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国务院首次提出全國农村“普九”500多亿元债务“一揽子”清偿计划，中央和地方财政共担责任，在未来两三年内予以清偿
年关临近，黑龙江省农村综合改革办公室副主任陈大光内心充满了期待。2007年12月中旬，黑龙江等14个省份纳入全国化解“普九”债务计划，试点方案已上报北京，他盼望着方案早日获得批准。
“黑龙江全省农村义务教育债务约51亿元。一旦国务院批复了试点方案，这些债务将按照中央的要求在两年内全部化解。”陈大光告诉《财经》记者。
所谓“普九”债务，是指中国在普及九年制义务教育过程中，学校和基层政府欠下的债务。据教育部官方统计，中国目前农村“普九”债务高达500多亿元。
2007年12月19日，国务院办公厅转发了国务院农村综合改革工作小组《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》（下称《意见》），该《意见》首次提出了全国500多亿元农村“普九”债务的清偿方案。中央财政将对首批14个试点省份给予“适当补助”。
据财政部部长谢旭人的讲话，2007年底，中央财政已从当年财政超收收入中安排了60亿元，专项用于清偿农村“普九”债务；而在2008年和2009年，中央财政的该项投入将超过60亿元的规模。
教育财政学者指出，这是中央政府首次承诺对农村“普九”债务部分“埋单”。这也是为化解包括“普九”债务在内的数千亿乡村债务而迈出的第一步。
“普九”债务由来
“普九”债务由来已久。上世纪90年代，中国政府提出，要在20世纪末普及九年制义务教育，并制订了从校舍到图书室在内的“普九”验收标准和计划。
中央政府对“普九”制定了明确的时间表，省级政府也把“普九”达标纳入地方官员的政绩考核。县级领导为了完成上级“考核”，不得不默许甚至鼓励乡村两级“举债办学”。
正是在如此背景下，上世纪90年代，中国各地的农村中小学纷纷举债，购置土地，翻建和扩建校舍，购置教学设备，大多完成了“普九”达标。与此同时，中国各地农村中小学普遍背负了沉重债务。
有一段时间，乡村组织和中小学校的任务就是“借钱”。而其之所以能借到钱，与当时的义务教育投资体制密切相关。
2000年前，在中国城市，义务教育学校由县级以上政府投资举办和管理，学生家长只需交纳课本费和杂费。而在农村，除了杂费和课本费，农民还要交纳教育费附加、各种教育集资，用于支付民办教师工资、校舍修建、公用经费等。由于农村中小学每年都有书杂费等稳定的现金流，而乡镇政府掌握着征收教育集资款、农村教育费附加等权力，在“普九”达标过程中，建筑商愿意垫付资金为学校修建校舍，一些金融机构也敢于给学校贷款。
2000年后，中国推行农村税费改革，取消了“农村教育费附加”、“农村教育集资”；2005年底，中央政府又取消了“农村义务教育学杂费”，原支撑上述借款人信心的三大支柱全部被抽掉，学校也顿时失去偿债来源。在中西部地区农村，诸如包工队封堵学校大门的事层出不穷，严重影响了正常教学。
记者就此问题在重庆采访时，从重庆市万州区“普九”负债清理核实情况报告中获知，截至2002年底，仅“普九”期间学校建设的负债就高达2.63亿元。其中乡镇财政负债占34.72%，而学校负债为近65%。从债务来源看，仅欠建设工程款就高达1.38亿元，占到总负债的一半以上。
重庆市万州区2007年的财政收入只有7亿多元，2007年全区教育投入达4亿多元。该区财政局教科文科科长杜春时告诉《财经》记者：“2007年区财政本级安排了1.4亿元教育投入，其中600万元用于偿还‘普九’债务等。这些钱远远不够，只能用于‘灭火’。”
抑制地方虚报债务
2006年，中国全面取消农业税，中西部地区诸多县乡政府财力更加拮据，有的地方甚至连政府公务员的工资都不能保证，更失去了偿债的渠道。尽管中央要求各地立足自身逐步化解“普九”债务，但对很多县市而言，这只能是难以实现的梦想。
由此，近年来各地一直呼吁中央财政出资解决“普九”债务。而中央财政之所以难以决策，主要是担心一旦承诺中央出资偿债，各地上报的债务可能是“天文数字”。对中央财政而言，出资清偿“普九”债务的前提，是找到一个“抑制地方虚报债务”的机制。
从上述国务院办公厅转发的《意见》看，至少目前，中央财政认为已找到了这个机制，亦即该《意见》所提及的“激励约束机制”。
