论文部分内容阅读
[编者按] 曾几何时，我们的经济和社会生活中随处可见劳动就业服务企业的影子，在促进经济发展、稳定就业局势、保障社会稳定的历史变革中，劳服企业曾经发挥过相当重要的作用。今天，随着社会主义市场经济体制的确立和逐步完善，劳服企业的现状和发展前景又会如何？为此，本刊记者专访了中国劳动就业服务企业协会常务副会长兼秘书长、中国合作经济协会集体经济研究会副会长王文龙同志。
[关键词] 集体经济； 劳服企业； 产权； 改革与发展
[中图分类号] F121.22 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）03-0005-05
记者：党的十六届三中全会一个很重要的亮点就是第一次提出建立现代产权制度，即把产权问题作为经济体制改革的核心问题提出来。由此使我们想到的一个问题就是，在我们的社会资源中，长期以来有相当大一部分是集体所有制企业，诸如劳动就业服务企业等，它们的产权如何界定？
王文龙：要想弄清楚这个问题，首先必须对劳动就业服务企业的来龙去脉有一个比较清晰的了解。劳动就业服务企业(以下简称劳服企业)的性质是按照国务院颁布的第66号令《劳动就业服务企业管理规定》承担安置城镇待业人员，由国家和社会扶持进行生产自救的集体所有制经济组织。同时根据国家就业和再就业的任务，不断扩大到安置失业人员、富余人员、国有企业下岗职工等。劳服企业的产生是在党的十一届三中全会路线的指引下，适应我国经济体制改革和城镇劳动就业的需要产生和发展起来的。
1978年，全国大批下乡知识青年陆续返回城市，加上在城市多年积累的原有待业人员，总数猛增到1700万人。严峻的就业形势，成为困扰国民经济和影响安定团结的重大社会问题。为了解决这一牵动千家万户和亿万人民群众所关心的事情，9月份国务院在务虚会上明确指出“要成立劳动服务公司”。1979年4月，中央工作会议提出了“要拨出一点资金，在大中城市办好劳动服务公司”。同年6月，全国五届人大二次会议通过的《政府工作报告》明确指出国家要通过举办劳动服务公司等多种形式，把待业人员全部组织起来，进行生产自救。1980年8月，中央召开了全国劳动就业会议。会后在8月17日中央64号文件《关于进一步做好城镇劳动就业工作的通知》中提出“有步骤地在城市和就业任务繁重的县城建立劳动服务公司”。1981年10月17日，中央42号文件《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》明确规定了劳动服务公司的四项任务及其调节社会劳动力“蓄水池”的作用。1982年中共中央、国务院《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》指出：有条件的企业，可以成立生活服务公司，安排暂时富余的职工和待业青年就业。劳动服务公司作为集体所有制单位，可以为本企业服务，也可以为社会服务。但必须独立经营，独立核算，自负盈亏，不允许和企业混在一起吃大锅饭。企业要选派工作积极负责、任劳任怨、作风正派的同志到生活服务公司和劳动服务公司担任领导职务。由企业调到劳动服务公司工作的职工保留全民企业职工的身份。1983年4月国务院颁发的《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》进一步明确“各级劳动人事部门要办好劳动服务公司”。中央、国务院的决策，调动了社会各方面举办劳动服务公司的积极性，全国劳动服务公司不断发展壮大，逐步成为一项朝气蓬勃的重要的社会事业。1992年江泽民同志提出“我们一定要想办法消化大中型企业多余的近2000万人和党政事业单位多余的500万人。这不是简单的事，我们不能把富余的劳动力推向社会，消化这2000多万人的办法还是有的，比如大力发展第三产业，成立劳服公司，建立劳动保障制度等，都是一些可行的重要途径和办法。”1995年，国务院办公厅转发《劳动部关于实施再就业工程报告的通知》中指出，“支持社会各方面大力兴办劳动就业服务企业、生产自救基地安置失业职工和企业富余职工。”1998年《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作通知》中提出“要把发展小企业、劳动就业服务企业作为再就业的重要途径。”2002年9月30日中共中央、国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中提出“积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业、继续发展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员”。
记者： 从劳服企业产生和发展的过程，可以看到党中央和国务院一直非常重视劳服企业的发展，劳服企业也在我国几次就业高峰中都发挥了稳定就业局势、保障社会稳定的作用。那么，国家在劳服企业的发展过程中给予过哪些具体的政策扶持？
王文龙：国家根据劳服企业发展的不同阶段和就业任务给予了不同的扶持优惠政策。
