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摘要:地方政府对产能过剩有着不可推卸的责任,本文利用数理分析的方法将地方政府行为诱发产能过剩的形成机理模型化。中央政府是抑制产能过剩的主体,本文利用数理模型分析中央政府规制地方政府行为的必要性和可行性,为中央政府抑制产能过剩的行为提供理论依据。针对中央政府和地方政府在诱发产能过剩中责任的不同和在抑制产能过剩中作用的不同,本文给出中央政府的角色定位,以及中央政府对地方政府具体的规制内容。
关键词:体制性产能过剩;政府元素;中央政府;地方政府
中图分类号:F203文献标识码:A文章编号:1000176X(2012)09004008
一、引言
在我国财政分权和行政分权的体制背景下,中央政府和地方政府在利益上存在差异,中央政府和地方政府都重视经济发展,但中央政府关注经济发展的长期效应,关注经济发展的科学性、可持续性;而地方政府则更多地关注经济的短期效果。这两者在推动体制性产能过剩中的责任是不可推卸的,但由于各自经济发展目标的差异,在推动产能过剩中的角色也不尽相同。为了推动经济发展,中央政府会采取相应的措施对经济进行直接干预,如颁布经济刺激计划以促进经济发展,或是颁布一些促进行业发展的产业政策等,这些政策在实现繁荣经济、振兴行业的同时,可能会伴随出现投资过热、竞争过度等问题。中央政府行为的负面效应引发的是政府干预是否必要的问题。在此争论中,笔者认同沃尔夫的“非市场失灵”的观点,既肯定政府干预的作用,又不否认市场失灵的存在[1]。依此理论,中央政府在推动产能过剩中的政府缺陷是由其干预职能本身造成的,因此可视作是系统内风险,不将其作为产能过剩的主要症结看待。
本文所关注的是产能过剩中的地方政府行为,从对产能过剩各个行业的调研情况来看,地方政府与产能过剩是脱不了干系的。传统性产能过剩行业中的企业大多是规模较大的国有企业,这些企业不但是当地经济增长的重要来源,更与当地的民生和地区稳定密切相关,所以无可厚非受到地方政府的扶持。也正因为地方政府的重视和保护,这些企业即使已经是落后产能,也会因为人为设置的退出壁垒而无法顺利被市场淘汰,所以解决传统行业产能过剩问题的难点在于如何淘汰落后产能。不同于传统行业,新兴行业产能过剩问题的解决关键在于行业准入标准的建立,目前地方政府盲目推助新兴行业发展的行为已经导致很多新兴行业产能过剩、重复建设问题的出现。新兴的产能过剩行业从经济规律上看一般都是利润率较高的行业,财政分权下处于竞争地位的地方政府定会对这些具有获利潜力的企业加以扶持。由于是新兴行业,产业扶持政策多,产业链长,利润率高,地方政府常常将这些产业中的企业作为区域发展的示范模式进行推广,并且为了发展地方经济,相应的园区也应运而生,在区域内起到显著的示范效应,而在区域间竞争中创造竞争优势。在这样的竞争和模仿模式下很容易出现地区的产业同质化现象。另外,在地方政府的盲目助推下,新兴行业基础薄弱,竞争的领域只能是新兴行业中进入门槛最低、获利最容易的产业链的某一段,虽然是新兴行业,但也容易出现低水平的产能过剩。
二、地方政府行为诱发产能过剩的形成机理
(一)中央政府与地方政府的经济发展效用函数
1.中央政府经济发展目标效用函数
四、结论与政策建议
(一)结论
本文在已有晋升机制的基础之上,通过对产能过剩问题的理论化分析,将产能过剩问题归结为经济发展中的结构失衡问题,对已有模型的变量进行重新设计,将与产能过剩问题相关的代理变量引入新的晋升模型之中,利用模型分析地方政府推动产能过剩的作用机理。在对抑制产能过剩中央政府规制的研究中,利用模型进行动态分析,为中央政府提供规制的思路。在此过程中,得出以下研究结论:
第一,GDP锦标赛的晋升机制存在缺陷。晋升机制可以作为激励机制促进地方经济的发展,但同时会因过分关注经济发展总量上的效果而忽视优化结构均衡的投入,从而诱发以产能过剩为代表的经济非均衡性发展。
第二,地方政府更为关注经济发展的短期效应,从而注重经济发展总量成本的投入。地方政府在经济发展成本约束之下,政府官员为了追求自身的晋升可能性最大化,必然会倾向于短期经济效果显著的经济发展总量成本的投入,从而忽视经济发展的均衡性,导致从动态效率上看对于经济均衡发展的结构优化性成本的投入不足。