所谓“激励约束机制”，按照财政部的说法，至少包括三个方面。一是明确偿债主体。《意见》明确，地方各级政府是义务教育的还债主体，中央财政只是“给予补助”。且这种补助只是“重点支持”中西部地区，“适当兼顾”东部地区。
二是摸清债务底数。《意见》明确，所有“普九”债务必须经过严格审计，全面摸清债务底数。“普九”债务指各地以县为单位推进“普九”至通过省级“普九”验收合格期间发生的债务，“主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设直接相关的债务”。
据记者了解，中央确定的“普九”债务统计最迟截至2005年12月31日。这也是中国正式决定取消农村义务教育学杂费的日期。此后新增的债务、不在上述范围内的负债，不在清偿之列。
三是按“因素法”，确定对地方的补助数额。据财政部部长谢旭人的讲话，中央对地方的补助资金，根据各地义务教育阶段“学生数、学校数、办学成本和财政困难程度等”因素确定，不与实际发生的债务额挂钩，从而“债多不多补、债少不少补、早还不少补、晚还不多补”。
为了激励地方偿债的积极性，《办法》明确，清偿“普九”债务实行“先化解后补助”。对首批14个试点省份，凡未在两年的规定期限内化解债务的“不予补助”。同时，“中央的补助资金跟着省级补助资金走”，只有省财政先出资后，中央才按一定比例下拨资金。
据财政部部长谢旭人讲话，主持此次清偿计划的“国务院农村综合改革工作小组”将与试点省级政府签订“化债责任书”，“两年后组织验收”。
据记者了解，中央虽然要求试点省在两年内化解现有“普九”债务，但如果地方政府能够提前清偿，并经过中央有关部门验收，中央补助资金或有望提前拨付。
重庆市是目前全国惟一基本解决“普九”债务的省份。截至2006年底，重庆各地“普九”债务上报总计32.2亿元，经认定24.7亿元，目前已偿还19.5亿元。在已偿还的19.5亿元中，重庆各区县财政承担了大约11亿元，市本级财政承担8.5亿元。重庆市财政局教科文处处长周庆良告诉《财经》记者，中央对重庆“提前偿债”如何补助，目前并未确定。
学者指出，尽管《意见》要求建立“激励约束机制”，但由于中央很难知悉各地“普九”债务的具体情况，加上财政决策的不透明，中央能否及时发现地方政府的“虚报”行为，如何根据地方债务现状及清偿力度给予补助，都存在诸多难题。
制止“新债”难题
根据此次《意见》，中央此次出资偿还“普九”债务，首要目标自然是确保巨额义务教育投入不被基层“挤占挪用”，用于“普九”还债。其深层目标更为深远，是要建立“制止新债的机制”，并建立“义务教育新债责任追究制度。”
《意见》提出，“为保证偿债资金安全可靠，各地不得借新债还旧债，不得向农民摊派，不得挤占挪用其他必保的专项资金”。 事实上，在中央财政大幅增加农村义务投入的背景下，近年来一些地方曾有挤占挪用中央专项补助资金偿还“普九”债务的案例。财政部部长谢旭人也坦承：“有些地方为了偿还债务，挤占挪用村内‘一事一议’的公益事业筹资款，还挤占上级下拨的专项资金。”
为此，《意见》要求“各级财政用于化解‘普九’债务试点的支出应在预算中单设科目、单独反映，不作为预算安排教育正常支出的基数”。这意味着，中央和地方的“普九”偿债资金只是一笔“临时支出”，不会永久存续。一旦按照中央的部署，该“清偿计划”推向全国并实施完毕后，该笔资金将在各级财政支出诸多科目中消失。因此，这对地方财政而言，是偿还债务的“最后一次机会”。
有学者指出，由于中央对14个试点省份有“两年时限”，并且中央财政只是按地方化解的进展拨付补助，很可能促使地方政府为争取中央资金“铤而走险”，“借新债还旧债”的担忧或将不幸言中。
为了确保制止“新债”，《意见》同时要求，今后对“确需建设的”义务教育项目，“要用政府财政资金解决，不留缺口”，对“超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准”，“严格控制学校的公用经费支出”，“严禁超标准发放教职工津贴补贴”。
《意见》中也亮出了屡试不爽的“撒手锏”，即实行“债务控管领导责任制”——“建立农村义务教育新债责任追究制度，并将农村义务教育借新债和清理化解旧债情况作为对领导干部任期经济责任审计的重要内容”。《意见》同时警告，“对盲目搞建设、上项目、借新债的学校和部门，要追究有关单位领导和相关人员的责任”。
学者估计，随着14个省份“普九”偿债试点，中国现有500多亿元农村“普九”债务可能在未来两三年内基本得到清偿。但此次清偿计划只局限于“农村学校为‘普九’达标而欠下的债务”，并不涉及普九前和‘普九’达标后的义务教育负债”。事实上，农村中小学校中，除了普九负债，还有其他类型的债务。要解决这些债务，依然有待时日。
