论文部分内容阅读
摘 要：如何保证环保监管质量，成为决定环境治理效果的重要因素。基于此，本文立足于环保监管角度，分析了当下我国环保监管模式存在的监管机构过于分散、职权应用手段较为单一等问题，研究了监管机构设置创新以及职权运行方式创新方法，希望以下内容的论述可以推动我国环境保护事业稳步开展。
关键词：环保监管;监管机构;监督
引言
近几年，随着经济水平的不断提升，我国环境问题越发严重，社会各界对于环境保护十分重视，我国也将环保纳入主要发展战略之一。就目前环境保护基本情况而言，虽然取得了一定成果，但是因为监管模式本身存在问题，导致环保活动很难取得既定治理目标。因此，对我国环保监管模式的缺失与创新研究有着鲜明现实意义。
一、我国环保监管模式的缺失
（一）监管机构方面的缺失
1.过于分散
就目前我国环境保护基本情况而言，污染主体问题由专门的环保监管单位进行管理，而类似于农、林、牧、渔生产过程中产生的环境问题，则是由其它部门代为负责;自然资源的利用是由资源管理部门负责。从上述分析中可以发现，当下我国可以行使环保管理职能的单位有很多，不仅包含环境监管部门、资源管理部门，而且包含水利部门以及林业部门。除此之外，类似于城乡建设的环境问题，则是由市容管理部门进行，此种情况下，我国环保监管部门不仅过于分散，而且相互之间的联系性较低，最终导致监管行为很难统一，不同方向的监管命令势必会降低环保质量。
2.行政区划分下的资源管理责任划分不合理
我国通常情况下对于各个地区的环保责任划分都采用行政划分方法，也就是根据行政位置，将区域内环境保护责任划分给当地政府。之所以采取此种划分方法是因为，当地政府对当地环境问题更加了解，处理起来也更加具有针对性。但是生态环境本身具有一定特殊性，并不会因为划分之后就可以改变其本身具有的连续性以及发展规律[1]。例如两个相邻的行政区域，共同应用一条河道，河道污染源在上游行政区域，此时下游行政区域只针对区域内河道进行治理根本无法达到治理效果。并且，无论是社会资源还是自然资源在实际应用过程中都属于集体资源，对于集体资源进行应用，就需要进行集体行动，个体擅自进行活动将会造成破坏性竞争。部分环境保护学者认为，我国环境保护相关法律内容更加注重市场本身的规范化，并不重视相关政府机关之间的能力协调，致使环境保护与监管无法正常开展。
3.农村地区环保监管不足
我國建立的环保监管机构一共可以划分为四个层级，最高级的为环保部，其它依次为生机、市级、县级环保厅以及环保局。也就是说是县级环保局是最为低级的环保部门。从农村发展情况家角度而言，受历史以及发展原因影响，乡镇环保机构尚未设立，导致农村环保监管力度不足。
（二）环境管权配置方面的缺失
1.环境管权立法较为模糊
目前我国法律对于环境监管相关部门的职权划分较为细致，但是对于各个部门职责划分比较模糊。例如《固体废物污染环境防治法》第十条：国务院有关部门需要在自己的责任范围之内进行环境监管。又如《大气污染防治法》第四条：各级交通部门、公安部门以及渔业管理部门根据自己职责进行车床污染管理。上述法律条纹中提到的“责任范围内”以及“根据自己职责”，但是对各个部门责任并没有仔细划分，导致相关部门履行责任时存在歧义。
2.上下级职权配置不合理
在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定：地方人民政府按照法律受上级政府主观部门领导。这就证明，地方政府的环境保护行为，会受到上级政府以及环境监管单位的双重领导，此种情况下，地方政府环境保护十分容易受到外界因素干扰，同时也会受限于权力配置体制。
二、我国环保监管模式的创新
（一）监管机构设置创新
1.建立中央协调机构
中央协调机制是所有环保监管机构的综合体现，人员组成为各个环保监部门的领导，具体构成与美国环境质量委员会相似。机构直接由中央领导，负责各项环保决策的制定与审核，进行决策应用意见调查等。
2.建立基层监管机构
受城乡二元结构发展状态的影响，我国乡镇尚未设立专门的环保监管机构，此种背景下，乡村成为环保失范地。虽然从目前我国乡镇发展情况而言，可以造成严重环境污染的概率并不大，但是如果长期未进行管理，可能会导致环境问题积少成多，最终难以控制。因此，应该基于我国乡镇建设情况，建立一个完整的基层环保监管机构，机构可以以公安机关形式为参考，并且保证派出合理。
