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相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作，而它之于加强对相关行政机关履职的监督是非常重要的。
What Causes Difficulties in Environmental Public Interest Litigation
4月1日零时，山东德州晶华集团振华有限公司正式关停。在经历多次受罚，并被环保部点名批评，却整改成效不大后，此前的3月19日，中华环保联合会向山东省德州市中级法院提交了诉状，对振华公司涉嫌大气污染行为提起公益诉讼，索赔近3000万元。3月27日，该公司已经停产。
这是新《环保法》实施后第一起针对大气污染行为的环境公益诉讼案件。
更早前，今年1月1日，环保组织“自然之友”和福建“绿家同”针对福建南平损坏林地的采矿主提起公益诉讼，则成为新《环保法》实施后首例环境公益诉讼立案。
通过诉讼倒逼企业及个人守法治污，倒逼环保监管机构切实履责，这些环境公益诉讼案件有其标杆意义和示范价值。不过，难掩的一个尴尬事实是，连同上述2起案件在内，截至目前，今年也仅有3家环保组织提起了共4起环境公益诉讼。
在接受《中国经贸聚焦》记者采访时，自然之友环境公益诉讼项目负责人葛枫等专家表示，环境公益诉讼目前仍面临诸多困难，包括各环保组织难以承担较为高额的诉讼成本，自身法律专业能力欠缺等，此外，相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作，而它之于加强对相关行政机关履职的监督是非常重要的。
值得一提的是，在3月29日出席博鳌亚洲论坛时，最高法院院长周强也对环保团体目前遭遇资金、人才困难导致公益诉讼案件数量少表示了关切。4月13日，环保部就《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）公开向社会征求意见，《意见稿》除明确公众可参与污染调查处理等之外，在公益诉讼方面，还要求相关环保主管部门应当在政府信息公开义务范围内，为环保组织提供便利。
艰辛起步
数据显示，从2000年到2013年，全同环境公益诉论案件总计不足60起，起诉主体绝大多数是行政机关和检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。
其主要原因是环境公益诉讼的主体资格问题。中华环保联合会环境法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长马勇表示，中国传统民事法律关于原告主体的规定遵循“直接利害关系”原则，而公益诉讼则允许和案件无直接利害关系的机构基于维护公共利益作为原告提起诉讼，这是对传统民事法律的突破。在这样的背景下，以往环境公益诉讼的主要依据是包括环保法在内的一些原则性规定，以及一些试点成立环保法庭的地方高级法院出台的规范性文件，通过打法律的“擦边球”，进行了一系列环境公益诉讼的司法实践。
2013年新《民事诉讼法》实施，加入了关于环境公益诉讼的法律规定，但是新法仍未就环境公益诉讼的主体进行明确界定，这导致各法院在实际操作中对环境公益诉讼持保守态度。据悉，2013年，中华环保联合会提起的8起环境公益诉讼全部因诉讼主体无法律明确规定被驳回。
直至2014年《环保法》修订，饱受争议的环境公益诉讼主体问题方才尘埃落定。白今年1月1日起实施的新《环保法》规定，符合一定条件的社会组织可以向法院提起环境公益诉讼。新法中环境公益诉讼的开展范围，也由之前的环境污染扩大到环境污染和破坏生态。最高法院随后出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了社会组织的范围及提起诉讼需符合的条件。据民政部统计，目前符合环境公益诉讼主体资格的环保组织有700多家。
尽管新《环保法》的规定和最高院的司法解释为环境公益诉讼打开了方便之门，但环境公益诉讼却依然面临“叫好不叫座”的尴尬局面。截至目前，从公开报道看，已经立案的仅有福建南平毁林案、山东德州振华公司大气污染案等4起，其中有官方背景的環保组织中华环保联合会占了3起。
高昂成本