年关临近，黑龙江省农村综合改革办公室副主任陈大光内心充满了期待。2007年12月中旬，黑龙江等14个省份纳入全国化解“普九”债务计划，试点方案已上报北京，他盼望着方案早日获得批准。
“黑龙江全省农村义务教育债务约51亿元。一旦国务院批复了试点方案，这些债务将按照中央的要求在两年内全部化解。”陈大光告诉《财经》记者。
所谓“普九”债务，是指中国在普及九年制义务教育过程中，学校和基层政府欠下的债务。据教育部官方统计，中国目前农村“普九”债务高达500多亿元。
2007年12月19日，国务院办公厅转发了国务院农村综合改革工作小组《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》（下称《意见》），该《意见》首次提出了全国500多亿元农村“普九”债务的清偿方案。中央财政将对首批14个试点省份给予“适当补助”。
据财政部部长谢旭人的讲话，2007年底，中央财政已从当年财政超收收入中安排了60亿元，专项用于清偿农村“普九”债务；而在2008年和2009年，中央财政的该项投入将超过60亿元的规模。
教育财政学者指出，这是中央政府首次承诺对农村“普九”债务部分“埋单”。这也是为化解包括“普九”债务在内的数千亿乡村债务而迈出的第一步。
“普九”债务由来
“普九”债务由来已久。上世纪90年代，中国政府提出，要在20世纪末普及九年制义务教育，并制订了从校舍到图书室在内的“普九”验收标准和计划。
中央政府对“普九”制定了明确的时间表，省级政府也把“普九”达标纳入地方官员的政绩考核。县级领导为了完成上级“考核”，不得不默许甚至鼓励乡村两级“举债办学”。
正是在如此背景下，上世纪90年代，中国各地的农村中小学纷纷举债，购置土地，翻建和扩建校舍，购置教学设备，大多完成了“普九”达标。与此同时，中国各地农村中小学普遍背负了沉重债务。
有一段时间，乡村组织和中小学校的任务就是“借钱”。而其之所以能借到钱，与当时的义务教育投资体制密切相关。
2000年前，在中国城市，义务教育学校由县级以上政府投资举办和管理，学生家长只需交纳课本费和杂费。而在农村，除了杂费和课本费，农民还要交纳教育费附加、各种教育集资，用于支付民办教师工资、校舍修建、公用经费等。由于农村中小学每年都有书杂费等稳定的现金流，而乡镇政府掌握着征收教育集资款、农村教育费附加等权力，在“普九”达标过程中，建筑商愿意垫付资金为学校修建校舍，一些金融机构也敢于给学校贷款。
2000年后，中国推行农村税费改革，取消了“农村教育费附加”、“农村教育集资”；2005年底，中央政府又取消了“农村义务教育学杂费”，原支撑上述借款人信心的三大支柱全部被抽掉，学校也顿时失去偿债来源。在中西部地区农村，诸如包工队封堵学校大门的事层出不穷，严重影响了正常教学。
记者就此问题在重庆采访时，从重庆市万州区“普九”负债清理核实情况报告中获知，截至2002年底，仅“普九”期间学校建设的负债就高达2.63亿元。其中乡镇财政负债占34.72%，而学校负债为近65%。从债务来源看，仅欠建设工程款就高达1.38亿元，占到总负债的一半以上。
重庆市万州区2007年的财政收入只有7亿多元，2007年全区教育投入达4亿多元。该区财政局教科文科科长杜春时告诉《财经》记者：“2007年区财政本级安排了1.4亿元教育投入，其中600万元用于偿还‘普九’债务等。这些钱远远不够，只能用于‘灭火’。”
抑制地方虚报债务
2006年，中国全面取消农业税，中西部地区诸多县乡政府财力更加拮据，有的地方甚至连政府公务员的工资都不能保证，更失去了偿债的渠道。尽管中央要求各地立足自身逐步化解“普九”债务，但对很多县市而言，这只能是难以实现的梦想。
由此，近年来各地一直呼吁中央财政出资解决“普九”债务。而中央财政之所以难以决策，主要是担心一旦承诺中央出资偿债，各地上报的债务可能是“天文数字”。对中央财政而言，出资清偿“普九”债务的前提，是找到一个“抑制地方虚报债务”的机制。
从上述国务院办公厅转发的《意见》看，至少目前，中央财政认为已找到了这个机制，亦即该《意见》所提及的“激励约束机制”。
所谓“激励约束机制”，按照财政部的说法，至少包括三个方面。一是明确偿债主体。《意见》明确，地方各级政府是义务教育的还债主体，中央财政只是“给予补助”。且这种补助只是“重点支持”中西部地区，“适当兼顾”东部地区。
