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摘 要：近年来，由房屋拆迁引发的各类矛盾纠纷频频见诸报端，其所反映的深层次问题是房屋拆迁过程中权利与权力的博弈。权力具有异化的倾向性，正是这些非常态的权力异化从根本上引发了"野蛮拆迁"与"暴力反抗"。只有找出权力异化的成因，理清权利与权力的关系，才能制定出有效遏制权力异化的方法，从而避免房屋拆迁中恶性事件的发生。
关键词：房屋拆迁；权力异化；权利与权力；权力制约
近年来，伴随着中国城镇化进程的不断推进，城市出现了大规模的房屋拆迁和土地征用。而由房屋拆迁引发的各类矛盾纠纷也不断闯入我们的视野，一边是"野蛮拆迁"，一边是"暴力反抗"，成为构建和谐社会道路上的绊脚石。专家学者纷纷站出来分析这一社会现象的成因，众说纷纭。然而，透过表象，我们所看到的是隐藏于房屋拆迁过程中权利与权力的博弈。
一、房屋拆迁中的权利体现
权利作为法律概念，中外学界存有八种观点，其中以资格说、自由说、利益说和法力说为主导。归纳起来，权利具有以下特征：1、主体的平等性。行使权利的主体主要是一般平等主体；2、国家强制力的间接性。权利的运行以自觉、自愿为主，只有当权利受侵犯时才能请求国家强制力保护；3、地位的本位性。在法治社会，相对于义务、权力，权利理应成为社会的本位，权利本位是商品经济发展的必然和需求，也与法治的核心价值一致。
房屋拆迁法律关系中的权利主体主要是指两方面：一是被拆迁人，一是开发商。如被拆迁人的土地使用权、房屋所有权，开发商的在支付了相应补偿费用后实施拆迁的权利以及双方选择评估机构的权利等。其所构成的民事法律关系表现为开发商与被拆迁人签订拆迁补偿协议的合同关系，开发商拆迁过程中侵犯被拆迁人合法权益的侵权法律关系等。在这些民事法律关系中，权利主体的地位是平等的，即开发商基于其商业目的欲取得一块土地，必须遵循市场交易规则，与被拆迁人就补偿事宜进行平等协商，基于平等协商达成的协议对双方均具有约束力，如任何一方不履行，则通过申诉和民事诉讼等途径合法解决，而非动辄由政府介入强制执行。
二、房屋拆迁中的权力身影
如博登海默所言，"有关权力这一概念，人们尚未达成同一的认识"。韦伯认为，权力乃是"这样一种可能性，即处于某社会关系内的一个行为者能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性，而不论这一可能性所依赖的基础是什么。"归纳各方观点，权力具有如下特性：1、主体的不平等性。权力建立起来的是一种命令与服从的社会关系，命令与服从是权力的本质；2、国家强制力的直接性。权力与国家强制力相生相伴，离开强制力，权力便不能称为权力；3、功能的双面性。权力如一把双刃剑，在为公众谋取幸福的同时，又可能异化为掌握国家公权力集团谋取私利的工具，这种异化可进一步表述为权力的腐蚀性和权力的扩张性。
在房屋拆迁法律关系中同样有权力的身影，如源于《宪法》等法律的基于公共利益征收或征用土地的权力，《拆迁条例》中相关行政部门拆迁规划审批权、对拆迁补偿安置协议的行政裁决权以及强拆权等。这些权力的行使使得行政机关与开发商、被拆迁人之间形成了不平等的命令与服从的行政法律关系。正是这种不平等性，要求作为裁决者、监督者的行政机关在行使权力时应当保持中立、秉持"被动"，不经申请人申请，不主动干预。
三、房屋拆迁中的权力异化现象及其成因
