论文部分内容阅读
教育是一项需要巨大资金投入的事业。教育经费的投入，直接影响我国教育规模的扩大和教育质量的提升。我国实行的是以县为主的义务教育经费保障体制，现实情况是各县财力差别较大，城市与农村财力差别较大，公立学校与民办学校差别较大。尽管近年来多次强调省级统筹，但至今鲜有落实。县级财政差异造成地区间差异，再一次推动省级统筹步伐。
“二孩”凸显新问题
今年2月，广西南宁市人大代表林海在当地两会上发言：“随着全面二孩政策的逐步落实，人口数量会适度增长，我们应当未雨绸缪，加大教育经费和教育基础设施建设投入。”林海经过调研发现：2011年至2014年，南宁市共接收占全区三分之一的49.57万名进城务工人员的随迁子女入学，同时，随着全面二孩政策的逐步落实，市区适龄就学儿童不断增加，现有学位将无法满足需求。
在南宁市，随着城市的发展，进城务工人员随迁子女逐年增加。市区学校学位有限，已无法满足这些孩子的就读需求，特别是城乡结合部学校，接收入学压力很大。部分住宅小区没有严格按照有关要求配建学校，甚至个别开发商拒绝配建中小学校，导致许多住宅小区的居民子女无法在适龄阶段就近入学。旧城区学校扩容增量难度较大，面积狭小无法满足规划要求，没办法拆旧建新，导致旧城区学校也无法满足入学需求。随着全面二孩政策的落实，城市人口将进一步增长，学位不足的问题将凸显。
针对学位日趋不足的问题，林海提出加大教育投入和教育统筹。他指出，在教育经费支出达到GDP占比4%之后，经费总体上充足；但是，以县级財政为办学经费筹集主体的局面，造成了教育经费不同县域之间的不均衡：经济欠发达地区经费不足，经济发达地区经费充裕。在这种情况下，合理统筹学位额和学生数就很有必要了。从广西全境来看，不同县域经济发达程度不同，人口迁徙方向为从贫困地区向发达地区迁移。现实的情况是：穷县只能办穷教育——教育经费不足的县，留不住教师，也留不住学生，成为生源流出县。在教育部提出户籍地就近入学政策的要求下，如果实施全省统筹，将有利于把经费向穷县划拨，有助于学生户籍地入学政策的落实。
林海揭示了当前教育面临的两个问题：实行多年的教育经费县级统筹已不适应当前教育现状；省级统筹有助于实现户籍地就近入学，但有可能妨碍城镇化社会变迁条件下的生源流动。
相关政策早有规定
2012年12月10日，财政部官方网站发布的《关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》指出：省级财政和教育部门应当按照“经费省级统筹”的原则，明确辖区内各级财政应承担的义务教育经费，落实省级财政投入。中央和省级财政、教育部门建立奖惩机制，建立义务教育经费管理使用情况通报制度，对发生的重大问题分别在全国和省内进行通报。《通知》要求：进一步明确责任，省级财政和教育部门应当按照“经费省级统筹”的原则，明确辖区内各级财政应承担的义务教育经费，落实省级财政投入，合理安排中央和省级对下转移支付资金，对辖区内义务教育经费管理使用情况进行监督。县级财政和教育部门对义务教育经费负主要管理责任，负责落实县级财政投入，组织和指导中小学校预算的编制、执行和决算工作，管理和培训学校财会人员，监督中小学校经费使用。中小学校要及时按规定编制学校年度预、决算，严格按批复的预算抓好执行。
2013年5月8日，教育部下发通知：确定2013年为“教育经费管理年”，并就进一步用好管好教育经费提出明确要求。通知要求：各地在安排使用教育经费时要落实“四个倾斜”，即向农村、偏远、贫困和民族地区倾斜，向农村义务教育、职业教育和学前教育倾斜，向资助家庭经济困难学生倾斜，向建设高素质教师队伍倾斜；做到“五个统筹”，即经费使用要统筹近期任务和长远目标，统筹城乡、区域间教育协调发展，统筹各级各类教育协调发展，统筹安排日常经费和专项经费，统筹硬件建设和软件建设。教育部的政策表达得很清楚，为了向农村地区倾斜，各省内教育经费必须做到省级统筹。
2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化教育改革做出部署，明确提出要“扩大省级政府教育统筹权”。扩大省级政府教育统筹权是教育体制改革进入“深水区”后的一个战略设计，是推进教育改革发展的新思路。2015年11月25日，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，明确提出从2016年1月起，建立起城乡统一的义务教育经费保障机制。