3.建立区域性监管机构
上述分析中已经得出，行政区划分下的资源管理责任划分并不能起到良好的监管作用，在考虑行政区划、经济区划、生态功能区划和环境类型的情况下，应该建立“区域性环境监管机构”。具体而言，“区域性环境监管机构”应为所涉行政区的上级政府环保行政机构的派出机构，其职能主要是协调各地区的利益诉求，更好地保护特定区域内的生态环境和资源。
（二）监管职权创新
本文认为国务院应该在《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》进一步明确各个部门的职责与分工。
1.理顺中央与地方之间的环保监管职权
针对当下我国环保监管职能存在的越位、同位甚至是失位问题，应该以法律为基础，明确划分不同层级，不同部门的职权以及职责。具体而言，划分中央环保职权为：环保管理计划制定、环保整体规划以及规划利用与计划审查等。地方管理过程中，存在的部门无法解决问题也划归到中央职权当中。
2.调整职权同级分配
同级职权分配的立法已经取得了一定的成果，例如在水污染监管中，国务院于2008年修订了《水污染防治法》第七十四条规定，将水污染限期治理管理权力规划到环保部门。本文认为，调整职权同级分配应该从以下两个方面进行考虑：一方面，应该立足于法律角度，重新明确监管职权边界;另一方面，应该重视环保职能部门的权力赋予。
结论
综上所述，环保监管存在的意义在于保证环保活动正常开展，可以取得良好的管理效果。虽然现阶段我国环保监管模式存在一定局限性，很多监管内容无法直接解决管理当中遇到的问题，但是只要立足于模式应用中的问题根本，采用针对性处理方法，从监管机构以及法律等多个角度进行综合分析，就可以提升环保监管质量与环保效果。
参考文献
[1]严涛.关于环保管理部门加强第三方检测机构监管的思考——构建融入第三方机构的监管模式[J].低碳世界，2017（14）：13-14.
[2]林起传.构建精准监管模式——大田县构建“互联网+环保”监管模式的探索实践[J].海峡科学，2016（06）：99-100+104.
作者简介：
黄丽芳，女，1977.10，贵州省盘州市，彝族，大学本科，副教授，研究方向：法学。
（作者单位：贵州省六盘水市委党校法学教研室）
关键词：环保监管;监管机构;监督
引言
近几年，随着经济水平的不断提升，我国环境问题越发严重，社会各界对于环境保护十分重视，我国也将环保纳入主要发展战略之一。就目前环境保护基本情况而言，虽然取得了一定成果，但是因为监管模式本身存在问题，导致环保活动很难取得既定治理目标。因此，对我国环保监管模式的缺失与创新研究有着鲜明现实意义。
一、我国环保监管模式的缺失
（一）监管机构方面的缺失
1.过于分散
就目前我国环境保护基本情况而言，污染主体问题由专门的环保监管单位进行管理，而类似于农、林、牧、渔生产过程中产生的环境问题，则是由其它部门代为负责;自然资源的利用是由资源管理部门负责。从上述分析中可以发现，当下我国可以行使环保管理职能的单位有很多，不仅包含环境监管部门、资源管理部门，而且包含水利部门以及林业部门。除此之外，类似于城乡建设的环境问题，则是由市容管理部门进行，此种情况下，我国环保监管部门不仅过于分散，而且相互之间的联系性较低，最终导致监管行为很难统一，不同方向的监管命令势必会降低环保质量。
2.行政区划分下的资源管理责任划分不合理
我国通常情况下对于各个地区的环保责任划分都采用行政划分方法，也就是根据行政位置，将区域内环境保护责任划分给当地政府。之所以采取此种划分方法是因为，当地政府对当地环境问题更加了解，处理起来也更加具有针对性。但是生态环境本身具有一定特殊性，并不会因为划分之后就可以改变其本身具有的连续性以及发展规律[1]。例如两个相邻的行政区域，共同应用一条河道，河道污染源在上游行政区域，此时下游行政区域只针对区域内河道进行治理根本无法达到治理效果。并且，无论是社会资源还是自然资源在实际应用过程中都属于集体资源，对于集体资源进行应用，就需要进行集体行动，个体擅自进行活动将会造成破坏性竞争。部分环境保护学者认为，我国环境保护相关法律内容更加注重市场本身的规范化，并不重视相关政府机关之间的能力协调，致使环境保护与监管无法正常开展。