在答复关于南平环境公益诉讼案的最新进展时，葛枫告诉《中国经贸聚焦》记者，他们已经请生态和林业修复方面的专家去做了损害情况评估，专家报告已经交给法院，目前在等待法院的进一步消息。
在提起该环境公益诉讼案之前，去年7月28日，此案4名被告中的3人已凶非法占用农地罪获刑。他们在未依法取得占用林地许可证及办理采矿许可延期手续的情况下，开采矿石，造成近20亩林地植被在3年间被破坏殆尽。
证据充分加上当地法院等部门的支持，使得这起环境公益诉讼案成功立案。但葛枫表示，他们目前仍面临着不少困难。
“首先，环境公益诉讼需要的成本还是比较高的。对于环保组织而言，经费从何而来，这是一个非常实际的问题。”据她介绍，相关费用涉及诉讼费，人员差旅费，律师费用，以及做损害评估和修复方案的费用等。南平中院已经准许缓交诉讼费，“律师费用我们与中国政法大学环境资源法研究和服务中心的相关律师商量，等到结案后冉付。另外很大的一块是做损害评估和修复方案的费用，目前主要也是请一些专家帮忙做，能够节省部分开支。但这毕竟不是一个长效机制。”她还提到，如果这个案子后期涉及全面的损害鉴定，费用将更大，“我们还没有确定是否必须进行损害鉴定。”
此前报道显示，2011年10月19日，云南省曲靖市中级法院受理了自然之友等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼。参与该案诉讼的夏军律师曾对媒体表示，审理案件的法院需要相关环境鉴定报告，鉴定需要600万元以上的费用。由此足见环境公益诉讼之难。
葛枫透露，事实上，在新《环保法》通过后，自然之友就考虑到环境公益诉讼将遭遇的费用方面的实际困难，在自然之友基金会下专门设立了“环境公益诉讼支持基金”的专项基金，想借此募集资金，支持包括白然之友和其他环保组织开展环境公益诉讼。“不过，目前基金的体量还非常小，募集的资金仅有数十万元，可能只够打一两个官司就差不多了。” 除了费用问题，环保组织也面临着法律专业能力欠缺等困难。葛楓称，“以法律方面工作作为重点的环保组织很少，自然之友虽然一直忠实于以法律手段来推动环境保护，但我们自己也没有专职的律师队伍。因此，包括环保组织在内的NCO，自身法律团队和专业能力的建设与提高，将是非常重要的一方面。”
“我们目前解决这块困难主要是通过和中国政法大学合作，对方给予一些法律方面的支持，像这起案件的代理律师就是他们那边的律师。但今后如果要持续地做更多的案子，自身的法律能力势必需要不断提高。”葛枫表示。
索赔与执行难
相比其他环境公益诉讼，大气污染类型的环境公益诉讼案件存在着很难定性、定量地鉴别究竟一家企业的排放对空气污染影响有多大，很难鉴定评估污染损害的问题。
在德州振华公司案中，中华环保联合会索赔近3000万元，要求法院判定被告立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施;在省级及以上媒体公开赔礼道歉;由被告承担诉讼、鉴定、律师费等支出。
近3000万的索赔依据是什么？据马勇介绍，其主要包括两个方面：一是振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元;二是因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，两者相加合计近3000万元。
马勇进一步解释说，最高院司法解释第23条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。这提示了一条创新的出路，即据此，如果难以进行生态损害评估的，可以通过企业运营成本进行核算。而根据公开资料，被告企业有几条生产线没有安装治污设施，换算加起来大约有2000多万元。此外，他们尝试通过比照按日计罚的行政处罚，对企业屡禁不止的行为提出惩罚性赔偿780万元。
该案诉状请求赔偿款项将支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理。马勇表示，除了打到当地财政账户，环境公益诉讼的实际执行还有另一种方式，比如贵州有个“两湖一库”基金会，只要涉及到“两湖一库”的公益诉讼案件，其损害赔偿款都会打到基金中。
但即便案件胜诉，赔偿款执行仍将是问题。振华公司正是因为行业不景气，没钱治污，面临一张张环保罚单时，只好当起“老赖”，而关停之后，以其目前的盈利状态，也将面临执行难问题。
行政诉讼缺位