安徽：首次建立城乡保障机制
安徽省的实践表明：省级统筹的做法，不是一定要把学生用钱约束在户籍地。2011年秋季入学的安徽省义务教育阶段起始年级学生，开始实施电子教育券。依据此项制度，安徽省进城务工农民随迁子女在省内就近入学，其教育经费实现了省级统筹。在安徽省境内的跨县（区）入学的，并符合在输入地就学的相关条件的义务教育阶段随迁子女，从2011年秋季入学的义务教育阶段起始年级学生开始实施教育券，其他年级学生继续实行资金奖补办法。
根据这个方案，由输出地到输入地入学的起始年级随迁子女，原则上在每学年开学前一周办理。学校在输入地教育主管部门规定的入学时间内，对其入学条件进行审核，并通过中小学学籍网络化管理系统注册学籍。输入地教育主管部门每学年每学期对转学电子记录情况整理汇总后，于每年的4月底和10月底前，报省教育厅、省财政厅审核，据此向输入地核拨公用经费。所拨经费在输出地下一年度的公用经费中扣除，做到“钱随人走”。
电子教育券，依据中小学学籍网络化管理系统标记的“本省外县”栏目的随迁子女学籍变动情况实现。“本省外县”迁入的义务教育阶段学生在注册电子学籍时，获取具有户籍来源特征的电子教育券，以电子教育券为收支凭据，到输入地义务教育阶段学校就读。方案同时对随迁子女的转学手续进行严格规定。随迁子女中途由户籍所在地变动至输入地入学，应严格履行学籍网络化系统的转学手续，由学生本人或其法定监护人向原就读学校提出转学申请，原就读学校在学籍网络化系统中提交转出申请，并打印转学申请表交给学生，连同相关有效证明材料报当地教育主管部门批准，经县级教育主管部门同意并加盖“学籍管理专用章”后，县级教育主管部门需在学籍网络化系统中，完成对学生电子学籍的转出审批。 转学学生持有效转学申请表和相关有效证明材料，报输入地教育主管部门审核同意，并在学籍网络化系统中完成对学生电子学籍的转入审批，方可在输入地办理入学手续。
到2016年3月，安徽省的这项政策已经全面落实并取得成效。随着新型城镇化建设和户籍制度改革的不断推进，学生向城镇流动规律加大，现行义务教育经费保障机制已不能很好适应新形势要求。由于安徽省建立了城鄉统一、重在农村的义务教育经费保障机制，动态优化了教育布局，实现了城乡义务教育在动态条件下的均衡发展，促进了教育公平，提高了教育质量。
安徽省经过几年实践，摸索出的最新模式是：从2016年春季学期开始，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额。2016年生均公用经费基准定额为：普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元。在此基础上，对寄宿制学校按照寄宿生年生均200元标准增加公用经费补助，继续落实好农村地区不足100人的规模较小学校按100人核定公用经费和取暖费等政策。特殊教育学校和随班就读残疾学生按每生每年6000元标准补助公用经费，同时，落实中央取消对城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育奖补政策。
从2017年春季学期开始，统一城乡义务教育学生“两免一补”政策。在继续落实好农村学生“两免一补”和城市学生免除学杂费政策的同时，安徽省还将向城市学生免费提供教科书并推行部分教科书循环使用制度，对城市家庭经济困难寄宿生给予生活费补助。
由于实现了经费统筹，安徽确保了县域内义务教育教师工资按时足额发放，并在分配绩效工资时，加大了对艰苦边远贫困地区和薄弱学校的倾斜力度。有关部门负责人指出，省级统筹实现了教育经费可携带，适应了新型城镇化建设和户籍制度改革的形势要求。近年来，农村学生大量涌入城市，给城市义务教育带来很大压力。接收进城务工子女较多的地区和学校，多次呼吁尽快完善相关政策。因此，加大对城市义务教育的投入力度，统一城乡学生“两免一补”政策，实现相关教育经费可携带，适应了新形势要求。
安徽省通过制度机制设计，把城乡义务教育的投入政策、投入标准和中央、省、市（县、区）经费的分担比例确定下来，搭建了全省统一的义务教育投入机制框架。