1979年至1983年为初创阶段。这一阶段的特点是：回城知识青年和留在城镇的待业人员因地制宜，因陋就简，广开门路，艰苦创业兴办劳动服务公司及生产生活服务网点。机关、团体、学校、国营企业事业单位组织待业人员创办劳动就业服务公司，当时由街道兴办的占70%。社会需要什么就干什么，尽量以最少的资金，取得最大的安置效益，使待业人员能够通过自身的劳务收入维持基本的生活条件。短短的四年里，劳动服务公司和生产经营网点发展到了13万个，提供了394万个就业岗位。1983年全国劳动服务公司完成社会总产值134亿元。这个期间劳动服务公司的数量每年以80%的速度递增，安置待业人数每年在100万人以上，承担了全国就业安置总任务的30%。劳动服务公司迅速发展，对缓解当时的就业压力，保证社会的稳定，起了很大作用。1983年，经中央和国务院批准召开了全国发展城镇集体经济和个体经济安置城镇青年就业先进表彰大会，党中央、国务院领导人接见了会议代表，并做了重要讲话。指出发展集体经济和个体经济是光彩的事业，是社会主义经济事业中的一个重要组成部分。表彰了广大待业人员在兴办劳动服务公司中，不向国家伸手，为发展国民经济、方便人民生活所作出的贡献。这个阶段国家扶持的优惠政策是免税、免收各种费用，并放宽经营范围、实行贴息贷款。主办或扶持单位采取资金、场地、闲置设备等方面的扶持。
1984年至1985年为发展阶段。这两年劳动就业服务企业发展的特点是：迅速扩大生产能力和经营规模，同时注意提高经济效益，巩固就业成果。随着就业形势的相对平稳，劳动就业服务企业的工作重点由以安置就业为主，逐步转向扩大安置能力与提高经济效益并重的发展目标。这个时期，企事业单位为安置本单位职工待业子女而举办的劳服企业迅速发展起来，一跃而成为劳服企业的主体。到1985年，这一部分企业数已占到劳服企业总数的60%，安置人数占70%，经济收入占80%。由于有了全民所有制单位的支持，劳服企业的发展出现了欣欣向荣的新局面。在产业结构上，在发展服务业的同时也发展工业、交通运输等产业性行业。在产品结构上，大力开发适销对路的产品，扩大门类，增加品种，提高质量，生产出一批出口创汇产品和填补国内空白产品。出现了一批年创利百万元、千万元和年创汇百万美元以上的骨干企业。1985年劳服企业和生产经营网点已发展到21.8万个，从业人员达614万人，完成社会总产值368.7亿元，实现利润34亿元，各项经济指标同1983年比都有了较大幅度的提高。这个阶段标志着劳服企业已渡过了创办初期的难关，是劳服企业集体经济发展较快的时期。这个时期国家的扶持政策是：从工商管理方面对企业进行注册，规范企业行为，推动其发展；从税收方面主要是减征、免征所得税；从资金方面国家拨付一批生产扶持资金通过地方财政、劳动保障部门对选择项目好的企业作为借款。主办和扶持单位多数是拨付一定资金作为借款支持发展，并派出精明强干的人员充实到企业中去。
1986年至1992年是巩固发展阶段。这一阶段的特点是：加强了对劳服企业的管理，要求劳服企业巩固阵地，理顺关系，稳步发展。根据中央国务院关于清理整顿公司的要求，普遍加强了对劳服企业的管理。逐步建立和完善有关法规制度，使劳服企业逐步走向法制化轨道。
1990年11月22日，中华人民共和国国务院第66号令发布了《劳动就业服务企业管理规定》(以下简称《管理规定》)。《管理规定》是我国劳服企业第一部行政法规，标志着劳服企业的发展进入了一个历史新阶段。
记者： 《管理规定》具体有哪些内容？
王文龙： 《管理规定》把劳服企业集体经济规定为我国城镇集体经济的重要组成部分，肯定了它在国民经济和就业中的地位；把劳服企业规定为安置城镇就业人员的重要基地，肯定了它走的是一条创业式的就业道路。《管理规定》用法规形式把十一届三中全会以来党和国家关于发展劳服企业的方针政策及其创造的成功经验以法规的形式确定下来，为劳服企业的继续发展提供了法律保障，是对劳服企业十年来实践经验的高度概括和科学总结。
《管理规定》对劳服企业的性质和任务、国家对劳服企业的扶持和优惠政策、企业的产权关系和合法权益、企业的管理体制和法律责任等，都做了明确规定。
关于劳服企业合法权益的保护。多年来，劳服企业的合法权益得不到保障，财产被随意平调，经理(厂长)被无故调离等现象经常发生，导致了一些企业的倒闭，从业人员的第二次待业。针对上述侵权行为，《管理规定》第六条规定“国家保护劳动就业服务企业的合法权益。禁止任何机关和单位非法改变劳动就业服务企业的集体所有制性质、干预企业自主权和向企业平调或者摊派人力、物力和财力。”并在第二十五条中明确了侵犯企业权益应负的法律责任。
关于国家对劳服企业的扶持、优惠政策。《管理规定》对过去行之有效的扶持优惠政策作了进一步重申和肯定，并且在税收、银行贷款、原材料供应、开办条件、经营范围等方面又作了一些新规定。比如，在税收方面除重申和肯定新办企业减免所有税2—3年外，对免税期过后继续承担待业人员安置任务的企业，规定可以根据安置的比例相应减免税收和适当调低所得税率；在银行贷款方面，规定对固定资产和流动资金贷款给予支持和照顾等。这些优惠政策为劳服企业的发展创造了一个宽松的环境，也为各地区各部门制定政策提供了法律依据。
记者：我们知道，随着社会主义市场经济体制的确立，劳服企业在1993年前后进入改革和调整阶段，这一阶段有哪些特点？
王文龙： 1993年至1997年为改革阶段。其特点是：适应社会主义市场经济，调整产业结构，进行股份合作制和综合配套改革，完善机制，建立现代企业制度。根据国家十个部门联合发出的《关于劳服企业发展第三产业安置富余人员若干问题的通知》(劳部发[1993]200号)精神，劳服企业确定了新时期的任务和使命、90年代发展方针、政策和措施，在巩固第一、二产业生产经营的基础上，努力开拓第三产业的新领域。并于1994年10月开展了劳服企业的综合配套改革。劳动部、国家体改委、国家税务总局、国家国有资产管理局联合发布《劳动就业服务企业实行股份合作制规定》(以下简称《合作制规定》)，1993年10月开始在全国开展了百家劳服企业推行股份合作制试点工作。即借鉴股份制的做法，实行劳动合作与资本合作，建立一种具有产权明晰、管理民主、政企分开，兼有股份制和合作制两种优点的新的企业组织。其基本特征是政企分开，自主经营；按资与按劳分配相结合。这个阶段国家主要出台了对劳服企业改革、改制方面的产权界定扶持政策和改制后的劳服企业继续安置失业人员、富余人员就业方面的税收减免等政策。