如前述，虽然权力理应是"为公众谋取幸福"的工具，但现实中权力具有异化的倾向。于房屋拆迁中，形成了有学者所谓"非常态（恶性）拆迁关系"模式。在该模式中，政府与开发商结为利益共同体，而被拆迁人则为行政和民事双重压迫下的相对方，开发商此时更像是一个隐身人，由政府直接面对被拆迁人，通过公权力介入拆迁。如，未经拆迁当事人申请，拆迁管理部门就下达行政裁决；地方政府通过打招呼、发文件、派人介入等形式对拆迁活动进行干预；拆迁人是政府所属部门、拆迁人同时又是之后的开发商，导致开发商与被拆迁人在民事法律关系中的地位不平等，当双方权利发生冲突时被拆迁人根本获得无法实质性救济；……这便是权力腐蚀性和扩张性的表现，也正是这种权力异化从根本上引发了"野蛮拆迁"与"暴力反抗"现象。
学者将权力异变称之为政治毒瘤，从古至今，不乏中外学者致力于研究分析权力异变的成因，以寻求遏制这一不治之症的方法。当代社会依然存在权力异变，分析我国房屋拆迁中权力异变的成因，可得出：一是受封建王权至上观念的影响。今天房屋拆迁中所表现出来的权力异变就是将封建社会的"王权利益"置换为现代社会"公共利益"的话语，以获得其"正当性"；二是与拆迁相关的法律法规不够完善。从《宪法》到《物权法》再到《拆迁条例》，没有对"公共利益"作出明确界定，也没有提供完善的"补偿"标准。《拆迁条例》不仅模糊了公益拆迁和商业拆迁的界限、混杂了两种性质拆迁的程序，且赋予行政机关权力的条款多、监督权力行使的条款少；三是受拆迁产生的利益驱使，权力行使者放弃自身道德准则。一些掌握权力的公职人员，在房屋拆迁所带来的或政绩利益或财产利益面前，低下了他高贵的头，于是就出现了行政机关与开发商成为利益共同体的现象。
四、权利与权力之关系及权力制约
在房屋拆迁中存在着权利与权利、权利与权力的双重碰撞；从被拆迁人的角度看，其权利受到了来自开发商私权利和行政机关公权力的双重冲击，且被拆迁人权利的威胁主要来自行政机关的公权力，这致使被拆迁人在与开发商进行权利博弈时常处于被动地位。因此，要从根本上杜绝"野蛮拆迁"、"暴力反抗"现象，就应当理清权利与权力的关系，并在此基础上探索制约权力的机制。
"权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须有权利制约。"此为权利与权力关系最为真实、完整的概述。
权利先于权力而存在。在卢梭看来，公共权力的产生是个体权利集中的结果，是社会个体在缔结社会契约的过程中全部让与权利形成的。通过这种让与和集合，人类社会获得了一种高级的权利--共同体的权力。
权力为权利服务。个体在参与正常社会活动时，无不希望权力的行使为其确定一个公平、正义的权利体系，为其营造一个便利、宽松的活动空间，为其提供一个及时、公正的救济途径。最初，社会个体正是基于这种种的希望，才决定让与并集合其权利的。因此，权力从其诞生那一刻起，就是为权利服务的。权力正当性的基础就在于对权利的保护。
权力以权利为界限。就个体来说，其权利不受任何他人权利、尤其是不受公权力的非法干预和侵犯。除了公权力服务权利的情况外，公权力在法律无明文授权的情况下、在非基于公共利益的前提下，不得闯入权利的私领域，一旦权力逾越权利的界限，那便是权力的滥用、权力的异化，如房屋拆迁过程中所呈现出的那样。
可是，正如前文所述，权力异化，即权力的腐败性和扩张性是无法根除的不治之症，那么，如何才能避免权力逾越权利的界限呢？
当然是权利自身积极自卫，即权利制约权力，这是人们最为常用的手段。《宪法》及其他基本法既赋予了人们言论自由权、批评、建议、申诉和控告权等公法上权利，使人们可根据自己的意志将不称职的权力具体行使者踢下台；还赋予了人们人身权和财产权等私法上的权利，使人们的私权利明确化，从而排斥公权力向私领域的渗透。
但事实证明，仅有权利来制约权力是不够的，并且在人们追求福利国的背景下，公权力有进一步强化的趋势。于是，权力制约权力必不可少，权力结构理论包括了权力分立和权力制约两个方面，前者是通过将不同性质的权力如立法权、行政权、司法权，分配给不同的部门，明确各自权限，防止权力过于集中以消极地限制权力；而后者是在权力运行过程中通过各项权力之间相互牵制，积极地限制权力。