中央财政大力推动
2015年，财政部启动了随迁子女教育经费可携带机制的探索。这一新办法，是为了解决随迁子女异地就学的各级政府经费分担机制。省级统筹的做法，更有利于建立不同地区、不同级别政府之间合理的经费分担机制，可以有效化解流入地政府的经费困局，让钱随人走，钱尽其用。
浙江省宁波市教育局局长沈剑光认为：以学籍信息管理为基础，建立教育经费可携带支持机制，可以化解随迁子女异地就学的经费困难。宁波是随迁子女流入地，受困于经费不足，难以提供足够新生学位。这使得随迁子女就学成为当地教育部门的难题。提高流入地政府教育财政统筹能力，可以提升随迁子女享受优质教育资源水平。问题的关键在于经费携带如何实现。
宁波随迁子女入学，具有学生规模较大、流入区县集中等特点，在全国经济发达地区具有一定代表性。统计显示，宁波随迁子女接受义务教育的人数为26.43万，其中初中5.26万，小学21.16万，占全市义务教育阶段学生总数的39.31%。在公办学校就读人数共21.49万，占总人数的81.31%，接纳人数为全浙江省之最。浙江省是全国首批实施中小学学籍信息管理系统的试点省份，宁波也已经完成了学籍信息管理系统建设，实现了“一人一籍，籍随人走”的随迁子女就学状况动态监管和全程跟踪，为教育经费可携带支持机制，搭建了扎实的财务管理平台。
江苏省苏州市吴江区教育局副局长沈正元表示：实现教育经费省级统筹之后，生源流入地有责任管好用好这笔经费。据相关部门统计，到2013年年底，全国流动人口为2.45亿。据预测，到2020年，这个数字将刷新为2.8亿，2030年将达到3.1亿。未来，保障随迁子女平等享有受教育权将是一项重要而艰巨的任务。因此，建立和完善经费保障机制尤为重要。财政部探索建立教育经费可携带支持机制，是保障随迁子女平等享有受教育权利的重要举措。
目前，中央财政主要采取“以奖代补”方式，对随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份，给予适当奖励。省级统筹和教育经费可携带支持机制的建立，可以推进中央财政从“以奖代补”过渡为专项转移支付，从而建立随迁子女教育经费投入分担机制，有利于提高流入地政府解决随迁子女就学的积极性，有效破解随迁子女的教育经费困局。
“二孩”凸显新问题
今年2月，广西南宁市人大代表林海在当地两会上发言：“随着全面二孩政策的逐步落实，人口数量会适度增长，我们应当未雨绸缪，加大教育经费和教育基础设施建设投入。”林海经过调研发现：2011年至2014年，南宁市共接收占全区三分之一的49.57万名进城务工人员的随迁子女入学，同时，随着全面二孩政策的逐步落实，市区适龄就学儿童不断增加，现有学位将无法满足需求。
在南宁市，随着城市的发展，进城务工人员随迁子女逐年增加。市区学校学位有限，已无法满足这些孩子的就读需求，特别是城乡结合部学校，接收入学压力很大。部分住宅小区没有严格按照有关要求配建学校，甚至个别开发商拒绝配建中小学校，导致许多住宅小区的居民子女无法在适龄阶段就近入学。旧城区学校扩容增量难度较大，面积狭小无法满足规划要求，没办法拆旧建新，导致旧城区学校也无法满足入学需求。随着全面二孩政策的落实，城市人口将进一步增长，学位不足的问题将凸显。
针对学位日趋不足的问题，林海提出加大教育投入和教育统筹。他指出，在教育经费支出达到GDP占比4%之后，经费总体上充足；但是，以县级財政为办学经费筹集主体的局面，造成了教育经费不同县域之间的不均衡：经济欠发达地区经费不足，经济发达地区经费充裕。在这种情况下，合理统筹学位额和学生数就很有必要了。从广西全境来看，不同县域经济发达程度不同，人口迁徙方向为从贫困地区向发达地区迁移。现实的情况是：穷县只能办穷教育——教育经费不足的县，留不住教师，也留不住学生，成为生源流出县。在教育部提出户籍地就近入学政策的要求下，如果实施全省统筹，将有利于把经费向穷县划拨，有助于学生户籍地入学政策的落实。
林海揭示了当前教育面临的两个问题：实行多年的教育经费县级统筹已不适应当前教育现状；省级统筹有助于实现户籍地就近入学，但有可能妨碍城镇化社会变迁条件下的生源流动。
相关政策早有规定
