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【摘 要】近年来，许多地方政府通过建立和实施土地利用制度，从整体上提高了城市土地资源的利用效率。本文对寿光市土地利用协调发展进行探讨。
【关键词】城市规划；土地利用；土地资源
一、城市土地利用的基本理论
1.土地利用的目的
（1）提高政府对土地市场的宏观调控能力，控制地价与房价
我国土地利用的主要目标是调控、规范与发展土地市场，实现市场机制对土地资源的有效配置。加强政府对土地市场的宏观调控，解决土地市场存在的问题，抑制土地投机，保持地价与房价的平稳。
（2）保证城市规划的顺利实施，促进城市的有序发展
随着城市化的快速发展，城市建设用地需求日益增长，合理利用城市土地，保证城市土地的可持续利用，应将城市土地利用与城市规划有效结合，保证城市规划的顺利实施，实现城市土地利用的集约化，控制城市外延式扩展，尽量保护城市郊区的农地，减少对耕地的占用，促进城市的有序发展。
（3）增加政府财政收入，加快城市建设步伐
增加政府收入，积累城市建设资金只能是城市土地利用的目标之一，决非土地利用的主要目标，不能以此作为城市政府的主要生则手段，不能以土地收益的多少来衡量土地利用工作成绩优劣。
2.土地利用的原则
不同地区，社会经济发展水平不同，对土地的需求不同，土地市场特点与面临的问题也不同，应采用不同的土地利用模式。具体而言，城市土地利用应遵循以下原则：
（1）循序渐进原则
尽管土地利用于政府而言，是一个有诸多功能的调控工具，但也决不能盲目的大干快上，否则极有可能导致新一轮的土地积压。在实行土地利用的初期阶段，土地利用范围应该小一些，土地利用运行比较成熟之后，应适当扩大土地利用范围，增加土地利用量，实现土地利用的多种目标。
（2）城市可持续发展原则
土地利用部门应该按照城市经济社会发展计划、城市总体规划和土地利用总体规划，从总体上掌握城市发展所需要的土地数量，确定城市土地利用的发展战略、目标和措施，科学、合理地对城市土地进行收购储备，以满足城市未来建设对土地的需求，使土地利用能够做到定点、定位、定时、有序、有计划地进行。
（3）经济、社会、生态效益相统一原则
土地利用只有具备良好的社会效益与生态环境效益，才能有助于形成一个高质量的城市居民生活环境，这种制度才能受社会欢迎。土地利用应该同时兼顾经济效益、社会效益与生态环境效益。
（4）土地统一收购与统一供应原则
坚持土地的统一收购与统一供应，确保市政府对建设用地的集中统一供应，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象。
二、寿光市土地利用的现状及存在问题分析
1.实施城市土地利用制度的利益分配机制尚未理顺和规范
由于寿光市的土地使用权归属情况复杂，目前寿光市许多房地产开发公司、各开发区、各区、县、乡手中都有一定数量的土地。建立土地收购储备制度之前，这些单位大多数直接向土地市场供应土地，土地部门只是被动地办手续。建立土地收购储备制度，统一由土地利用机构向社会供地，涉及到利益的调整，遇到了相当大的阻力。因此如何准确界定城市土地收益的构成，合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益，是城市土地利用制度发展过程中还需要进一步解决的问题。
2.资金筹集和风险控制有待完善
土地的收购储备需要大量资金。目前寿光市土地利用运作资金来源主要有两方面，一是政府1千万元人民币的财政启动资金，二是来自银行贷款。政府1千万元人民币的财政启动资金远远不够，银行贷款已成为土地收购储备资金的主要来源，这种单一的资金来源渠道，不仅难以满足城市土地利用机构在收购城市土地时对资金的大量需求，而且可能会因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加，具有较大的风险。
3.土地利用制度的功能定位和运作模式有待完善
由于没有现成的经验可以借鉴，我国的城市土地利用制度处于边运作边探索的状态。在部分城市的土地利用制度运作过程中，存在单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力较大，引起有关利益群众的不满。对于土地利用政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规模。储备周期、土地供应计划的制定、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。
三、寿光市土地利用协调发展的策略
1.城市规划与土地利用融合