第三,虽然地方政府对抑制产能过剩的积极性是弱的,但是可以通过规制的设计来激发地方政府对产能过剩问题的关注。中央政府的绩效考核机制设计会对地方政府官员的晋升产生影响。中央政府的绩效考核机制的设计中的指标设定会成为地方政府执政方向和关注领域的导向,中央政府也可以通过对晋升机制的制度设计使利益向某些地方和领域倾斜。地方政府虽然会更倾向于将经济发展成本投向提升经济发展效果显著的总量支出成本上,但由于始终受控于中央政府,中央政府经济发展目标中的结构均衡也是地方政府不可忽视的方面。中央政府可以通过规制设计,将地方政府官员晋升与抑制或预警产能过剩的相关指标建立起联系,从而抑制产能过剩,实现中央政府实现经济均衡发展的经济发展目标。
(二)政策建议
1.中央政府角色定位
第一,坚持市场的主体地位,创新政府干预方式。产能过剩和重复建设所涉及的行业,一般都是市场性较强、市场资源配置能力高的行业,同时也是微观主体逐利的主要领域,在这些行业的竞争中,跟所有的竞争市场一样,会提高资源的利用率,促进企业的技术创新和产业升级,提高我国经济的市场化水平。过度竞争是发达市场经济的正常现象,而正常的含义在于发达市场经济体制有完善的运行模式,过度竞争可以在市场周期性中得以矫正。但在我国现阶段的未成熟的市场经济体制下,一味地依靠市场化作用,产能过剩的结果只能是愈演愈烈。查尔斯.沃尔夫提出的“非市场失灵框架”中,避开了市场失灵和政府失灵的争论,既认同市场失灵的存在,又不否定政府在矫正市场失灵中的缺陷。既否定完全的依赖市场,又排斥政府在经济中的强制性干预。本文依据此框架的观点,在充分发挥市场作用的同时,认同在市场出现失灵时的政府调控作用。因此,在产能过剩及重复建设等问题上,政府不应该无所作为,而是创新政府干预方式。政府的作用是强化市场经济的作用,保障经济的市场化运行,而不是利用指令性的行政手段改变市场运行的规则。主要的任务是弥补市场失灵,弥补是指补充不完善的市场经济缺失的部分。在抑制产能过剩、淘汰落后产能过程中存在一种特殊情况,国有企业在这些行业中占有较大的份额,对于国企,尤其是规模较大的国企,市场机制的作用是不灵的。在这样的情况下,就需要政府利用政策等手段来解决这些行业的产能过剩问题。
关键词:体制性产能过剩;政府元素;中央政府;地方政府
中图分类号:F203文献标识码:A文章编号:1000176X(2012)09004008
一、引言
在我国财政分权和行政分权的体制背景下,中央政府和地方政府在利益上存在差异,中央政府和地方政府都重视经济发展,但中央政府关注经济发展的长期效应,关注经济发展的科学性、可持续性;而地方政府则更多地关注经济的短期效果。这两者在推动体制性产能过剩中的责任是不可推卸的,但由于各自经济发展目标的差异,在推动产能过剩中的角色也不尽相同。为了推动经济发展,中央政府会采取相应的措施对经济进行直接干预,如颁布经济刺激计划以促进经济发展,或是颁布一些促进行业发展的产业政策等,这些政策在实现繁荣经济、振兴行业的同时,可能会伴随出现投资过热、竞争过度等问题。中央政府行为的负面效应引发的是政府干预是否必要的问题。在此争论中,笔者认同沃尔夫的“非市场失灵”的观点,既肯定政府干预的作用,又不否认市场失灵的存在[1]。依此理论,中央政府在推动产能过剩中的政府缺陷是由其干预职能本身造成的,因此可视作是系统内风险,不将其作为产能过剩的主要症结看待。