2012年12月10日，财政部官方网站发布的《关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》指出：省级财政和教育部门应当按照“经费省级统筹”的原则，明确辖区内各级财政应承担的义务教育经费，落实省级财政投入。中央和省级财政、教育部门建立奖惩机制，建立义务教育经费管理使用情况通报制度，对发生的重大问题分别在全国和省内进行通报。《通知》要求：进一步明确责任，省级财政和教育部门应当按照“经费省级统筹”的原则，明确辖区内各级财政应承担的义务教育经费，落实省级财政投入，合理安排中央和省级对下转移支付资金，对辖区内义务教育经费管理使用情况进行监督。县级财政和教育部门对义务教育经费负主要管理责任，负责落实县级财政投入，组织和指导中小学校预算的编制、执行和决算工作，管理和培训学校财会人员，监督中小学校经费使用。中小学校要及时按规定编制学校年度预、决算，严格按批复的预算抓好执行。
2013年5月8日，教育部下发通知：确定2013年为“教育经费管理年”，并就进一步用好管好教育经费提出明确要求。通知要求：各地在安排使用教育经费时要落实“四个倾斜”，即向农村、偏远、贫困和民族地区倾斜，向农村义务教育、职业教育和学前教育倾斜，向资助家庭经济困难学生倾斜，向建设高素质教师队伍倾斜；做到“五个统筹”，即经费使用要统筹近期任务和长远目标，统筹城乡、区域间教育协调发展，统筹各级各类教育协调发展，统筹安排日常经费和专项经费，统筹硬件建设和软件建设。教育部的政策表达得很清楚，为了向农村地区倾斜，各省内教育经费必须做到省级统筹。
2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化教育改革做出部署，明确提出要“扩大省级政府教育统筹权”。扩大省级政府教育统筹权是教育体制改革进入“深水区”后的一个战略设计，是推进教育改革发展的新思路。2015年11月25日，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，明确提出从2016年1月起，建立起城乡统一的义务教育经费保障机制。
安徽：首次建立城乡保障机制
安徽省的实践表明：省级统筹的做法，不是一定要把学生用钱约束在户籍地。2011年秋季入学的安徽省义务教育阶段起始年级学生，开始实施电子教育券。依据此项制度，安徽省进城务工农民随迁子女在省内就近入学，其教育经费实现了省级统筹。在安徽省境内的跨县（区）入学的，并符合在输入地就学的相关条件的义务教育阶段随迁子女，从2011年秋季入学的义务教育阶段起始年级学生开始实施教育券，其他年级学生继续实行资金奖补办法。
根据这个方案，由输出地到输入地入学的起始年级随迁子女，原则上在每学年开学前一周办理。学校在输入地教育主管部门规定的入学时间内，对其入学条件进行审核，并通过中小学学籍网络化管理系统注册学籍。输入地教育主管部门每学年每学期对转学电子记录情况整理汇总后，于每年的4月底和10月底前，报省教育厅、省财政厅审核，据此向输入地核拨公用经费。所拨经费在输出地下一年度的公用经费中扣除，做到“钱随人走”。
电子教育券，依据中小学学籍网络化管理系统标记的“本省外县”栏目的随迁子女学籍变动情况实现。“本省外县”迁入的义务教育阶段学生在注册电子学籍时，获取具有户籍来源特征的电子教育券，以电子教育券为收支凭据，到输入地义务教育阶段学校就读。方案同时对随迁子女的转学手续进行严格规定。随迁子女中途由户籍所在地变动至输入地入学，应严格履行学籍网络化系统的转学手续，由学生本人或其法定监护人向原就读学校提出转学申请，原就读学校在学籍网络化系统中提交转出申请，并打印转学申请表交给学生，连同相关有效证明材料报当地教育主管部门批准，经县级教育主管部门同意并加盖“学籍管理专用章”后，县级教育主管部门需在学籍网络化系统中，完成对学生电子学籍的转出审批。 转学学生持有效转学申请表和相关有效证明材料，报输入地教育主管部门审核同意，并在学籍网络化系统中完成对学生电子学籍的转入审批，方可在输入地办理入学手续。
到2016年3月，安徽省的这项政策已经全面落实并取得成效。随着新型城镇化建设和户籍制度改革的不断推进，学生向城镇流动规律加大，现行义务教育经费保障机制已不能很好适应新形势要求。由于安徽省建立了城鄉统一、重在农村的义务教育经费保障机制，动态优化了教育布局，实现了城乡义务教育在动态条件下的均衡发展，促进了教育公平，提高了教育质量。