记者： 历史发展到今天，建立现代企业制度、现代产权制度已成为必然的趋势。对于劳服企业来讲，您认为重点和难点在哪里？
王文龙： 我认为是关于劳服企业的产权界定问题。为了推动劳服企业建立现代企业管理制度，使企业产权清晰，权责明确，实行法人治理结构，尽快适应社会主义市场经济对企业的要求，加快劳服企业发展，稳定企业的从业人员，同时吸纳新的失业人员就业，劳服企业比较早地进行了改制工作。但改制工作进展缓慢，其中一个很重要的原因就是产权界定问题。由于有的主办扶持单位对劳服企业的历史沿革及其性质、任务、作用不清楚；对国有单位的扶持行为与投资行为的界限不清楚；对劳服企业多年来劳动积累形成的资产是归国家所有还是归企业集体所有等方面问题不清楚，使产权界定工作遇到了很多困难，也出现了一些问题，对劳服企业改制工作造成了极大影响。
1996年国务院办公厅下发了《关于在全国城镇集体企业、单位开展清产核资工作的通知》后，组成了以财政部为主，有关部委、局参加的清产核资办公室，并出台了一系列清产核资、产权界定的政策。依照国家对集体企业清产核资的要求，作好劳服企业的清产核资、产权界定工作。劳动部、国家国有资产管理局、国家税务总局联合颁发了《劳动就业服务企业产权界定规定》。这个规定充分体现了城镇集体企业产权界定的共性，又照顾了劳服企业资产形成的特殊性。在实施这个《规定》过程中，大大推动了劳服企业的清产核资、产权界定工作，同时对当前落实再就业政策，尤其是在国有企业主辅分离、辅业改制过程中，对劳服企业的改制，明晰产权关系，安置固有企业下岗失业人员、富余人员发挥了十分重要的作用。这次党的十六届三中全会通过的中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“以明确产权为重点，深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”，这对劳服企业加快改革，开展产权界定工作又提供了一个很好的发展机遇。
记者： 您是这方面的专家，能否请您对有关劳服企业的产权归属问题谈一些意见。
王文龙： 可以。第一，界定劳服企业资产归属问题必须有一个明确的指导思想，正确划分界限
1．正确划分“出资”和“投资”的界限。我国城镇集体企业财产来源关系复杂，渠道众多。主要渠道是：(1)职工个人借贷性和投资性出资；(2)联社贷款；(3)国有单位扶持资金；(4)银行贷款；(5)国家减免税优惠；(6)社会集资；(7)企业公共积累等。因此，划分产权时，要区分“出资”和“投资”。“出资”可以包括“投资”，但并非一切“出资”均是“投资”。如单位和个人的借贷性出资、贷款和贷款担保等就不是投资。这里的关键问题是，出资在什么情况下是非投资。从法律关系看，判断的依据主要是四点：一是明确投资主体，即谁是投资主体，是哪一个具体的单位或个人。二是明确投资目的，即是为了投资收益、利润，还是为其他目的。三是明确投资法律关系，即投资者的权利、义务、责任均按法律要求而定，特别是涉及投资有关合同的各方均需明确各自的法律责任。四是投资手续齐备，即有关投资的各种手续文件必须是完备的，文本和程序也是符合法律要求的。如出资行为是为了社会政治目的或社会公益目的等，这四个问题都明确了，出资是投资还是非投资的界限也就清楚了。
2．正确划分国家政策行为与国家投资行为的界限。国家政策行为是国家作为社会管理者而施行的行为。这里的分歧主要集中在减免税形成财产的产权归属问题上。减免税是各国政府普遍施行的政策，我国过去有，现在有，将来还会有减免税政策。国家对企业的减免税优惠和税前还贷优惠，是国家政策行为，其目的是为了鼓励和扶持某类产业、某类企业自身发展，促进就业，从而促进整个社会经济的发展和社会稳定。现在的问题是，税收优惠形成的财产其产权应当归谁？是归国家，还是归受惠企业？纳税是企业的义务，减免税即减免企业的义务。如果政府要向企业追索税收减免形成财产的产权，实际上是要企业重新尽纳税的义务，这与减免税行为是自相矛盾的。因此，减免税形成的财产应当归受惠企业。
3．正确划分国有单位的扶持行为与投资行为的界限。自上世纪80年代初以来，为解决上山下乡知识青年和城镇新增待业青年的就业问题，许多国有厂矿、机关和事业单位扶持开办了各种类型的集体企业，后来称为劳动就业服务企业。目前全国有劳服企业、社区就业实体、生产自救基地约21.19万个，累计解决2100多万人就业，现有从业人员616.2万人，资产总额2700.2亿元，利税107亿元。这类企业发生产权纠纷比较多，主要原因是在判定国有单位扶持行为的性质及其带来的财产关系的认识上存在重大意见分歧。国有单位的扶持行为主要有两类：一类是社会行政性扶持，如帮助集体企业办理开办手续以及投资项目和经营有关手续，并在某种程度上代表政府管理集体企业；一类是经济性扶持，如出垫资金，出旧设备、工具、厂房、场地，派管理人员、技术人员以及为集体企业进行担保贷款等。从产权法律关系看，社会行政性扶持行为不属投资行为，与产权无关，不应由此向企业索要产权。经济性扶持行为要具体分析：(1)凡当时或后来明确为无偿划拨、馈赠和借用、租赁、借贷关系者，也不属投资行为，不应追索产权；但在当时或以后明确为投资关系者，属投资行为，应该追索产权。(2)对于担保贷款，若国有单位确实负责了担保贷款还款连带责任者，应当向集体企业追索清偿；若集体企业已还款，借贷及其担保关系已结束者，原担保者不应向集体企业索要产权。(3)对于至今未明确经济性扶持行为是馈赠、借用还是投资者，双方应按国务院颁布的《城镇集体企业条例》和《劳动就业服务企业管理规定》的规定，本着尊重历史，实事求是，照顾双方合理利益的态度，妥善处理双方经济关系。
