论文部分内容阅读
一、国内预售款监管制度地方规定比较分析
《城市商品房预售管理办法》规定：商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。在《城市房地产管理法》上位法有原则性规定的情况下，赋予了地方房地产主管部门制定具体操作规范的权力。早在1998年，《广东省商品房预售管理条例》即以专章形式确立了商品房预售款的监督管理规则，对预售款的概念、范围、监管形式、监管周期、监管主体、操作模式、监管收费等均作出了明确规定，开创了国内开展商品房预售款监管工作的先河。
据不完全统计，目前国内已有70余个大中城市出台了预售款监管的地方性规定。受经济发展水平和各地实践差异的影响，预售款监管的制度模式、监管力度、特色等各有不同。笔者选取了颇具代表性的部分地方规定，进行对比分析和归类总结。
1 从发文主体和文件效力来看
第一，地方性法规规定有商品房预售款监管的内容，效力层次最高，辖区内各地方据此进一步制定操作规范。如《广东省商品房预售管理条例》、《重庆市城镇房地产交易管理条例》都有针对商品房预售监管较为详尽的规定，广州、汕头、珠海、重庆市房地产主管部门在此基础上制定了详尽的操作细则；《山东省商品房销售条例》也对该省商品房预售款监管事宜作出了原则性规定，济南、青岛等地根据地方实际分别选取了不同的监管模式。
第二，地方政府发布规章或规范性文件，效力较高。如《郑州市商品房预售款监管办法》、《株州市商品房预售资金监管办法》、《青岛市新建商品房预售资金监管暂行办法》、《昆明市进一步加强商品房预售管理实施意见》、《天津市新建商品房预售资金监管办法》、《合肥市商品房预售款监督管理暂行办法》、《湘潭市城区商品房预售款监督管理办法》、《岳阳市商品房预售款监管暂行办法》都专门规定了商品房预售款监管的原则、操作流程等，为房地产行政主管部门开展预售款监管工作提供了直接依据。
第三，房地产主管部门与银行业主管部门联合发布规范性文件，对参与监管的商业银行具有较强的约束力。如《北京市商品房预售资金监管暂行办法》、《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》、《南京市商品房预售款监管办法》均有商业银行参与监管，其对银行的约束力比房地产主管部门单独发文更强。
第四，房地产主管部门单独发布规范性文件，约束力相对较弱。如《福建省商品房预售管理暂行办法》、《厦门市商品房预售款监督管理实施细则》、《成都市商品房预售款监管办法(试行)》及其实施细则，是房地产主管部门单纯发布规范性文件的典型代表。
2 从监管主体、监管模式和监管周期来看
第一，由房地产主管部门或设立专门的主管机构集中监管。如厦门市由交易中心直接负责预售款监管，青岛市国土房管局下设房地产交易资金监管机构直接负责新建商品房预售资金的具体监管工作，广州市房地产中介服务管理所下设商品房预售款监督管理小组对广州市商品房预售款实行“全程全额”监督管理。
第二，通过引入担保单位全程担保的形式，进行重点监管。如“济南模式”，济南市引入担保公司全程担保制度，预售款的监管采用由预售人委托担保公司向预购人提供预售款监管责任担保书的方式实施，以保证预购人的合法权益。
第三，商业银行与项目监理单位联合监管模式，各司其职。最为典型的是“重庆模式”，重庆市以地方性法规创设了由工程监理机构和开设预售款专用账户的商业银行联合对预售资金进行监管的新制度。
第四，商业银行直接监管，主管部门监督检查。如北京、南京、杭州、成都等地推行的由商业银行作为监管的直接参与主体，监理单位负责进度需求监控，主管部门监督、抽查、检验的模式。
3 从措施保障、具体操作规范来看
第一，监管金额的确定，引入保证金制度或预留上浮比例。
第二，与预售许可挂钩，在预售许可阶段要求提交预售款监管资料或进行专门备案。
第三，选取商业银行监管的，要求独家监管或允许多家银行联合监管。
第四，要求预售款实行直接入账，禁止开发企业转存或截留。
第五，在预售款拨付使用上，与合同备案挂钩或由主管机构审核相关申请材料，再决定是否准予用款。
第六，对违反监管规定的市场主体设立处罚制度。
4 从是否免于监管以及对违规行为的处罚力度来看
第一，对所有开发企业、建设项目同等对待，不允许免除监管；严格监管下的例外，即允许特定情况下免于监管，以其他措施保障监管目的实现。如厦门市规定具备特定条件或资格的开发企业可申请免于监管；济南市规定，预售人向担保公司提供担保公司认可的全额反担保，可以免除监管。
第二，对开发企业违反监管规定的，处罚手段通常为责令限期整改、暂停预售、处以罚款、计入信用档案并进行公示；对监管银行违反监管规定的，取消其监管资格；对于监理单位违规的，违规行为记入企业信用信息系统，并依法对相关责任单位和责任人予以处理。
