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[摘要]随着广西城镇化建设的加快，大量农民工进入南宁，随之其子女的义务教育问题也引起了各方的关注，南宁市针对本市的具体情况颁布了一系列有关流动人口子女就学的政策条文，其中2004年出台的《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》成为近几年流动人口适龄儿童入学的政策指导。本文试对该政策的实施效果，以及在实施过程中出现的问题进行分析，并提出了相应的对策。
[关键词]流动人口 农民工子弟 义务教育
2004年，据不完全统计，南宁市流动人口适龄儿童已经达到10万人之多。大量流动儿童的涌入与公立学校资源有限的矛盾、农民工收入偏低与缴纳高昂借读费供子女读书的矛盾、农民工子弟学校办学条件达不到政府规定标准可能被关停与大量流动儿童面临失学的矛盾等等，已成为南宁市一个亟需解决的社会问题。南宁市人民政府根据中央及广西区政府的相关政策条文，结合本市实际情况颁布了一系列有关流动人口子女就学的政策，例如：《南宁市九年义务教育适龄儿童少年入学办法》、《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女接收义务教育工作的意见》(南府办[2004]125号)(以下简称为《意见》)等等，而2004年的《意见》成为近几年流动人口适龄儿童入学的政策指导。政策实施两年来，南宁市流动儿童的就学是否得到了有效解决呢？笔者在参与广西区教育厅课题《城镇化进程中农村转移人口子女教育问题研究》的调查中，对《意见》实施的效果进行了一些观察，对实施过程中存在的问题进行了一些粗浅的思考，由此而做了此文。
一、政策的实施情况
南宁市政府为了解决进城务工农民子弟接受义务教育的问题，制订了《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》，它较以前的政策主要在以下几个方面做了重大改动：
1.界定进城务工就业农民(以下简称农民工)是指户籍在农村而在城市、县城工作(包括受聘于企事业单位，在城市经商、办企业和自谋职业)的人员。
2.充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。凡持有南宁市公安部门签发的有效期限内的暂住证的农民工，均可向市、县教育局申请安排学龄儿童子女接受义务教育。市、县教育局收到申请后，根据辖区内学校的生源情况，给予安排到相对就近的学校就读。
3.由市、县教育局安排入学的农民工子女，所交费用与当地学生一视同仁，免收借读费。学校对入学就读的农民工子女建立学籍档案，纳入学生正式学籍档案管理。
4.在流动人口比较集中的地区，指定部分全日制公办中小学集中招收农民工子女借读。对这类学校政府给予一定的资金支持，教育行政部门对学校的管理进行单独评价。
5.鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校。对这类学校可以最优惠的方式按照城市规划布局和标准提供办学用地，免收建设配套费等地方性规费。鼓励民办学校积极招收农民工子女入学就读。
《意见》实施的第一个重大举措是在每个学区指定了专门学校对符合条件的农民工子弟入学免收借读费，并与本地学生一样实行“一费制”。借读费的减免使得农民工子女在公立学校读书的奢望得到了部分的满足。在此之前，在公立学校就读的学生每年都要交纳数额不等的借读费，这使得很多收入低下的农民工子女“望校兴叹”。据南宁市教育局统计显示，截止2004年年底，南宁市各中小学共接收义务教育阶段的农民工子女大约64655人，约占南宁流动人口适龄儿童人数的2/3，《意见》实施后，按照《关于在南宁市义务教育阶段学校实行“一费制”收费办法通知》的收费标准，南宁市共为农民工子女入学免收借读费达3010.64万元，平均每位流动人口子女少交费466元。