第二，怎样理解劳服企业历年来形成的资产。
劳服企业是安置城镇失业人员、富余人员及下岗失业人员的集体经济组织。区别于一般工商企业，在兴办和发展过程中，他不是靠国家投资兴办企业，而是依靠国家政策的扶持、主办单位的扶持和社会各方面的支持和企业自我积累发展起来的。1990年国务院第66号令《劳动就业服务企业管理规定》，1993年劳动部、国家计委、国家经贸委、国家体改委、人事部、建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商管理局、国家国有资产管理局发布的《关于劳动就业服务企业发展第三产业安置富余人员若干问题的通知》，1994年劳动部、国家体改委、国家税务总局、国家国有资产管理局颁发的《关于劳动就业服务企业实行股份合作制规定》，1997年劳动部、国家国有资产管理局、国家税务总局颁布的《关于劳动就业服务企业产权界定规定的通知》，1998年劳动和社会保障部、财政部、国家税务总局下发的《关于对劳动就业服务企业与自主办(扶持)单位之间待界定资产未明确产权归属其资产劳动就业服务企业是否继续使用的复函》等，这些政策法规明确规定了劳服企业历年来通过劳动创造、国家的政策扶持所形成的资产，不是国家的投资行为，而是政策行为。为此，我们要历史、客观、公正地看待劳服企业在创办与发展过程中形成的资产，保护劳服企业的合法权益，促进劳服企业发展，这也有利于扩大就业和社会的稳定。
第三，如何界定劳服企业使用主办或扶持单位提供的资产。
劳服企业使用主办或扶持单位提供的资金、厂房、实物及无形资产等资产，凡事先约定为投资关系、债权债务或无偿资助关系的，按约定界定产权；没有约定的，按下列规定处理：
1.劳服企业开办初期和发展过程中，使用主办或扶持单位为解决职工子女和富余人员就业提供的厂房、设备和其他实物资产、无形资产及所形成的收益，应归劳服企业集体所有；
2.主办或扶持单位及其所属人员将其发明、专利技术(非职务发明、专利除外)以及其他无形资产带给劳服企业所形成的资产，应归劳服企业集体所有；
3.劳服企业使用主办或扶持单位的设备、房屋等实物资产，凡主办或扶持单位收取的折旧费、资产占用费、管理费及其他费用或实物计价之和达到或超过其资产净值的，该实物资产及其形成的资产，归劳服企业集体所有。
第四，如何界定劳服企业享受国家扶持优惠政策形成的资产。
劳服企业按照国家法律、法规规定所享受的免税、减税、税前还贷和以税还贷等优惠政策，其所得及形成的资产，1993年6月30日前形成的，其产权归劳服企业集体所有；1993年7月1日后形成的，国家对其规定专门用途的，从其规定；没有规定的，按集体企业各投资者所拥有财产(含劳动积累)的比例确定产权归属。
第五，如何界定劳服企业使用银行贷款、国家借款、主办单位借款等资金形成的资产。
劳服企业使用银行贷款、国家借款、主办单位借款等资金形成的资产，其产权归劳服企业集体所有。主办或扶持单位为劳服企业使用的贷款和借款提供了担保并履行了连带责任的，须确定主办或扶持单位和劳服企业之间的债权关系。
记者： 您认为今后劳服企业的发展机遇、发展趋势如何？
王文龙： 中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确了“要发展多种形式的集体经济”，强调“要以明晰产权为重点,深化集体企业改革。”中共中央国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》强调了劳服企业和各类就业实体在促进就业中的地位，《决定》和《通知》有利于劳服企业的发展。
(一)适应市场经济要求，加快劳服企业的改革，形成新机制。
在新形势下，劳服企业的发展遇到了挑战和困难，如机制不完善问题、民主管理问题、合法权益的保护问题、如何适应市场的问题等等。解决这些问题必须加快劳服企业改制、改革、改造、改组，建立现代企业制度。在企业内部建立法人治理结构，使其真正成为市场竞争的主体。使现有的劳服企业走向市场，使劳服企业由单一所有制，过渡到多种所有制并存，由单一产业为主过渡到多种产业并存；要以改革为动力，以市场为导向，以转换经营机制为基础，以提高效益为重点，形成产业结构变化，资源配置市场化，服务功能体系化的良性循环和高效运转的新格局；要通过资产分离和资金转移大力兴办小型劳服企业和就业实体，安置失业人员、下岗职工。当前重点抓好以下几项工作：一是推行股份合作制，对劳服企业进行改造；二是开展劳服企业综合配套改革；三是按照国务院有关文件规定，对劳服企业进行清产核资、产权界定，使劳服企业能够自主运用本企业资产，开展经营活动。
(二)运用再就业新政策推动劳服企业发展。
2002年至2003年，中共中央国务院分别召开了两次再就业工作座谈会，胡锦涛总书记参加了会议，作了重要讲话。进一步提出中央把就业和再就业作为重要的战略任务，并提出了就业与经济增长的关系，就业与结构调整的关系，就业增长与改革的关系，城镇就业与农村劳动力流动的关系，解决就业与开发人力资源的关系，就业与对外开放的关系等六大关系。中央国务院下了很大决心，制定再就业扶持优惠政策。关于免费、免税、小额贷款资金支持、主辅分离、辅业改制等扶持优惠政策等，各省、自治区、直辖市都制定了相应的配套政策，这些政策对劳服企业、就业实体的发展起到了重要作用。国家这次给下岗失业人员的再就业扶持政策在就业历史上是力度最大的一次，比1980年知青回城办劳服公司的力度还大。劳服企业、就业实体要抓住这个机遇，运用政策推动发展。
(三)劳服企业要和发展小企业结合起来。