首先要建立规划的导向作用。所谓规划的导向作用，是指土地利用机构不预先收购土地，而是根据城市土地利用规划和城市总体规划的要求，先将地块前期规划工作形成可行性报告送报规划部门通过审批后，土地利用机构才进行征地、拆迁、整理等前期开发工作，将地块纳入土地利用库，在适当的时候以净地出让方式投放市场。当规划部门和土地利用机构所做的地块规划方案通过审批后，该地块原则上就己进入储备阶段。地方政府、土地利用机构与规划部门共同参与土地利用工作，在储备前期做好地块的规划设计，相对于先收购土地，后做规划的储备方案，在一定程度上减少了储备风险，并有利于减少实际运作中与相关部门的摩擦。
2.政府主导的市场化经营
首先，要规范政府行为，强调宏观调控。土地利用机构通过收回、收购、征用等措施对城市土地进行储备后，由政府进行统一出让，实现了政府对土地一级市场的垄断，不但解决了地价偏低问题，而且还可以提高城市土地利用率。政府要尽量弱化非市场因素对土地市场运作的影响，有所为有所不为，坚持放管结合，管而不死，活而不乱。
其次，要利用市场机制引导，调节城市土地的供求关系。要运用市场机制促使用地单位从本单位的经济利益出发，把多余或低效利用的土地通过市场有偿转让出去，形成或扩大土地的可供量，提高土地利用率；还要通过市场机制抑制城市土地的需求，对经营性房地产和非经营性项目用地除法律规定可批准划拨使用外，均实行土地有偿使用制度，使其必须增加相映的货币支出来扩大土地需求量；还要实行以市场配置为主的供给形式，通过市场机制对城市土地开展资本运营并限制城市土地供应总量，消除“零地价”现象。
3.管理手段多元化
运用信息化技术，加强管理效率。在土地利用工作中，以现有权籍管理数据为核心，在调查的基础上建成包括土地的物理状态、使用现状、经营属性的基础数据库；利用GIS技术和数据库技术，掌握土地的使用状况，对所有待开发的土地信息，进行入库跟踪、开发、图形化管理，并在此基础上，实现网上办公，管理信息化。
法律手段也是土地利用管理中必不可少的重要依据，健全相关配套法律法规的要求更加迫切。通过确定土地利用制度的法律法规，可以确保城市土地市场的有序运行，促进土地的合法流转，制止非法交易和炒賣行为，供坚实的法律基础，降低和消除土地利用实施中存在的风险。
4.统筹规划城乡用地
随着寿光市城市化进程的加快，城市规模不断扩大，“城中村”现象逐渐成为寿光市快速发展的绊脚石。由于规划方案滞后、管理不严以及政策引导不当等因素，使这些城中村在空间形态和内部功能上都与周围环境形成剧烈反差，由此引发的种种问题亟待解决。因此，通过对城乡用地的统筹规划，可以解决寿光市土地利用过程中出现的相关问题。
参考文献：
[1]王建强. 县域土地利用生态系统服务价值评估研究——以内蒙古和林格尔县为例[J]. 生态经济，2013，01：138-141+183.
[2]艾晓荣，张华. 大连北三市土地利用景观格局及其生态环境效应[J]. 环境科学导刊，2013，01：101-104.
【关键词】城市规划；土地利用；土地资源
一、城市土地利用的基本理论
1.土地利用的目的
（1）提高政府对土地市场的宏观调控能力，控制地价与房价
我国土地利用的主要目标是调控、规范与发展土地市场，实现市场机制对土地资源的有效配置。加强政府对土地市场的宏观调控，解决土地市场存在的问题，抑制土地投机，保持地价与房价的平稳。
（2）保证城市规划的顺利实施，促进城市的有序发展
随着城市化的快速发展，城市建设用地需求日益增长，合理利用城市土地，保证城市土地的可持续利用，应将城市土地利用与城市规划有效结合，保证城市规划的顺利实施，实现城市土地利用的集约化，控制城市外延式扩展，尽量保护城市郊区的农地，减少对耕地的占用，促进城市的有序发展。
（3）增加政府财政收入，加快城市建设步伐
增加政府收入，积累城市建设资金只能是城市土地利用的目标之一，决非土地利用的主要目标，不能以此作为城市政府的主要生则手段，不能以土地收益的多少来衡量土地利用工作成绩优劣。
2.土地利用的原则
不同地区，社会经济发展水平不同，对土地的需求不同，土地市场特点与面临的问题也不同，应采用不同的土地利用模式。具体而言，城市土地利用应遵循以下原则：
（1）循序渐进原则
尽管土地利用于政府而言，是一个有诸多功能的调控工具，但也决不能盲目的大干快上，否则极有可能导致新一轮的土地积压。在实行土地利用的初期阶段，土地利用范围应该小一些，土地利用运行比较成熟之后，应适当扩大土地利用范围，增加土地利用量，实现土地利用的多种目标。
（2）城市可持续发展原则
土地利用部门应该按照城市经济社会发展计划、城市总体规划和土地利用总体规划，从总体上掌握城市发展所需要的土地数量，确定城市土地利用的发展战略、目标和措施，科学、合理地对城市土地进行收购储备，以满足城市未来建设对土地的需求，使土地利用能够做到定点、定位、定时、有序、有计划地进行。
（3）经济、社会、生态效益相统一原则
土地利用只有具备良好的社会效益与生态环境效益，才能有助于形成一个高质量的城市居民生活环境，这种制度才能受社会欢迎。土地利用应该同时兼顾经济效益、社会效益与生态环境效益。
（4）土地统一收购与统一供应原则