从表3中9个城市的监管模式来看，成立专设预售款监督管理机构是最直接监管的模式，监管力度最强；最具特色的莫过于济南模式和重庆模式，监管力度也比较强；最普遍的即是商业银行监管模式，监管力度较弱。虽然国内各地方关于预售款监管的模式可以归结为上述4种，但在具体适用和操作上仍各具特色，很难对哪种模式的优劣进行简单评判。只要适应地方实际，达到预售款“专款专用”的目的，即是好的制度设置。
二、成都市预售资金监管制度的突破和创新
2010年11月1日，成都市发布《预售款监管办法(试行)》及《成都市商品房预售款监管实施细则(试行)》(以下简称《办法》、《细则》)，正式启动预售款监管工作。在比较国内几种监管模式后，成都选取了相对宽松的“商业银行监管模式”，对于预售资金的监管，结合成都市市场情况进行了创新，采取了较为灵活的监管方式，严格监管的同时，也要考虑保持市场本身的活力，让资金发挥最大的效益。
1 期前拨付
成都允许期前付款并准予调用超额预售款在全国属于创新。《办法》中明确规定，预售款采用建设期前拨付：开发企业在取得预售许可开始销售后，可以根据项目预算清册和资金使用计划申请提前调用相应周期的预售款，相对于以自有资金或开发贷款垫付完成相应建设周期后再提取预售款的“后期支付”，更具灵活性；同时，为避免开发企业以整个楼栋作为一个建设周期，一次性提前支取全部预售款继而“携款潜逃”。《细则》进一步规定了工程形象进度的编制。同时在严格按照工程进度提取预售款的同时，也允许开发商调用超额部分的预售款。在保证建设工程资金使用的条件下，预售款专用账户中的商品房预售款超出该监管项目工程预算清册的总额时，可允许开发企业以其超出部分用于还贷或调用。
2 允许折抵
成都的预售款监管另有一项重大创新，即允许折抵。《细则》规定：开发贷款或其他款项已用于支付了相应期间工程建设费用，满足建设要求的，已支付款项可折抵预售监管账户中相应监管金额，并按照资金使用计划予以相应调用。这样一来，既能确保开发企业能将预售资金有效运用到每一期工程建设中，不出现滞留资金的“尴尬”，同时又要求开发商必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付，确保安全性。
齐婧／责任编辑
《城市商品房预售管理办法》规定：商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。在《城市房地产管理法》上位法有原则性规定的情况下，赋予了地方房地产主管部门制定具体操作规范的权力。早在1998年，《广东省商品房预售管理条例》即以专章形式确立了商品房预售款的监督管理规则，对预售款的概念、范围、监管形式、监管周期、监管主体、操作模式、监管收费等均作出了明确规定，开创了国内开展商品房预售款监管工作的先河。
据不完全统计，目前国内已有70余个大中城市出台了预售款监管的地方性规定。受经济发展水平和各地实践差异的影响，预售款监管的制度模式、监管力度、特色等各有不同。笔者选取了颇具代表性的部分地方规定，进行对比分析和归类总结。
1 从发文主体和文件效力来看
第一，地方性法规规定有商品房预售款监管的内容，效力层次最高，辖区内各地方据此进一步制定操作规范。如《广东省商品房预售管理条例》、《重庆市城镇房地产交易管理条例》都有针对商品房预售监管较为详尽的规定，广州、汕头、珠海、重庆市房地产主管部门在此基础上制定了详尽的操作细则；《山东省商品房销售条例》也对该省商品房预售款监管事宜作出了原则性规定，济南、青岛等地根据地方实际分别选取了不同的监管模式。
第二，地方政府发布规章或规范性文件，效力较高。如《郑州市商品房预售款监管办法》、《株州市商品房预售资金监管办法》、《青岛市新建商品房预售资金监管暂行办法》、《昆明市进一步加强商品房预售管理实施意见》、《天津市新建商品房预售资金监管办法》、《合肥市商品房预售款监督管理暂行办法》、《湘潭市城区商品房预售款监督管理办法》、《岳阳市商品房预售款监管暂行办法》都专门规定了商品房预售款监管的原则、操作流程等，为房地产行政主管部门开展预售款监管工作提供了直接依据。
第三，房地产主管部门与银行业主管部门联合发布规范性文件，对参与监管的商业银行具有较强的约束力。如《北京市商品房预售资金监管暂行办法》、《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》、《南京市商品房预售款监管办法》均有商业银行参与监管，其对银行的约束力比房地产主管部门单独发文更强。