小企业数量大，在吸纳就业方面适应多层次市场需求。目前，在全国注册企业中，中小企业占全部工业企业法人数的99.88%，提供的就业岗位占75%。从我国产业结构和企业结构调整的方向看，就业的增长点不在一、二产业而在第三产业，特别是社区服务业；不在大型企业而在中小企业。我国的中小企业促进法为中小企业发展提供了很好的发展环境，也有一些政策扶持，劳服企业发展也要抓住这个机遇。
[关键词] 集体经济； 劳服企业； 产权； 改革与发展
[中图分类号] F121.22 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）03-0005-05
记者：党的十六届三中全会一个很重要的亮点就是第一次提出建立现代产权制度，即把产权问题作为经济体制改革的核心问题提出来。由此使我们想到的一个问题就是，在我们的社会资源中，长期以来有相当大一部分是集体所有制企业，诸如劳动就业服务企业等，它们的产权如何界定？
王文龙：要想弄清楚这个问题，首先必须对劳动就业服务企业的来龙去脉有一个比较清晰的了解。劳动就业服务企业(以下简称劳服企业)的性质是按照国务院颁布的第66号令《劳动就业服务企业管理规定》承担安置城镇待业人员，由国家和社会扶持进行生产自救的集体所有制经济组织。同时根据国家就业和再就业的任务，不断扩大到安置失业人员、富余人员、国有企业下岗职工等。劳服企业的产生是在党的十一届三中全会路线的指引下，适应我国经济体制改革和城镇劳动就业的需要产生和发展起来的。
1978年，全国大批下乡知识青年陆续返回城市，加上在城市多年积累的原有待业人员，总数猛增到1700万人。严峻的就业形势，成为困扰国民经济和影响安定团结的重大社会问题。为了解决这一牵动千家万户和亿万人民群众所关心的事情，9月份国务院在务虚会上明确指出“要成立劳动服务公司”。1979年4月，中央工作会议提出了“要拨出一点资金，在大中城市办好劳动服务公司”。同年6月，全国五届人大二次会议通过的《政府工作报告》明确指出国家要通过举办劳动服务公司等多种形式，把待业人员全部组织起来，进行生产自救。1980年8月，中央召开了全国劳动就业会议。会后在8月17日中央64号文件《关于进一步做好城镇劳动就业工作的通知》中提出“有步骤地在城市和就业任务繁重的县城建立劳动服务公司”。1981年10月17日，中央42号文件《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》明确规定了劳动服务公司的四项任务及其调节社会劳动力“蓄水池”的作用。1982年中共中央、国务院《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》指出：有条件的企业，可以成立生活服务公司，安排暂时富余的职工和待业青年就业。劳动服务公司作为集体所有制单位，可以为本企业服务，也可以为社会服务。但必须独立经营，独立核算，自负盈亏，不允许和企业混在一起吃大锅饭。企业要选派工作积极负责、任劳任怨、作风正派的同志到生活服务公司和劳动服务公司担任领导职务。由企业调到劳动服务公司工作的职工保留全民企业职工的身份。1983年4月国务院颁发的《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》进一步明确“各级劳动人事部门要办好劳动服务公司”。中央、国务院的决策，调动了社会各方面举办劳动服务公司的积极性，全国劳动服务公司不断发展壮大，逐步成为一项朝气蓬勃的重要的社会事业。1992年江泽民同志提出“我们一定要想办法消化大中型企业多余的近2000万人和党政事业单位多余的500万人。这不是简单的事，我们不能把富余的劳动力推向社会，消化这2000多万人的办法还是有的，比如大力发展第三产业，成立劳服公司，建立劳动保障制度等，都是一些可行的重要途径和办法。”1995年，国务院办公厅转发《劳动部关于实施再就业工程报告的通知》中指出，“支持社会各方面大力兴办劳动就业服务企业、生产自救基地安置失业职工和企业富余职工。”1998年《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作通知》中提出“要把发展小企业、劳动就业服务企业作为再就业的重要途径。”2002年9月30日中共中央、国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中提出“积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业、继续发展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员”。
记者： 从劳服企业产生和发展的过程，可以看到党中央和国务院一直非常重视劳服企业的发展，劳服企业也在我国几次就业高峰中都发挥了稳定就业局势、保障社会稳定的作用。那么，国家在劳服企业的发展过程中给予过哪些具体的政策扶持？
王文龙：国家根据劳服企业发展的不同阶段和就业任务给予了不同的扶持优惠政策。
1979年至1983年为初创阶段。这一阶段的特点是：回城知识青年和留在城镇的待业人员因地制宜，因陋就简，广开门路，艰苦创业兴办劳动服务公司及生产生活服务网点。机关、团体、学校、国营企业事业单位组织待业人员创办劳动就业服务公司，当时由街道兴办的占70%。社会需要什么就干什么，尽量以最少的资金，取得最大的安置效益，使待业人员能够通过自身的劳务收入维持基本的生活条件。短短的四年里，劳动服务公司和生产经营网点发展到了13万个，提供了394万个就业岗位。1983年全国劳动服务公司完成社会总产值134亿元。这个期间劳动服务公司的数量每年以80%的速度递增，安置待业人数每年在100万人以上，承担了全国就业安置总任务的30%。劳动服务公司迅速发展，对缓解当时的就业压力，保证社会的稳定，起了很大作用。1983年，经中央和国务院批准召开了全国发展城镇集体经济和个体经济安置城镇青年就业先进表彰大会，党中央、国务院领导人接见了会议代表，并做了重要讲话。指出发展集体经济和个体经济是光彩的事业，是社会主义经济事业中的一个重要组成部分。表彰了广大待业人员在兴办劳动服务公司中，不向国家伸手，为发展国民经济、方便人民生活所作出的贡献。这个阶段国家扶持的优惠政策是免税、免收各种费用，并放宽经营范围、实行贴息贷款。主办或扶持单位采取资金、场地、闲置设备等方面的扶持。