本文所关注的是产能过剩中的地方政府行为,从对产能过剩各个行业的调研情况来看,地方政府与产能过剩是脱不了干系的。传统性产能过剩行业中的企业大多是规模较大的国有企业,这些企业不但是当地经济增长的重要来源,更与当地的民生和地区稳定密切相关,所以无可厚非受到地方政府的扶持。也正因为地方政府的重视和保护,这些企业即使已经是落后产能,也会因为人为设置的退出壁垒而无法顺利被市场淘汰,所以解决传统行业产能过剩问题的难点在于如何淘汰落后产能。不同于传统行业,新兴行业产能过剩问题的解决关键在于行业准入标准的建立,目前地方政府盲目推助新兴行业发展的行为已经导致很多新兴行业产能过剩、重复建设问题的出现。新兴的产能过剩行业从经济规律上看一般都是利润率较高的行业,财政分权下处于竞争地位的地方政府定会对这些具有获利潜力的企业加以扶持。由于是新兴行业,产业扶持政策多,产业链长,利润率高,地方政府常常将这些产业中的企业作为区域发展的示范模式进行推广,并且为了发展地方经济,相应的园区也应运而生,在区域内起到显著的示范效应,而在区域间竞争中创造竞争优势。在这样的竞争和模仿模式下很容易出现地区的产业同质化现象。另外,在地方政府的盲目助推下,新兴行业基础薄弱,竞争的领域只能是新兴行业中进入门槛最低、获利最容易的产业链的某一段,虽然是新兴行业,但也容易出现低水平的产能过剩。
二、地方政府行为诱发产能过剩的形成机理
(一)中央政府与地方政府的经济发展效用函数
1.中央政府经济发展目标效用函数
四、结论与政策建议
(一)结论
本文在已有晋升机制的基础之上,通过对产能过剩问题的理论化分析,将产能过剩问题归结为经济发展中的结构失衡问题,对已有模型的变量进行重新设计,将与产能过剩问题相关的代理变量引入新的晋升模型之中,利用模型分析地方政府推动产能过剩的作用机理。在对抑制产能过剩中央政府规制的研究中,利用模型进行动态分析,为中央政府提供规制的思路。在此过程中,得出以下研究结论:
第一,GDP锦标赛的晋升机制存在缺陷。晋升机制可以作为激励机制促进地方经济的发展,但同时会因过分关注经济发展总量上的效果而忽视优化结构均衡的投入,从而诱发以产能过剩为代表的经济非均衡性发展。
第二,地方政府更为关注经济发展的短期效应,从而注重经济发展总量成本的投入。地方政府在经济发展成本约束之下,政府官员为了追求自身的晋升可能性最大化,必然会倾向于短期经济效果显著的经济发展总量成本的投入,从而忽视经济发展的均衡性,导致从动态效率上看对于经济均衡发展的结构优化性成本的投入不足。
第三,虽然地方政府对抑制产能过剩的积极性是弱的,但是可以通过规制的设计来激发地方政府对产能过剩问题的关注。中央政府的绩效考核机制设计会对地方政府官员的晋升产生影响。中央政府的绩效考核机制的设计中的指标设定会成为地方政府执政方向和关注领域的导向,中央政府也可以通过对晋升机制的制度设计使利益向某些地方和领域倾斜。地方政府虽然会更倾向于将经济发展成本投向提升经济发展效果显著的总量支出成本上,但由于始终受控于中央政府,中央政府经济发展目标中的结构均衡也是地方政府不可忽视的方面。中央政府可以通过规制设计,将地方政府官员晋升与抑制或预警产能过剩的相关指标建立起联系,从而抑制产能过剩,实现中央政府实现经济均衡发展的经济发展目标。
(二)政策建议
1.中央政府角色定位
第一,坚持市场的主体地位,创新政府干预方式。产能过剩和重复建设所涉及的行业,一般都是市场性较强、市场资源配置能力高的行业,同时也是微观主体逐利的主要领域,在这些行业的竞争中,跟所有的竞争市场一样,会提高资源的利用率,促进企业的技术创新和产业升级,提高我国经济的市场化水平。过度竞争是发达市场经济的正常现象,而正常的含义在于发达市场经济体制有完善的运行模式,过度竞争可以在市场周期性中得以矫正。但在我国现阶段的未成熟的市场经济体制下,一味地依靠市场化作用,产能过剩的结果只能是愈演愈烈。查尔斯.沃尔夫提出的“非市场失灵框架”中,避开了市场失灵和政府失灵的争论,既认同市场失灵的存在,又不否定政府在矫正市场失灵中的缺陷。既否定完全的依赖市场,又排斥政府在经济中的强制性干预。本文依据此框架的观点,在充分发挥市场作用的同时,认同在市场出现失灵时的政府调控作用。因此,在产能过剩及重复建设等问题上,政府不应该无所作为,而是创新政府干预方式。政府的作用是强化市场经济的作用,保障经济的市场化运行,而不是利用指令性的行政手段改变市场运行的规则。主要的任务是弥补市场失灵,弥补是指补充不完善的市场经济缺失的部分。在抑制产能过剩、淘汰落后产能过程中存在一种特殊情况,国有企业在这些行业中占有较大的份额,对于国企,尤其是规模较大的国企,市场机制的作用是不灵的。在这样的情况下,就需要政府利用政策等手段来解决这些行业的产能过剩问题。