环境公益诉讼面临的挑战还来自制度的不够完备。相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作。
葛枫对《中国经贸聚焦》记者表示，新《环保法》第58条规定的公益诉讼制度，其实涵盖了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，前者是告污染者包括公司、个人，后者则是告有环境行政执法权的相关政府部门没有履职或履行不当造成环境污染、生态破坏。
但环境行政公益诉讼案件目前还没有什么例子。《行政诉讼法》并没有对环境公益诉讼作卅明确规定，最高院有关司法解释也没有对环境行政公益诉讼作出解释。葛枫说，“因此环境行政公益诉讼难以开展。而如今环境行政主管机关在环保中发挥很大作用，绝大部分环保法律包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环保法》，都规定了行政主管机关的职责，如果它们能够履职到位，许多环境污染事故将可以避免。所以，加强对相关行政机关履职的监督非常重要，而环境行政公益诉讼很大程度上可以起到这样一个作用。”
葛枫告诉记者，十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度，现在实践中也有检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼的案例，“但这只是党的文件，立法和司法解释方面还没有相关规定。”
据悉，今年全国两会期间，自然之友已经通过全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅呼吁完善环境公益诉讼制度，包括加强对环保组织提起公益诉讼的支持，以及完善环境行政公益诉讼的相关法律。
吕忠梅建议，要建立环境公益诉讼激励机制，包括建立政府专项基金，鼓励和支持公益组织建立环境公益诉讼专项基金，并从政策和资金上加大扶持;鼓励法院支持环境公益诉讼中胜诉原告的合理办案成本及原告律师费用由被告支付的诉讼请求。另一方面，要明确《环保法》第58条关于公益诉讼的内涵，通过立法和司法解释进一步规范环境公益诉讼制度。包括通过立法将行政管理部门违法作为或不作为造成污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为纳入环境公益诉讼的范围;出台司法解释，明确对上述行为提起诉讼的原告资格等。
What Causes Difficulties in Environmental Public Interest Litigation
4月1日零时，山东德州晶华集团振华有限公司正式关停。在经历多次受罚，并被环保部点名批评，却整改成效不大后，此前的3月19日，中华环保联合会向山东省德州市中级法院提交了诉状，对振华公司涉嫌大气污染行为提起公益诉讼，索赔近3000万元。3月27日，该公司已经停产。
这是新《环保法》实施后第一起针对大气污染行为的环境公益诉讼案件。
更早前，今年1月1日，环保组织“自然之友”和福建“绿家同”针对福建南平损坏林地的采矿主提起公益诉讼，则成为新《环保法》实施后首例环境公益诉讼立案。
通过诉讼倒逼企业及个人守法治污，倒逼环保监管机构切实履责，这些环境公益诉讼案件有其标杆意义和示范价值。不过，难掩的一个尴尬事实是，连同上述2起案件在内，截至目前，今年也仅有3家环保组织提起了共4起环境公益诉讼。
在接受《中国经贸聚焦》记者采访时，自然之友环境公益诉讼项目负责人葛枫等专家表示，环境公益诉讼目前仍面临诸多困难，包括各环保组织难以承担较为高额的诉讼成本，自身法律专业能力欠缺等，此外，相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作，而它之于加强对相关行政机关履职的监督是非常重要的。
值得一提的是，在3月29日出席博鳌亚洲论坛时，最高法院院长周强也对环保团体目前遭遇资金、人才困难导致公益诉讼案件数量少表示了关切。4月13日，环保部就《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿）公开向社会征求意见，《意见稿》除明确公众可参与污染调查处理等之外，在公益诉讼方面，还要求相关环保主管部门应当在政府信息公开义务范围内，为环保组织提供便利。
艰辛起步