1984年至1985年为发展阶段。这两年劳动就业服务企业发展的特点是：迅速扩大生产能力和经营规模，同时注意提高经济效益，巩固就业成果。随着就业形势的相对平稳，劳动就业服务企业的工作重点由以安置就业为主，逐步转向扩大安置能力与提高经济效益并重的发展目标。这个时期，企事业单位为安置本单位职工待业子女而举办的劳服企业迅速发展起来，一跃而成为劳服企业的主体。到1985年，这一部分企业数已占到劳服企业总数的60%，安置人数占70%，经济收入占80%。由于有了全民所有制单位的支持，劳服企业的发展出现了欣欣向荣的新局面。在产业结构上，在发展服务业的同时也发展工业、交通运输等产业性行业。在产品结构上，大力开发适销对路的产品，扩大门类，增加品种，提高质量，生产出一批出口创汇产品和填补国内空白产品。出现了一批年创利百万元、千万元和年创汇百万美元以上的骨干企业。1985年劳服企业和生产经营网点已发展到21.8万个，从业人员达614万人，完成社会总产值368.7亿元，实现利润34亿元，各项经济指标同1983年比都有了较大幅度的提高。这个阶段标志着劳服企业已渡过了创办初期的难关，是劳服企业集体经济发展较快的时期。这个时期国家的扶持政策是：从工商管理方面对企业进行注册，规范企业行为，推动其发展；从税收方面主要是减征、免征所得税；从资金方面国家拨付一批生产扶持资金通过地方财政、劳动保障部门对选择项目好的企业作为借款。主办和扶持单位多数是拨付一定资金作为借款支持发展，并派出精明强干的人员充实到企业中去。
1986年至1992年是巩固发展阶段。这一阶段的特点是：加强了对劳服企业的管理，要求劳服企业巩固阵地，理顺关系，稳步发展。根据中央国务院关于清理整顿公司的要求，普遍加强了对劳服企业的管理。逐步建立和完善有关法规制度，使劳服企业逐步走向法制化轨道。
1990年11月22日，中华人民共和国国务院第66号令发布了《劳动就业服务企业管理规定》(以下简称《管理规定》)。《管理规定》是我国劳服企业第一部行政法规，标志着劳服企业的发展进入了一个历史新阶段。
记者： 《管理规定》具体有哪些内容？
王文龙： 《管理规定》把劳服企业集体经济规定为我国城镇集体经济的重要组成部分，肯定了它在国民经济和就业中的地位；把劳服企业规定为安置城镇就业人员的重要基地，肯定了它走的是一条创业式的就业道路。《管理规定》用法规形式把十一届三中全会以来党和国家关于发展劳服企业的方针政策及其创造的成功经验以法规的形式确定下来，为劳服企业的继续发展提供了法律保障，是对劳服企业十年来实践经验的高度概括和科学总结。
《管理规定》对劳服企业的性质和任务、国家对劳服企业的扶持和优惠政策、企业的产权关系和合法权益、企业的管理体制和法律责任等，都做了明确规定。
关于劳服企业合法权益的保护。多年来，劳服企业的合法权益得不到保障，财产被随意平调，经理(厂长)被无故调离等现象经常发生，导致了一些企业的倒闭，从业人员的第二次待业。针对上述侵权行为，《管理规定》第六条规定“国家保护劳动就业服务企业的合法权益。禁止任何机关和单位非法改变劳动就业服务企业的集体所有制性质、干预企业自主权和向企业平调或者摊派人力、物力和财力。”并在第二十五条中明确了侵犯企业权益应负的法律责任。
关于国家对劳服企业的扶持、优惠政策。《管理规定》对过去行之有效的扶持优惠政策作了进一步重申和肯定，并且在税收、银行贷款、原材料供应、开办条件、经营范围等方面又作了一些新规定。比如，在税收方面除重申和肯定新办企业减免所有税2—3年外，对免税期过后继续承担待业人员安置任务的企业，规定可以根据安置的比例相应减免税收和适当调低所得税率；在银行贷款方面，规定对固定资产和流动资金贷款给予支持和照顾等。这些优惠政策为劳服企业的发展创造了一个宽松的环境，也为各地区各部门制定政策提供了法律依据。
记者：我们知道，随着社会主义市场经济体制的确立，劳服企业在1993年前后进入改革和调整阶段，这一阶段有哪些特点？
王文龙： 1993年至1997年为改革阶段。其特点是：适应社会主义市场经济，调整产业结构，进行股份合作制和综合配套改革，完善机制，建立现代企业制度。根据国家十个部门联合发出的《关于劳服企业发展第三产业安置富余人员若干问题的通知》(劳部发[1993]200号)精神，劳服企业确定了新时期的任务和使命、90年代发展方针、政策和措施，在巩固第一、二产业生产经营的基础上，努力开拓第三产业的新领域。并于1994年10月开展了劳服企业的综合配套改革。劳动部、国家体改委、国家税务总局、国家国有资产管理局联合发布《劳动就业服务企业实行股份合作制规定》(以下简称《合作制规定》)，1993年10月开始在全国开展了百家劳服企业推行股份合作制试点工作。即借鉴股份制的做法，实行劳动合作与资本合作，建立一种具有产权明晰、管理民主、政企分开，兼有股份制和合作制两种优点的新的企业组织。其基本特征是政企分开，自主经营；按资与按劳分配相结合。这个阶段国家主要出台了对劳服企业改革、改制方面的产权界定扶持政策和改制后的劳服企业继续安置失业人员、富余人员就业方面的税收减免等政策。
记者： 历史发展到今天，建立现代企业制度、现代产权制度已成为必然的趋势。对于劳服企业来讲，您认为重点和难点在哪里？