第四，房地产主管部门单独发布规范性文件，约束力相对较弱。如《福建省商品房预售管理暂行办法》、《厦门市商品房预售款监督管理实施细则》、《成都市商品房预售款监管办法(试行)》及其实施细则，是房地产主管部门单纯发布规范性文件的典型代表。
2 从监管主体、监管模式和监管周期来看
第一，由房地产主管部门或设立专门的主管机构集中监管。如厦门市由交易中心直接负责预售款监管，青岛市国土房管局下设房地产交易资金监管机构直接负责新建商品房预售资金的具体监管工作，广州市房地产中介服务管理所下设商品房预售款监督管理小组对广州市商品房预售款实行“全程全额”监督管理。
第二，通过引入担保单位全程担保的形式，进行重点监管。如“济南模式”，济南市引入担保公司全程担保制度，预售款的监管采用由预售人委托担保公司向预购人提供预售款监管责任担保书的方式实施，以保证预购人的合法权益。
第三，商业银行与项目监理单位联合监管模式，各司其职。最为典型的是“重庆模式”，重庆市以地方性法规创设了由工程监理机构和开设预售款专用账户的商业银行联合对预售资金进行监管的新制度。
第四，商业银行直接监管，主管部门监督检查。如北京、南京、杭州、成都等地推行的由商业银行作为监管的直接参与主体，监理单位负责进度需求监控，主管部门监督、抽查、检验的模式。
3 从措施保障、具体操作规范来看
第一，监管金额的确定，引入保证金制度或预留上浮比例。
第二，与预售许可挂钩，在预售许可阶段要求提交预售款监管资料或进行专门备案。
第三，选取商业银行监管的，要求独家监管或允许多家银行联合监管。
第四，要求预售款实行直接入账，禁止开发企业转存或截留。
第五，在预售款拨付使用上，与合同备案挂钩或由主管机构审核相关申请材料，再决定是否准予用款。
第六，对违反监管规定的市场主体设立处罚制度。
4 从是否免于监管以及对违规行为的处罚力度来看
第一，对所有开发企业、建设项目同等对待，不允许免除监管；严格监管下的例外，即允许特定情况下免于监管，以其他措施保障监管目的实现。如厦门市规定具备特定条件或资格的开发企业可申请免于监管；济南市规定，预售人向担保公司提供担保公司认可的全额反担保，可以免除监管。
第二，对开发企业违反监管规定的，处罚手段通常为责令限期整改、暂停预售、处以罚款、计入信用档案并进行公示；对监管银行违反监管规定的，取消其监管资格；对于监理单位违规的，违规行为记入企业信用信息系统，并依法对相关责任单位和责任人予以处理。
从表3中9个城市的监管模式来看，成立专设预售款监督管理机构是最直接监管的模式，监管力度最强；最具特色的莫过于济南模式和重庆模式，监管力度也比较强；最普遍的即是商业银行监管模式，监管力度较弱。虽然国内各地方关于预售款监管的模式可以归结为上述4种，但在具体适用和操作上仍各具特色，很难对哪种模式的优劣进行简单评判。只要适应地方实际，达到预售款“专款专用”的目的，即是好的制度设置。
二、成都市预售资金监管制度的突破和创新
2010年11月1日，成都市发布《预售款监管办法(试行)》及《成都市商品房预售款监管实施细则(试行)》(以下简称《办法》、《细则》)，正式启动预售款监管工作。在比较国内几种监管模式后，成都选取了相对宽松的“商业银行监管模式”，对于预售资金的监管，结合成都市市场情况进行了创新，采取了较为灵活的监管方式，严格监管的同时，也要考虑保持市场本身的活力，让资金发挥最大的效益。
1 期前拨付
成都允许期前付款并准予调用超额预售款在全国属于创新。《办法》中明确规定，预售款采用建设期前拨付：开发企业在取得预售许可开始销售后，可以根据项目预算清册和资金使用计划申请提前调用相应周期的预售款，相对于以自有资金或开发贷款垫付完成相应建设周期后再提取预售款的“后期支付”，更具灵活性；同时，为避免开发企业以整个楼栋作为一个建设周期，一次性提前支取全部预售款继而“携款潜逃”。《细则》进一步规定了工程形象进度的编制。同时在严格按照工程进度提取预售款的同时，也允许开发商调用超额部分的预售款。在保证建设工程资金使用的条件下，预售款专用账户中的商品房预售款超出该监管项目工程预算清册的总额时，可允许开发企业以其超出部分用于还贷或调用。
2 允许折抵
成都的预售款监管另有一项重大创新，即允许折抵。《细则》规定：开发贷款或其他款项已用于支付了相应期间工程建设费用，满足建设要求的，已支付款项可折抵预售监管账户中相应监管金额，并按照资金使用计划予以相应调用。这样一来，既能确保开发企业能将预售资金有效运用到每一期工程建设中，不出现滞留资金的“尴尬”，同时又要求开发商必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付，确保安全性。
齐婧／责任编辑