《意见》实施的另一个重大举措在于鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校。2004年公立学校在免借读费的政策实施后当年共接纳流动人口子女8万多人，不能进入公立学校读书的2万多名流动适龄儿童几乎都被农民工子弟学校所接纳，农民工学校在接纳流动人口方面显示出强大的生命力。在“有学校读书总比没有好”与“追求高质量的教育”的抉择中，南宁市政府对农民工子弟学校采取了鼓励、支持、指导的政策措施。笔者从某民办学校校长那里了解到，他所开办的学校，其教师的职称、晋级都是与公办学校相同的，教育局会定期派人来学校进行业务指导，政府在政策层面上给予了该校很大的帮助。
二、政策实施过程中出现的问题
1.申请减免借读费的条件苛刻，取“证”困难。南宁市政府为了确定是进城的农民工子女，要求入学的学生家长必须持有六证：户口簿、身份证、暂住证(有效期一年以上)、务工就业证明、流出地乡政府或村委会出具的农民工子女在户籍所在地没有监护条件的证明、本市街道办事处或居委会确定农民工在城区内(乡镇除外)实际居住地址的证明。作为处于社会底层的农民工，任何一项行政部门出示的证明，往往都需要付出一定的金钱以及大量的时间精力去申请，而有些证明是无法获得的。门槛越低的权利往往能够惠及更多的人，为了排除不合格的申请者，制订了较高的免费义务教育门槛，实际上却把很多真正“符合”条件却无法证明身份的农民工子女排除在外。
2.公立学校教育资源有限，短时间内仍不能接納大量农民工子弟。我国义务教育的拨款是按照“定员定额”标准实行的，即：根据一所学校的教职工编制人数和学生数，按照一个核定的数额来确定应向该校拨付的人员性经费，同时按照学生数及学校的校舍和设备规模来确定向该校拨付公务费。但是无论就学校的校舍、设备规模，抑或是学校的教职工都是根据当地学生数量来确定的，面对大量农民工子弟的进入，学校在短时间内不可能进行较大的调整。
3.政府虽然采取了鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校的政策，但是由于财力的限制，不能够像对待公立学校那样对农民工子弟学校进行财政补贴。农民工子弟学校收取的低廉的学费也仅能够维持学校的正常运转，因此这些学校依然存在着硬件设施简陋，师资力量薄弱，教学不规范等问题。另一个困扰农民工子弟学校的问题是学校用地的不稳定性。学校一般都是租赁当地社区用地，很多办学者担心到了租期以后该社区会收回另做他用，因此即使一些有经济实力的办学者也不愿在学校增加房舍等附属在地面的固定资产，土地使用权的不稳定使得投资者顾虑重重，严重影响了学校的发展。
三、对农民工子女就学问题的解决途径
从长远来看需要增加农民收入，均衡城乡教育、经济的差距。我国城乡经济差距有其深厚的历史原因，随着城镇化的加快，差距有逐渐拉大的趋势。在分析人口流动时，托达罗通过实证分析得出结论：使人们做出流入城市决策的，是预期的而不是现实的城乡收入差异，包括：收入水平和就业概率。只要人们对城市的未来收入预期现值高于未来农村收入预期现值，人们就会由农村流入城市，而不考虑城市实际工作岗位的多少。于是会出现一种离奇的现象：更多的城市就业带来更高水平的城市失业和就业不足。教育亦然，由于流动人口对城市教育抱有过高的期望，因此尽管城市教育资源有限，仍有大量流动人口子女进入城市就学。因此，在城市教育资源有足够实力接纳这些流动人口子女之前，需要继续加大对农村教育的财政倾斜，均衡城乡教育差距，同时，加强对农村流动人口的培训与管理，使人口流动不过于盲目与集中，给城市教育的发展一个缓冲的时间，从而使流动人口在流入地就学的压力减小到城市可承受的程度。