数据显示，从2000年到2013年，全同环境公益诉论案件总计不足60起，起诉主体绝大多数是行政机关和检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少。
其主要原因是环境公益诉讼的主体资格问题。中华环保联合会环境法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长马勇表示，中国传统民事法律关于原告主体的规定遵循“直接利害关系”原则，而公益诉讼则允许和案件无直接利害关系的机构基于维护公共利益作为原告提起诉讼，这是对传统民事法律的突破。在这样的背景下，以往环境公益诉讼的主要依据是包括环保法在内的一些原则性规定，以及一些试点成立环保法庭的地方高级法院出台的规范性文件，通过打法律的“擦边球”，进行了一系列环境公益诉讼的司法实践。
2013年新《民事诉讼法》实施，加入了关于环境公益诉讼的法律规定，但是新法仍未就环境公益诉讼的主体进行明确界定，这导致各法院在实际操作中对环境公益诉讼持保守态度。据悉，2013年，中华环保联合会提起的8起环境公益诉讼全部因诉讼主体无法律明确规定被驳回。
直至2014年《环保法》修订，饱受争议的环境公益诉讼主体问题方才尘埃落定。白今年1月1日起实施的新《环保法》规定，符合一定条件的社会组织可以向法院提起环境公益诉讼。新法中环境公益诉讼的开展范围，也由之前的环境污染扩大到环境污染和破坏生态。最高法院随后出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了社会组织的范围及提起诉讼需符合的条件。据民政部统计，目前符合环境公益诉讼主体资格的环保组织有700多家。
尽管新《环保法》的规定和最高院的司法解释为环境公益诉讼打开了方便之门，但环境公益诉讼却依然面临“叫好不叫座”的尴尬局面。截至目前，从公开报道看，已经立案的仅有福建南平毁林案、山东德州振华公司大气污染案等4起，其中有官方背景的環保组织中华环保联合会占了3起。
高昂成本
在答复关于南平环境公益诉讼案的最新进展时，葛枫告诉《中国经贸聚焦》记者，他们已经请生态和林业修复方面的专家去做了损害情况评估，专家报告已经交给法院，目前在等待法院的进一步消息。
在提起该环境公益诉讼案之前，去年7月28日，此案4名被告中的3人已凶非法占用农地罪获刑。他们在未依法取得占用林地许可证及办理采矿许可延期手续的情况下，开采矿石，造成近20亩林地植被在3年间被破坏殆尽。
证据充分加上当地法院等部门的支持，使得这起环境公益诉讼案成功立案。但葛枫表示，他们目前仍面临着不少困难。
“首先，环境公益诉讼需要的成本还是比较高的。对于环保组织而言，经费从何而来，这是一个非常实际的问题。”据她介绍，相关费用涉及诉讼费，人员差旅费，律师费用，以及做损害评估和修复方案的费用等。南平中院已经准许缓交诉讼费，“律师费用我们与中国政法大学环境资源法研究和服务中心的相关律师商量，等到结案后冉付。另外很大的一块是做损害评估和修复方案的费用，目前主要也是请一些专家帮忙做，能够节省部分开支。但这毕竟不是一个长效机制。”她还提到，如果这个案子后期涉及全面的损害鉴定，费用将更大，“我们还没有确定是否必须进行损害鉴定。”
此前报道显示，2011年10月19日，云南省曲靖市中级法院受理了自然之友等环保组织就曲靖铬渣污染事件提起的公益诉讼。参与该案诉讼的夏军律师曾对媒体表示，审理案件的法院需要相关环境鉴定报告，鉴定需要600万元以上的费用。由此足见环境公益诉讼之难。
葛枫透露，事实上，在新《环保法》通过后，自然之友就考虑到环境公益诉讼将遭遇的费用方面的实际困难，在自然之友基金会下专门设立了“环境公益诉讼支持基金”的专项基金，想借此募集资金，支持包括白然之友和其他环保组织开展环境公益诉讼。“不过，目前基金的体量还非常小，募集的资金仅有数十万元，可能只够打一两个官司就差不多了。” 除了费用问题，环保组织也面临着法律专业能力欠缺等困难。葛楓称，“以法律方面工作作为重点的环保组织很少，自然之友虽然一直忠实于以法律手段来推动环境保护，但我们自己也没有专职的律师队伍。因此，包括环保组织在内的NCO，自身法律团队和专业能力的建设与提高，将是非常重要的一方面。”
“我们目前解决这块困难主要是通过和中国政法大学合作，对方给予一些法律方面的支持，像这起案件的代理律师就是他们那边的律师。但今后如果要持续地做更多的案子，自身的法律能力势必需要不断提高。”葛枫表示。