王文龙： 我认为是关于劳服企业的产权界定问题。为了推动劳服企业建立现代企业管理制度，使企业产权清晰，权责明确，实行法人治理结构，尽快适应社会主义市场经济对企业的要求，加快劳服企业发展，稳定企业的从业人员，同时吸纳新的失业人员就业，劳服企业比较早地进行了改制工作。但改制工作进展缓慢，其中一个很重要的原因就是产权界定问题。由于有的主办扶持单位对劳服企业的历史沿革及其性质、任务、作用不清楚；对国有单位的扶持行为与投资行为的界限不清楚；对劳服企业多年来劳动积累形成的资产是归国家所有还是归企业集体所有等方面问题不清楚，使产权界定工作遇到了很多困难，也出现了一些问题，对劳服企业改制工作造成了极大影响。
1996年国务院办公厅下发了《关于在全国城镇集体企业、单位开展清产核资工作的通知》后，组成了以财政部为主，有关部委、局参加的清产核资办公室，并出台了一系列清产核资、产权界定的政策。依照国家对集体企业清产核资的要求，作好劳服企业的清产核资、产权界定工作。劳动部、国家国有资产管理局、国家税务总局联合颁发了《劳动就业服务企业产权界定规定》。这个规定充分体现了城镇集体企业产权界定的共性，又照顾了劳服企业资产形成的特殊性。在实施这个《规定》过程中，大大推动了劳服企业的清产核资、产权界定工作，同时对当前落实再就业政策，尤其是在国有企业主辅分离、辅业改制过程中，对劳服企业的改制，明晰产权关系，安置固有企业下岗失业人员、富余人员发挥了十分重要的作用。这次党的十六届三中全会通过的中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“以明确产权为重点，深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”，这对劳服企业加快改革，开展产权界定工作又提供了一个很好的发展机遇。
记者： 您是这方面的专家，能否请您对有关劳服企业的产权归属问题谈一些意见。
王文龙： 可以。第一，界定劳服企业资产归属问题必须有一个明确的指导思想，正确划分界限
1．正确划分“出资”和“投资”的界限。我国城镇集体企业财产来源关系复杂，渠道众多。主要渠道是：(1)职工个人借贷性和投资性出资；(2)联社贷款；(3)国有单位扶持资金；(4)银行贷款；(5)国家减免税优惠；(6)社会集资；(7)企业公共积累等。因此，划分产权时，要区分“出资”和“投资”。“出资”可以包括“投资”，但并非一切“出资”均是“投资”。如单位和个人的借贷性出资、贷款和贷款担保等就不是投资。这里的关键问题是，出资在什么情况下是非投资。从法律关系看，判断的依据主要是四点：一是明确投资主体，即谁是投资主体，是哪一个具体的单位或个人。二是明确投资目的，即是为了投资收益、利润，还是为其他目的。三是明确投资法律关系，即投资者的权利、义务、责任均按法律要求而定，特别是涉及投资有关合同的各方均需明确各自的法律责任。四是投资手续齐备，即有关投资的各种手续文件必须是完备的，文本和程序也是符合法律要求的。如出资行为是为了社会政治目的或社会公益目的等，这四个问题都明确了，出资是投资还是非投资的界限也就清楚了。
2．正确划分国家政策行为与国家投资行为的界限。国家政策行为是国家作为社会管理者而施行的行为。这里的分歧主要集中在减免税形成财产的产权归属问题上。减免税是各国政府普遍施行的政策，我国过去有，现在有，将来还会有减免税政策。国家对企业的减免税优惠和税前还贷优惠，是国家政策行为，其目的是为了鼓励和扶持某类产业、某类企业自身发展，促进就业，从而促进整个社会经济的发展和社会稳定。现在的问题是，税收优惠形成的财产其产权应当归谁？是归国家，还是归受惠企业？纳税是企业的义务，减免税即减免企业的义务。如果政府要向企业追索税收减免形成财产的产权，实际上是要企业重新尽纳税的义务，这与减免税行为是自相矛盾的。因此，减免税形成的财产应当归受惠企业。
3．正确划分国有单位的扶持行为与投资行为的界限。自上世纪80年代初以来，为解决上山下乡知识青年和城镇新增待业青年的就业问题，许多国有厂矿、机关和事业单位扶持开办了各种类型的集体企业，后来称为劳动就业服务企业。目前全国有劳服企业、社区就业实体、生产自救基地约21.19万个，累计解决2100多万人就业，现有从业人员616.2万人，资产总额2700.2亿元，利税107亿元。这类企业发生产权纠纷比较多，主要原因是在判定国有单位扶持行为的性质及其带来的财产关系的认识上存在重大意见分歧。国有单位的扶持行为主要有两类：一类是社会行政性扶持，如帮助集体企业办理开办手续以及投资项目和经营有关手续，并在某种程度上代表政府管理集体企业；一类是经济性扶持，如出垫资金，出旧设备、工具、厂房、场地，派管理人员、技术人员以及为集体企业进行担保贷款等。从产权法律关系看，社会行政性扶持行为不属投资行为，与产权无关，不应由此向企业索要产权。经济性扶持行为要具体分析：(1)凡当时或后来明确为无偿划拨、馈赠和借用、租赁、借贷关系者，也不属投资行为，不应追索产权；但在当时或以后明确为投资关系者，属投资行为，应该追索产权。(2)对于担保贷款，若国有单位确实负责了担保贷款还款连带责任者，应当向集体企业追索清偿；若集体企业已还款，借贷及其担保关系已结束者，原担保者不应向集体企业索要产权。(3)对于至今未明确经济性扶持行为是馈赠、借用还是投资者，双方应按国务院颁布的《城镇集体企业条例》和《劳动就业服务企业管理规定》的规定，本着尊重历史，实事求是，照顾双方合理利益的态度，妥善处理双方经济关系。
第二，怎样理解劳服企业历年来形成的资产。