改善流动人口子女教育问题的近期措施：
1.逐渐改变以户籍为基础的义务教育财政拨款体制，将财政拨款逐渐上收。分税制的实行，使中央和省级政府掌握了更大的财权，因此将义务教育的财政拨款统筹到省或中央会更有利于城乡之间和地区之间的教育均衡，形成义务教育主要由中央或省级政府“埋单”的财政负担模式，地方政府就将不再考虑农民工子女在流入地上学可能增加的财政负担问题，从而保证流动人口子女与城市学生享有同等质量的教育资源。
2. 试行教育凭证制度。教育凭证最初是由美国经济学家弗里德曼提出的，它指的是：政府发给家长的代表一定数额现金的证券，作为专门帮助家长为其子女选择学校的费用。家长只能在为孩子选择学校后，将教育凭证作为学费交给学校，学校收取该教育凭证后再向政府兑换钱款，然后再用这笔钱来实施教育计划。如果能够将此政策与现在的流动人口子女审核制度相结合，将部分地改变城市教育资源不足以及公立学校财政运转困难的现状，同时也可以激发民办学校办学积极性，促进民办学校改进办学条件。
3.进一步整合扶持农民工子弟学校。政府在关闭一些办学条件严重不达标的学校的同时，可将临近地区的一些农民工子弟学校进行优势组合，以此来提高学校的办学质量，增加学校的竞争力。同时对于取得办学资格的农民工子弟学校租赁的教学用地，采取市政府直接管理，并与学校经营者签署协议，只有在学校搬迁或停办的情况下，政府才能将土地另做他用，以此减少办学者的顾虑，有利于办学者对学校的长远发展做筹划。
4.加强对流动人口的管理服务工作，关注流动人口子女的就学问题。市公安机关应做好流动人口登记注册工作；各街道办事处、社区居委会应对流动人口中适龄儿童摸底登记，并督促本社区农民工依法送子女接受义务教育；公立学校在对申请免借读费的农民工子女进行审批时，可以酌情减少检验证件的种类，例如，可以只重点审查农民工夫妻双方的户口簿、身份证以及能证明现居住址的暂住证或居委会证明，以此来减轻农民工申请难度，降低申请成本，使该政策惠及更多的农民工子弟。
参考文献：
[1]农文兴.《民办小学：受欢迎但不合法比例高》.
[2]杨慧敏.美国基础教育[M].广州：广东教育出版社，2004.
(作者单位：山东青岛农业大学；山东济宁医学院)
[关键词]流动人口 农民工子弟 义务教育
2004年，据不完全统计，南宁市流动人口适龄儿童已经达到10万人之多。大量流动儿童的涌入与公立学校资源有限的矛盾、农民工收入偏低与缴纳高昂借读费供子女读书的矛盾、农民工子弟学校办学条件达不到政府规定标准可能被关停与大量流动儿童面临失学的矛盾等等，已成为南宁市一个亟需解决的社会问题。南宁市人民政府根据中央及广西区政府的相关政策条文，结合本市实际情况颁布了一系列有关流动人口子女就学的政策，例如：《南宁市九年义务教育适龄儿童少年入学办法》、《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女接收义务教育工作的意见》(南府办[2004]125号)(以下简称为《意见》)等等，而2004年的《意见》成为近几年流动人口适龄儿童入学的政策指导。政策实施两年来，南宁市流动儿童的就学是否得到了有效解决呢？笔者在参与广西区教育厅课题《城镇化进程中农村转移人口子女教育问题研究》的调查中，对《意见》实施的效果进行了一些观察，对实施过程中存在的问题进行了一些粗浅的思考，由此而做了此文。
一、政策的实施情况
南宁市政府为了解决进城务工农民子弟接受义务教育的问题，制订了《南宁市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的意见》，它较以前的政策主要在以下几个方面做了重大改动：
1.界定进城务工就业农民(以下简称农民工)是指户籍在农村而在城市、县城工作(包括受聘于企事业单位，在城市经商、办企业和自谋职业)的人员。