索赔与执行难
相比其他环境公益诉讼，大气污染类型的环境公益诉讼案件存在着很难定性、定量地鉴别究竟一家企业的排放对空气污染影响有多大，很难鉴定评估污染损害的问题。
在德州振华公司案中，中华环保联合会索赔近3000万元，要求法院判定被告立即停止超标排放大气污染物，增设大气污染防治设施;在省级及以上媒体公开赔礼道歉;由被告承担诉讼、鉴定、律师费等支出。
近3000万的索赔依据是什么？据马勇介绍，其主要包括两个方面：一是振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元;二是因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元，两者相加合计近3000万元。
马勇进一步解释说，最高院司法解释第23条规定，生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。这提示了一条创新的出路，即据此，如果难以进行生态损害评估的，可以通过企业运营成本进行核算。而根据公开资料，被告企业有几条生产线没有安装治污设施，换算加起来大约有2000多万元。此外，他们尝试通过比照按日计罚的行政处罚，对企业屡禁不止的行为提出惩罚性赔偿780万元。
该案诉状请求赔偿款项将支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理。马勇表示，除了打到当地财政账户，环境公益诉讼的实际执行还有另一种方式，比如贵州有个“两湖一库”基金会，只要涉及到“两湖一库”的公益诉讼案件，其损害赔偿款都会打到基金中。
但即便案件胜诉，赔偿款执行仍将是问题。振华公司正是因为行业不景气，没钱治污，面临一张张环保罚单时，只好当起“老赖”，而关停之后，以其目前的盈利状态，也将面临执行难问题。
行政诉讼缺位
环境公益诉讼面临的挑战还来自制度的不够完备。相对环境民事公益诉讼，由于环境行政公益诉讼在法律制度上的不明晰，目前这块还难以操作。
葛枫对《中国经贸聚焦》记者表示，新《环保法》第58条规定的公益诉讼制度，其实涵盖了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，前者是告污染者包括公司、个人，后者则是告有环境行政执法权的相关政府部门没有履职或履行不当造成环境污染、生态破坏。
但环境行政公益诉讼案件目前还没有什么例子。《行政诉讼法》并没有对环境公益诉讼作卅明确规定，最高院有关司法解释也没有对环境行政公益诉讼作出解释。葛枫说，“因此环境行政公益诉讼难以开展。而如今环境行政主管机关在环保中发挥很大作用，绝大部分环保法律包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环保法》，都规定了行政主管机关的职责，如果它们能够履职到位，许多环境污染事故将可以避免。所以，加强对相关行政机关履职的监督非常重要，而环境行政公益诉讼很大程度上可以起到这样一个作用。”
葛枫告诉记者，十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度，现在实践中也有检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼的案例，“但这只是党的文件，立法和司法解释方面还没有相关规定。”
据悉，今年全国两会期间，自然之友已经通过全国人大代表、湖北省政协副主席吕忠梅呼吁完善环境公益诉讼制度，包括加强对环保组织提起公益诉讼的支持，以及完善环境行政公益诉讼的相关法律。
吕忠梅建议，要建立环境公益诉讼激励机制，包括建立政府专项基金，鼓励和支持公益组织建立环境公益诉讼专项基金，并从政策和资金上加大扶持;鼓励法院支持环境公益诉讼中胜诉原告的合理办案成本及原告律师费用由被告支付的诉讼请求。另一方面，要明确《环保法》第58条关于公益诉讼的内涵，通过立法和司法解释进一步规范环境公益诉讼制度。包括通过立法将行政管理部门违法作为或不作为造成污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为纳入环境公益诉讼的范围;出台司法解释，明确对上述行为提起诉讼的原告资格等。