安徽省经过几年实践，摸索出的最新模式是：从2016年春季学期开始，统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额。2016年生均公用经费基准定额为：普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元。在此基础上，对寄宿制学校按照寄宿生年生均200元标准增加公用经费补助，继续落实好农村地区不足100人的规模较小学校按100人核定公用经费和取暖费等政策。特殊教育学校和随班就读残疾学生按每生每年6000元标准补助公用经费，同时，落实中央取消对城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育奖补政策。
从2017年春季学期开始，统一城乡义务教育学生“两免一补”政策。在继续落实好农村学生“两免一补”和城市学生免除学杂费政策的同时，安徽省还将向城市学生免费提供教科书并推行部分教科书循环使用制度，对城市家庭经济困难寄宿生给予生活费补助。
由于实现了经费统筹，安徽确保了县域内义务教育教师工资按时足额发放，并在分配绩效工资时，加大了对艰苦边远贫困地区和薄弱学校的倾斜力度。有关部门负责人指出，省级统筹实现了教育经费可携带，适应了新型城镇化建设和户籍制度改革的形势要求。近年来，农村学生大量涌入城市，给城市义务教育带来很大压力。接收进城务工子女较多的地区和学校，多次呼吁尽快完善相关政策。因此，加大对城市义务教育的投入力度，统一城乡学生“两免一补”政策，实现相关教育经费可携带，适应了新形势要求。
安徽省通过制度机制设计，把城乡义务教育的投入政策、投入标准和中央、省、市（县、区）经费的分担比例确定下来，搭建了全省统一的义务教育投入机制框架。
中央财政大力推动
2015年，财政部启动了随迁子女教育经费可携带机制的探索。这一新办法，是为了解决随迁子女异地就学的各级政府经费分担机制。省级统筹的做法，更有利于建立不同地区、不同级别政府之间合理的经费分担机制，可以有效化解流入地政府的经费困局，让钱随人走，钱尽其用。
浙江省宁波市教育局局长沈剑光认为：以学籍信息管理为基础，建立教育经费可携带支持机制，可以化解随迁子女异地就学的经费困难。宁波是随迁子女流入地，受困于经费不足，难以提供足够新生学位。这使得随迁子女就学成为当地教育部门的难题。提高流入地政府教育财政统筹能力，可以提升随迁子女享受优质教育资源水平。问题的关键在于经费携带如何实现。
宁波随迁子女入学，具有学生规模较大、流入区县集中等特点，在全国经济发达地区具有一定代表性。统计显示，宁波随迁子女接受义务教育的人数为26.43万，其中初中5.26万，小学21.16万，占全市义务教育阶段学生总数的39.31%。在公办学校就读人数共21.49万，占总人数的81.31%，接纳人数为全浙江省之最。浙江省是全国首批实施中小学学籍信息管理系统的试点省份，宁波也已经完成了学籍信息管理系统建设，实现了“一人一籍，籍随人走”的随迁子女就学状况动态监管和全程跟踪，为教育经费可携带支持机制，搭建了扎实的财务管理平台。
江苏省苏州市吴江区教育局副局长沈正元表示：实现教育经费省级统筹之后，生源流入地有责任管好用好这笔经费。据相关部门统计，到2013年年底，全国流动人口为2.45亿。据预测，到2020年，这个数字将刷新为2.8亿，2030年将达到3.1亿。未来，保障随迁子女平等享有受教育权将是一项重要而艰巨的任务。因此，建立和完善经费保障机制尤为重要。财政部探索建立教育经费可携带支持机制，是保障随迁子女平等享有受教育权利的重要举措。
目前，中央财政主要采取“以奖代补”方式，对随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份，给予适当奖励。省级统筹和教育经费可携带支持机制的建立，可以推进中央财政从“以奖代补”过渡为专项转移支付，从而建立随迁子女教育经费投入分担机制，有利于提高流入地政府解决随迁子女就学的积极性，有效破解随迁子女的教育经费困局。