二是摸清债务底数。《意见》明确，所有“普九”债务必须经过严格审计，全面摸清债务底数。“普九”债务指各地以县为单位推进“普九”至通过省级“普九”验收合格期间发生的债务，“主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设直接相关的债务”。
据记者了解，中央确定的“普九”债务统计最迟截至2005年12月31日。这也是中国正式决定取消农村义务教育学杂费的日期。此后新增的债务、不在上述范围内的负债，不在清偿之列。
三是按“因素法”，确定对地方的补助数额。据财政部部长谢旭人的讲话，中央对地方的补助资金，根据各地义务教育阶段“学生数、学校数、办学成本和财政困难程度等”因素确定，不与实际发生的债务额挂钩，从而“债多不多补、债少不少补、早还不少补、晚还不多补”。
为了激励地方偿债的积极性，《办法》明确，清偿“普九”债务实行“先化解后补助”。对首批14个试点省份，凡未在两年的规定期限内化解债务的“不予补助”。同时，“中央的补助资金跟着省级补助资金走”，只有省财政先出资后，中央才按一定比例下拨资金。
据财政部部长谢旭人讲话，主持此次清偿计划的“国务院农村综合改革工作小组”将与试点省级政府签订“化债责任书”，“两年后组织验收”。
据记者了解，中央虽然要求试点省在两年内化解现有“普九”债务，但如果地方政府能够提前清偿，并经过中央有关部门验收，中央补助资金或有望提前拨付。
重庆市是目前全国惟一基本解决“普九”债务的省份。截至2006年底，重庆各地“普九”债务上报总计32.2亿元，经认定24.7亿元，目前已偿还19.5亿元。在已偿还的19.5亿元中，重庆各区县财政承担了大约11亿元，市本级财政承担8.5亿元。重庆市财政局教科文处处长周庆良告诉《财经》记者，中央对重庆“提前偿债”如何补助，目前并未确定。
学者指出，尽管《意见》要求建立“激励约束机制”，但由于中央很难知悉各地“普九”债务的具体情况，加上财政决策的不透明，中央能否及时发现地方政府的“虚报”行为，如何根据地方债务现状及清偿力度给予补助，都存在诸多难题。
制止“新债”难题
根据此次《意见》，中央此次出资偿还“普九”债务，首要目标自然是确保巨额义务教育投入不被基层“挤占挪用”，用于“普九”还债。其深层目标更为深远，是要建立“制止新债的机制”，并建立“义务教育新债责任追究制度。”
《意见》提出，“为保证偿债资金安全可靠，各地不得借新债还旧债，不得向农民摊派，不得挤占挪用其他必保的专项资金”。 事实上，在中央财政大幅增加农村义务投入的背景下，近年来一些地方曾有挤占挪用中央专项补助资金偿还“普九”债务的案例。财政部部长谢旭人也坦承：“有些地方为了偿还债务，挤占挪用村内‘一事一议’的公益事业筹资款，还挤占上级下拨的专项资金。”
为此，《意见》要求“各级财政用于化解‘普九’债务试点的支出应在预算中单设科目、单独反映，不作为预算安排教育正常支出的基数”。这意味着，中央和地方的“普九”偿债资金只是一笔“临时支出”，不会永久存续。一旦按照中央的部署，该“清偿计划”推向全国并实施完毕后，该笔资金将在各级财政支出诸多科目中消失。因此，这对地方财政而言，是偿还债务的“最后一次机会”。
有学者指出，由于中央对14个试点省份有“两年时限”，并且中央财政只是按地方化解的进展拨付补助，很可能促使地方政府为争取中央资金“铤而走险”，“借新债还旧债”的担忧或将不幸言中。
为了确保制止“新债”，《意见》同时要求，今后对“确需建设的”义务教育项目，“要用政府财政资金解决，不留缺口”，对“超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准”，“严格控制学校的公用经费支出”，“严禁超标准发放教职工津贴补贴”。
《意见》中也亮出了屡试不爽的“撒手锏”，即实行“债务控管领导责任制”——“建立农村义务教育新债责任追究制度，并将农村义务教育借新债和清理化解旧债情况作为对领导干部任期经济责任审计的重要内容”。《意见》同时警告，“对盲目搞建设、上项目、借新债的学校和部门，要追究有关单位领导和相关人员的责任”。
学者估计，随着14个省份“普九”偿债试点，中国现有500多亿元农村“普九”债务可能在未来两三年内基本得到清偿。但此次清偿计划只局限于“农村学校为‘普九’达标而欠下的债务”，并不涉及普九前和‘普九’达标后的义务教育负债”。事实上，农村中小学校中，除了普九负债，还有其他类型的债务。要解决这些债务，依然有待时日。