劳服企业是安置城镇失业人员、富余人员及下岗失业人员的集体经济组织。区别于一般工商企业，在兴办和发展过程中，他不是靠国家投资兴办企业，而是依靠国家政策的扶持、主办单位的扶持和社会各方面的支持和企业自我积累发展起来的。1990年国务院第66号令《劳动就业服务企业管理规定》，1993年劳动部、国家计委、国家经贸委、国家体改委、人事部、建设部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商管理局、国家国有资产管理局发布的《关于劳动就业服务企业发展第三产业安置富余人员若干问题的通知》，1994年劳动部、国家体改委、国家税务总局、国家国有资产管理局颁发的《关于劳动就业服务企业实行股份合作制规定》，1997年劳动部、国家国有资产管理局、国家税务总局颁布的《关于劳动就业服务企业产权界定规定的通知》，1998年劳动和社会保障部、财政部、国家税务总局下发的《关于对劳动就业服务企业与自主办(扶持)单位之间待界定资产未明确产权归属其资产劳动就业服务企业是否继续使用的复函》等，这些政策法规明确规定了劳服企业历年来通过劳动创造、国家的政策扶持所形成的资产，不是国家的投资行为，而是政策行为。为此，我们要历史、客观、公正地看待劳服企业在创办与发展过程中形成的资产，保护劳服企业的合法权益，促进劳服企业发展，这也有利于扩大就业和社会的稳定。
第三，如何界定劳服企业使用主办或扶持单位提供的资产。
劳服企业使用主办或扶持单位提供的资金、厂房、实物及无形资产等资产，凡事先约定为投资关系、债权债务或无偿资助关系的，按约定界定产权；没有约定的，按下列规定处理：
1.劳服企业开办初期和发展过程中，使用主办或扶持单位为解决职工子女和富余人员就业提供的厂房、设备和其他实物资产、无形资产及所形成的收益，应归劳服企业集体所有；
2.主办或扶持单位及其所属人员将其发明、专利技术(非职务发明、专利除外)以及其他无形资产带给劳服企业所形成的资产，应归劳服企业集体所有；
3.劳服企业使用主办或扶持单位的设备、房屋等实物资产，凡主办或扶持单位收取的折旧费、资产占用费、管理费及其他费用或实物计价之和达到或超过其资产净值的，该实物资产及其形成的资产，归劳服企业集体所有。
第四，如何界定劳服企业享受国家扶持优惠政策形成的资产。
劳服企业按照国家法律、法规规定所享受的免税、减税、税前还贷和以税还贷等优惠政策，其所得及形成的资产，1993年6月30日前形成的，其产权归劳服企业集体所有；1993年7月1日后形成的，国家对其规定专门用途的，从其规定；没有规定的，按集体企业各投资者所拥有财产(含劳动积累)的比例确定产权归属。
第五，如何界定劳服企业使用银行贷款、国家借款、主办单位借款等资金形成的资产。
劳服企业使用银行贷款、国家借款、主办单位借款等资金形成的资产，其产权归劳服企业集体所有。主办或扶持单位为劳服企业使用的贷款和借款提供了担保并履行了连带责任的，须确定主办或扶持单位和劳服企业之间的债权关系。
记者： 您认为今后劳服企业的发展机遇、发展趋势如何？
王文龙： 中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确了“要发展多种形式的集体经济”，强调“要以明晰产权为重点,深化集体企业改革。”中共中央国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》强调了劳服企业和各类就业实体在促进就业中的地位，《决定》和《通知》有利于劳服企业的发展。
(一)适应市场经济要求，加快劳服企业的改革，形成新机制。
在新形势下，劳服企业的发展遇到了挑战和困难，如机制不完善问题、民主管理问题、合法权益的保护问题、如何适应市场的问题等等。解决这些问题必须加快劳服企业改制、改革、改造、改组，建立现代企业制度。在企业内部建立法人治理结构，使其真正成为市场竞争的主体。使现有的劳服企业走向市场，使劳服企业由单一所有制，过渡到多种所有制并存，由单一产业为主过渡到多种产业并存；要以改革为动力，以市场为导向，以转换经营机制为基础，以提高效益为重点，形成产业结构变化，资源配置市场化，服务功能体系化的良性循环和高效运转的新格局；要通过资产分离和资金转移大力兴办小型劳服企业和就业实体，安置失业人员、下岗职工。当前重点抓好以下几项工作：一是推行股份合作制，对劳服企业进行改造；二是开展劳服企业综合配套改革；三是按照国务院有关文件规定，对劳服企业进行清产核资、产权界定，使劳服企业能够自主运用本企业资产，开展经营活动。
(二)运用再就业新政策推动劳服企业发展。
2002年至2003年，中共中央国务院分别召开了两次再就业工作座谈会，胡锦涛总书记参加了会议，作了重要讲话。进一步提出中央把就业和再就业作为重要的战略任务，并提出了就业与经济增长的关系，就业与结构调整的关系，就业增长与改革的关系，城镇就业与农村劳动力流动的关系，解决就业与开发人力资源的关系，就业与对外开放的关系等六大关系。中央国务院下了很大决心，制定再就业扶持优惠政策。关于免费、免税、小额贷款资金支持、主辅分离、辅业改制等扶持优惠政策等，各省、自治区、直辖市都制定了相应的配套政策，这些政策对劳服企业、就业实体的发展起到了重要作用。国家这次给下岗失业人员的再就业扶持政策在就业历史上是力度最大的一次，比1980年知青回城办劳服公司的力度还大。劳服企业、就业实体要抓住这个机遇，运用政策推动发展。
(三)劳服企业要和发展小企业结合起来。
小企业数量大，在吸纳就业方面适应多层次市场需求。目前，在全国注册企业中，中小企业占全部工业企业法人数的99.88%，提供的就业岗位占75%。从我国产业结构和企业结构调整的方向看，就业的增长点不在一、二产业而在第三产业，特别是社区服务业；不在大型企业而在中小企业。我国的中小企业促进法为中小企业发展提供了很好的发展环境，也有一些政策扶持，劳服企业发展也要抓住这个机遇。