2.充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。凡持有南宁市公安部门签发的有效期限内的暂住证的农民工，均可向市、县教育局申请安排学龄儿童子女接受义务教育。市、县教育局收到申请后，根据辖区内学校的生源情况，给予安排到相对就近的学校就读。
3.由市、县教育局安排入学的农民工子女，所交费用与当地学生一视同仁，免收借读费。学校对入学就读的农民工子女建立学籍档案，纳入学生正式学籍档案管理。
4.在流动人口比较集中的地区，指定部分全日制公办中小学集中招收农民工子女借读。对这类学校政府给予一定的资金支持，教育行政部门对学校的管理进行单独评价。
5.鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校。对这类学校可以最优惠的方式按照城市规划布局和标准提供办学用地，免收建设配套费等地方性规费。鼓励民办学校积极招收农民工子女入学就读。
《意见》实施的第一个重大举措是在每个学区指定了专门学校对符合条件的农民工子弟入学免收借读费，并与本地学生一样实行“一费制”。借读费的减免使得农民工子女在公立学校读书的奢望得到了部分的满足。在此之前，在公立学校就读的学生每年都要交纳数额不等的借读费，这使得很多收入低下的农民工子女“望校兴叹”。据南宁市教育局统计显示，截止2004年年底，南宁市各中小学共接收义务教育阶段的农民工子女大约64655人，约占南宁流动人口适龄儿童人数的2/3，《意见》实施后，按照《关于在南宁市义务教育阶段学校实行“一费制”收费办法通知》的收费标准，南宁市共为农民工子女入学免收借读费达3010.64万元，平均每位流动人口子女少交费466元。
《意见》实施的另一个重大举措在于鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校。2004年公立学校在免借读费的政策实施后当年共接纳流动人口子女8万多人，不能进入公立学校读书的2万多名流动适龄儿童几乎都被农民工子弟学校所接纳，农民工学校在接纳流动人口方面显示出强大的生命力。在“有学校读书总比没有好”与“追求高质量的教育”的抉择中，南宁市政府对农民工子弟学校采取了鼓励、支持、指导的政策措施。笔者从某民办学校校长那里了解到，他所开办的学校，其教师的职称、晋级都是与公办学校相同的，教育局会定期派人来学校进行业务指导，政府在政策层面上给予了该校很大的帮助。
二、政策实施过程中出现的问题
1.申请减免借读费的条件苛刻，取“证”困难。南宁市政府为了确定是进城的农民工子女，要求入学的学生家长必须持有六证：户口簿、身份证、暂住证(有效期一年以上)、务工就业证明、流出地乡政府或村委会出具的农民工子女在户籍所在地没有监护条件的证明、本市街道办事处或居委会确定农民工在城区内(乡镇除外)实际居住地址的证明。作为处于社会底层的农民工，任何一项行政部门出示的证明，往往都需要付出一定的金钱以及大量的时间精力去申请，而有些证明是无法获得的。门槛越低的权利往往能够惠及更多的人，为了排除不合格的申请者，制订了较高的免费义务教育门槛，实际上却把很多真正“符合”条件却无法证明身份的农民工子女排除在外。
2.公立学校教育资源有限，短时间内仍不能接納大量农民工子弟。我国义务教育的拨款是按照“定员定额”标准实行的，即：根据一所学校的教职工编制人数和学生数，按照一个核定的数额来确定应向该校拨付的人员性经费，同时按照学生数及学校的校舍和设备规模来确定向该校拨付公务费。但是无论就学校的校舍、设备规模，抑或是学校的教职工都是根据当地学生数量来确定的，面对大量农民工子弟的进入，学校在短时间内不可能进行较大的调整。