坚持土地的统一收购与统一供应，确保市政府对建设用地的集中统一供应，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象。
二、寿光市土地利用的现状及存在问题分析
1.实施城市土地利用制度的利益分配机制尚未理顺和规范
由于寿光市的土地使用权归属情况复杂，目前寿光市许多房地产开发公司、各开发区、各区、县、乡手中都有一定数量的土地。建立土地收购储备制度之前，这些单位大多数直接向土地市场供应土地，土地部门只是被动地办手续。建立土地收购储备制度，统一由土地利用机构向社会供地，涉及到利益的调整，遇到了相当大的阻力。因此如何准确界定城市土地收益的构成，合理分配政府和原城市土地使用者之间的利益，是城市土地利用制度发展过程中还需要进一步解决的问题。
2.资金筹集和风险控制有待完善
土地的收购储备需要大量资金。目前寿光市土地利用运作资金来源主要有两方面，一是政府1千万元人民币的财政启动资金，二是来自银行贷款。政府1千万元人民币的财政启动资金远远不够，银行贷款已成为土地收购储备资金的主要来源，这种单一的资金来源渠道，不仅难以满足城市土地利用机构在收购城市土地时对资金的大量需求，而且可能会因为银行利息增加而使储备城市土地的成本大幅增加，具有较大的风险。
3.土地利用制度的功能定位和运作模式有待完善
由于没有现成的经验可以借鉴，我国的城市土地利用制度处于边运作边探索的状态。在部分城市的土地利用制度运作过程中，存在单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要，住宅价格上涨压力较大，引起有关利益群众的不满。对于土地利用政策的制定、土地补偿标准的确定、合理的储备规模。储备周期、土地供应计划的制定、扩大资金筹集的范围和方式、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面都有待进一步研究和探索。
三、寿光市土地利用协调发展的策略
1.城市规划与土地利用融合
首先要建立规划的导向作用。所谓规划的导向作用，是指土地利用机构不预先收购土地，而是根据城市土地利用规划和城市总体规划的要求，先将地块前期规划工作形成可行性报告送报规划部门通过审批后，土地利用机构才进行征地、拆迁、整理等前期开发工作，将地块纳入土地利用库，在适当的时候以净地出让方式投放市场。当规划部门和土地利用机构所做的地块规划方案通过审批后，该地块原则上就己进入储备阶段。地方政府、土地利用机构与规划部门共同参与土地利用工作，在储备前期做好地块的规划设计，相对于先收购土地，后做规划的储备方案，在一定程度上减少了储备风险，并有利于减少实际运作中与相关部门的摩擦。
2.政府主导的市场化经营
首先，要规范政府行为，强调宏观调控。土地利用机构通过收回、收购、征用等措施对城市土地进行储备后，由政府进行统一出让，实现了政府对土地一级市场的垄断，不但解决了地价偏低问题，而且还可以提高城市土地利用率。政府要尽量弱化非市场因素对土地市场运作的影响，有所为有所不为，坚持放管结合，管而不死，活而不乱。
其次，要利用市场机制引导，调节城市土地的供求关系。要运用市场机制促使用地单位从本单位的经济利益出发，把多余或低效利用的土地通过市场有偿转让出去，形成或扩大土地的可供量，提高土地利用率；还要通过市场机制抑制城市土地的需求，对经营性房地产和非经营性项目用地除法律规定可批准划拨使用外，均实行土地有偿使用制度，使其必须增加相映的货币支出来扩大土地需求量；还要实行以市场配置为主的供给形式，通过市场机制对城市土地开展资本运营并限制城市土地供应总量，消除“零地价”现象。
3.管理手段多元化
运用信息化技术，加强管理效率。在土地利用工作中，以现有权籍管理数据为核心，在调查的基础上建成包括土地的物理状态、使用现状、经营属性的基础数据库；利用GIS技术和数据库技术，掌握土地的使用状况，对所有待开发的土地信息，进行入库跟踪、开发、图形化管理，并在此基础上，实现网上办公，管理信息化。
法律手段也是土地利用管理中必不可少的重要依据，健全相关配套法律法规的要求更加迫切。通过确定土地利用制度的法律法规，可以确保城市土地市场的有序运行，促进土地的合法流转，制止非法交易和炒賣行为，供坚实的法律基础，降低和消除土地利用实施中存在的风险。
4.统筹规划城乡用地
随着寿光市城市化进程的加快，城市规模不断扩大，“城中村”现象逐渐成为寿光市快速发展的绊脚石。由于规划方案滞后、管理不严以及政策引导不当等因素，使这些城中村在空间形态和内部功能上都与周围环境形成剧烈反差，由此引发的种种问题亟待解决。因此，通过对城乡用地的统筹规划，可以解决寿光市土地利用过程中出现的相关问题。
参考文献：
[1]王建强. 县域土地利用生态系统服务价值评估研究——以内蒙古和林格尔县为例[J]. 生态经济，2013，01：138-141+183.
[2]艾晓荣，张华. 大连北三市土地利用景观格局及其生态环境效应[J]. 环境科学导刊，2013，01：101-104.