3.农村地区环保监管不足
我國建立的环保监管机构一共可以划分为四个层级，最高级的为环保部，其它依次为生机、市级、县级环保厅以及环保局。也就是说是县级环保局是最为低级的环保部门。从农村发展情况家角度而言，受历史以及发展原因影响，乡镇环保机构尚未设立，导致农村环保监管力度不足。
（二）环境管权配置方面的缺失
1.环境管权立法较为模糊
目前我国法律对于环境监管相关部门的职权划分较为细致，但是对于各个部门职责划分比较模糊。例如《固体废物污染环境防治法》第十条：国务院有关部门需要在自己的责任范围之内进行环境监管。又如《大气污染防治法》第四条：各级交通部门、公安部门以及渔业管理部门根据自己职责进行车床污染管理。上述法律条纹中提到的“责任范围内”以及“根据自己职责”，但是对各个部门责任并没有仔细划分，导致相关部门履行责任时存在歧义。
2.上下级职权配置不合理
在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定：地方人民政府按照法律受上级政府主观部门领导。这就证明，地方政府的环境保护行为，会受到上级政府以及环境监管单位的双重领导，此种情况下，地方政府环境保护十分容易受到外界因素干扰，同时也会受限于权力配置体制。
二、我国环保监管模式的创新
（一）监管机构设置创新
1.建立中央协调机构
中央协调机制是所有环保监管机构的综合体现，人员组成为各个环保监部门的领导，具体构成与美国环境质量委员会相似。机构直接由中央领导，负责各项环保决策的制定与审核，进行决策应用意见调查等。
2.建立基层监管机构
受城乡二元结构发展状态的影响，我国乡镇尚未设立专门的环保监管机构，此种背景下，乡村成为环保失范地。虽然从目前我国乡镇发展情况而言，可以造成严重环境污染的概率并不大，但是如果长期未进行管理，可能会导致环境问题积少成多，最终难以控制。因此，应该基于我国乡镇建设情况，建立一个完整的基层环保监管机构，机构可以以公安机关形式为参考，并且保证派出合理。
3.建立区域性监管机构
上述分析中已经得出，行政区划分下的资源管理责任划分并不能起到良好的监管作用，在考虑行政区划、经济区划、生态功能区划和环境类型的情况下，应该建立“区域性环境监管机构”。具体而言，“区域性环境监管机构”应为所涉行政区的上级政府环保行政机构的派出机构，其职能主要是协调各地区的利益诉求，更好地保护特定区域内的生态环境和资源。
（二）监管职权创新
本文认为国务院应该在《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》进一步明确各个部门的职责与分工。
1.理顺中央与地方之间的环保监管职权
针对当下我国环保监管职能存在的越位、同位甚至是失位问题，应该以法律为基础，明确划分不同层级，不同部门的职权以及职责。具体而言，划分中央环保职权为：环保管理计划制定、环保整体规划以及规划利用与计划审查等。地方管理过程中，存在的部门无法解决问题也划归到中央职权当中。
2.调整职权同级分配
同级职权分配的立法已经取得了一定的成果，例如在水污染监管中，国务院于2008年修订了《水污染防治法》第七十四条规定，将水污染限期治理管理权力规划到环保部门。本文认为，调整职权同级分配应该从以下两个方面进行考虑：一方面，应该立足于法律角度，重新明确监管职权边界;另一方面，应该重视环保职能部门的权力赋予。
结论
综上所述，环保监管存在的意义在于保证环保活动正常开展，可以取得良好的管理效果。虽然现阶段我国环保监管模式存在一定局限性，很多监管内容无法直接解决管理当中遇到的问题，但是只要立足于模式应用中的问题根本，采用针对性处理方法，从监管机构以及法律等多个角度进行综合分析，就可以提升环保监管质量与环保效果。
参考文献
[1]严涛.关于环保管理部门加强第三方检测机构监管的思考——构建融入第三方机构的监管模式[J].低碳世界，2017（14）：13-14.
[2]林起传.构建精准监管模式——大田县构建“互联网+环保”监管模式的探索实践[J].海峡科学，2016（06）：99-100+104.
作者简介：
黄丽芳，女，1977.10，贵州省盘州市，彝族，大学本科，副教授，研究方向：法学。
（作者单位：贵州省六盘水市委党校法学教研室）