3.政府虽然采取了鼓励民间投资者兴办农民工子弟学校的政策，但是由于财力的限制，不能够像对待公立学校那样对农民工子弟学校进行财政补贴。农民工子弟学校收取的低廉的学费也仅能够维持学校的正常运转，因此这些学校依然存在着硬件设施简陋，师资力量薄弱，教学不规范等问题。另一个困扰农民工子弟学校的问题是学校用地的不稳定性。学校一般都是租赁当地社区用地，很多办学者担心到了租期以后该社区会收回另做他用，因此即使一些有经济实力的办学者也不愿在学校增加房舍等附属在地面的固定资产，土地使用权的不稳定使得投资者顾虑重重，严重影响了学校的发展。
三、对农民工子女就学问题的解决途径
从长远来看需要增加农民收入，均衡城乡教育、经济的差距。我国城乡经济差距有其深厚的历史原因，随着城镇化的加快，差距有逐渐拉大的趋势。在分析人口流动时，托达罗通过实证分析得出结论：使人们做出流入城市决策的，是预期的而不是现实的城乡收入差异，包括：收入水平和就业概率。只要人们对城市的未来收入预期现值高于未来农村收入预期现值，人们就会由农村流入城市，而不考虑城市实际工作岗位的多少。于是会出现一种离奇的现象：更多的城市就业带来更高水平的城市失业和就业不足。教育亦然，由于流动人口对城市教育抱有过高的期望，因此尽管城市教育资源有限，仍有大量流动人口子女进入城市就学。因此，在城市教育资源有足够实力接纳这些流动人口子女之前，需要继续加大对农村教育的财政倾斜，均衡城乡教育差距，同时，加强对农村流动人口的培训与管理，使人口流动不过于盲目与集中，给城市教育的发展一个缓冲的时间，从而使流动人口在流入地就学的压力减小到城市可承受的程度。
改善流动人口子女教育问题的近期措施：
1.逐渐改变以户籍为基础的义务教育财政拨款体制，将财政拨款逐渐上收。分税制的实行，使中央和省级政府掌握了更大的财权，因此将义务教育的财政拨款统筹到省或中央会更有利于城乡之间和地区之间的教育均衡，形成义务教育主要由中央或省级政府“埋单”的财政负担模式，地方政府就将不再考虑农民工子女在流入地上学可能增加的财政负担问题，从而保证流动人口子女与城市学生享有同等质量的教育资源。
2. 试行教育凭证制度。教育凭证最初是由美国经济学家弗里德曼提出的，它指的是：政府发给家长的代表一定数额现金的证券，作为专门帮助家长为其子女选择学校的费用。家长只能在为孩子选择学校后，将教育凭证作为学费交给学校，学校收取该教育凭证后再向政府兑换钱款，然后再用这笔钱来实施教育计划。如果能够将此政策与现在的流动人口子女审核制度相结合，将部分地改变城市教育资源不足以及公立学校财政运转困难的现状，同时也可以激发民办学校办学积极性，促进民办学校改进办学条件。
3.进一步整合扶持农民工子弟学校。政府在关闭一些办学条件严重不达标的学校的同时，可将临近地区的一些农民工子弟学校进行优势组合，以此来提高学校的办学质量，增加学校的竞争力。同时对于取得办学资格的农民工子弟学校租赁的教学用地，采取市政府直接管理，并与学校经营者签署协议，只有在学校搬迁或停办的情况下，政府才能将土地另做他用，以此减少办学者的顾虑，有利于办学者对学校的长远发展做筹划。
4.加强对流动人口的管理服务工作，关注流动人口子女的就学问题。市公安机关应做好流动人口登记注册工作；各街道办事处、社区居委会应对流动人口中适龄儿童摸底登记，并督促本社区农民工依法送子女接受义务教育；公立学校在对申请免借读费的农民工子女进行审批时，可以酌情减少检验证件的种类，例如，可以只重点审查农民工夫妻双方的户口簿、身份证以及能证明现居住址的暂住证或居委会证明，以此来减轻农民工申请难度，降低申请成本，使该政策惠及更多的农民工子弟。
参考文献：
[1]农文兴.《民办小学：受欢迎但不合法比例高》.
[2]杨慧敏.美国基础教育[M].广州：广东教育出版社，2004.
(作者单位：山东青岛农业大学；山东济宁医学院)