病人的情况下就在病例上签字。参合农民缺乏诚信与医务人员违反基本的职业操守，使他们在一定程度上成为了犯罪分子的“帮凶”。
新农合领域职务犯罪的防治
积极寻求立法，加强新农合制度建设。目前，我国仍然没有一部完整的法律来保障新农合制度的施行，虽然许多省、地市级地区出台了一系列地方性法规、地方政府规章或单行条例，但始终不具有普遍约束力。⑤应加快新农合的立法步伐，以法律条文的形式明确诸如筹集方式、定点医疗机构的选择、登记程序、报销程序、报销比例、资金监管等方面的内容；规定监管机构、经办机构、医疗机构的职责和责任；规定参合农民的责任与义务。先从法律的层面规定新农合的基本内容，然后各地再根据当地农村经济社会发展的实际情况制定相应的实施细则。从而使新农合制度的实施更加规范，确保新农合基金安全有效地运作。
健全管理制度，强化监督机制。传统的新农合报销程序需要参合农民在定点医疗机构支付全额的医疗费用后，持相关的就诊材料返回户籍所在地的县（乡）合管办进行报销，经常会出现报账材料不齐，使参合农为补齐材料奔波往返于医疗机构和合管办之间，花费不少精力与财力，给参合农民报销造成不便，同时也存在利用虚假资料危及新农合基金的隐患。
笔者认为，健全新农合管理制度，强化监督机制应从以下几个方面入手：第一，转诊机构对参合农民的参合信息要进行准确核实，定点医疗机构要对参合农民入院信息进行核实，防止冒名住院和虚假住院现象的出现，且在转诊审批中，不得对转诊参合农民强行指定转诊定点医疗机构。第二，简化报销程序，采取定点医疗机构“直补”形式，建议国家统一开发建设新农合信息系统，实行电子转诊，网络接收、电子结算。第三，增设专业人员对参合人员在住院期间所使用的药品与诊疗项目使用情况进行评估，防止医务人员虚增和滥用药品与诊疗。第四，建立和完善基金封闭运行机制，对基金使用的各个环节派专员进行跟踪监督，将基金收支和管理纳入审计部门的年度审计计划，定期依法进行审计监督。第五，卫生行政主管部门定期对定点医疗机构记进行考核，并将考核结果向社会公布，接受社会与各方面舆论的监督，与此同时，设立专职部门，受理参合人员对医疗费用报销方面的投诉。
惩防并举，阻断源头。新农合制度的施行，为改善民生，推进社会主义和谐社会的发展起着积极的作用。新农合基金被侵吞、侵占、挪用的行为危害民生、社会并直接损害了党和政府的形象，不仅损害参合人员的利益，而且影响国家各种惠农政策的实施，最终影响社会和谐稳定。因此，查办新农合领域职务犯罪应是检察机关打击涉农犯罪、维护农民利益的一个重点。检察机关应把打击职务犯罪与预防职务犯罪有机的统一起来，检察机关应加强对新农合领域职务犯罪的打击力度，做到打击一个，治理一方。与此同时，检察机关会同审判机关对新农合领域职务犯罪问题进行总结研究，及时总结查办案件过程中的经验，向职能部门发出检察建议，为堵塞有关单位在管理上存在的漏洞提出建议；与医疗卫生行政主管部门密切协作，及时沟通，整合地区预防新农合职务犯罪的所有力量，形成集群效应，并通过开展警示教育，讲解典型案例，教育相关工作人员，构筑预防犯罪的思想防线。建立预防新农合职务犯罪的长效工作机制；建议国家加快新农合医疗制度的立法进程，建立基本法、行政法规、地方性法规相衔接的新农合法律体系，把新农合建设纳入依法治国的轨道。总之，加强检察机关的打击与预防力度，使不法分子“不能、不想、不敢”实施犯罪，真正阻断犯罪的源头。
加强宣传教育，提高法律意识。新农合制度的稳定发展需要司法检察机关、行政机关、医疗卫生机构、参合人员以及其他社会各界人士的共同努力维护才能实现。新农合制度本身具有涉及面广、政策性强、技术含量高的特点，这就要求新农合相关工作人员要对其进行准确、深入地解读。一方面，通过相关业务培训、法制培训，学习相关的法律规定、法治理论，领会其中的法治精神，提高自身的法律意识，以达到在工作中自觉抵制各种腐败思想侵蚀和诱惑的目的。另一方面，要深入农村，做好新农合制度的宣传工作，使参合农民真正了解新农合的相关政策，在入院就医时，对哪些药品与诊疗项目属于新农合的报销范畴、报销比例、报销金额等关乎自身权益的相关政策做到心中有数。与此同时，参合农民应积极参与新农合的监管工作，在遭遇不公平待遇或发现相关工作人员有违法行为时，积极维权、勇于揭发，使不法分子无所遁形。
（作者单位：石河子大学政法学院）
【注释】
①梁经顺，张异：《职务犯罪预防研究》，北京：中国检察出版社，2009年，第87页。
②孙谦，尹伊君：“国家工作人员职务犯罪论”，《法学研究》，1998年第4期，第62页。
③方明：“职务犯罪原因论及其启示”，《西南政法大学学报》，2007年第4期，第73页。
④刘雯：“新农合医疗领域职务犯罪的表现形式与对策”，《重庆交通大学学报》（社会科学版），2012年第1期，第43页。
⑤曹可奇：“‘新农合’的立法思考”，《理论探索》，2012年第5期，第140页。
责编/韩露（实习）