五、房屋拆迁中权力异化之解决
房屋拆迁中的矛盾纠纷是由权力异化所致，而权力异化可以通过权利制约权力、权力制约权力加以遏制，故避免房屋拆迁中的矛盾纠纷，可以通过以下几方面得以实现：
一是明确界定"公共利益"的范围。在房屋拆迁中，商业性拆迁打着"公共利益"的旗子，由政府出面征收土地、强制签订补偿协议等，这是权力钻了"公共利益"模糊性的空子。当个人利益与公共利益相冲突时个人利益应让步于公共利益。正是基于"公共利益"的这种优先性，法律必须对其进行明确界定，才能避免私权利遭受不必要的侵害。明确界定"公共利益"的范围，是权利制约权力的保障。具体到房屋拆迁中，就是在明确被拆迁人的各项权利的同时，明确哪些情况下属于公益拆迁，政府可以"公共利益"征收土地，并给予合理的补偿。而在"公共利益"之外的商业拆迁，则由开发商与被拆迁人平等、自愿协商补偿、搬迁事宜。
二是限制政府部门在拆迁中的权限。由于公益拆迁与商业拆迁的性质不同，政府部门在两种类型拆迁中的权限也大相径庭。在公益拆迁中，政府的权限相对较大，其直接与被拆迁人面对面地谈判；而在商业性拆迁中，行政部门的权力应严格地被限制在规划审批的权限内。通过明确政府部门在两种性质拆迁中的权力范围，达到限制权力的目的。
三是遵守公正的行政程序和设定有效的司法救济途径。公正的程序是事前预防权力滥用的有效方式，有效的司法救济则是事后惩治权力滥用的有力工具。在房屋拆迁中，政府部门在实施行政许可、行政裁决等行政行为时应严格遵守法律法规所规定的程序，这是以立法权牵制行政权的一种方式；而当政府部门不按程序办事时，相对人即可向司法权寻求救济，通过法院认定行政行为违法，以司法权牵制行政权。
本文即将成稿之时，2011年1月21日国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称"新条例"），《城市房屋拆迁管理条例》被废止。乐见新条例确立了"维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益"立法宗旨，对"公共利益"以概括和列举并举的方式进行了具体界定，将公共利益征收与商业开发的彻底分开……然不可否认，新条例在某些方面仍不够周全，仍有值得探讨之处，甚至某些制度设计还会引发较大的争论。笔者认为，对于新条例存在的问题，需要在实践中进一步完善，但不论将来这些相关的法律法规如何完善，都应当在尊重私权利、把握权利与权力关系的前提下进行，唯有如此，才能从根本上避免土地征收中、房屋拆迁中恶性事件的发生。
特别说明: 虽然在本文即将成稿之时，2011年1月21日国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《城市房屋拆迁管理条例》被废止；但由于本文主要是针对过往房屋拆迁中存在的权利与权力问题进行分析，故全文仍以《城市房屋拆迁管理条例》为主要分析依据，仍是在拆迁的语境下进行分析。
参考文献：
[1]张正德、付子堂主编：《法理学》，重庆大学出版社，2003年版。
[2]公丕祥主编：《法理学》，复旦大学出版社，2006年版。
[3]张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社，2001年版。
[4]湛中乐、肖能：《论政治社会中个体权利与国家权力的平衡关系--以卢梭社会契约论为视角》，载《政治与法律》2010年第8期。
[5]冯玉军：《权力、权利和利益的博弈：我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析》，载《中国法学》2007年第4期。
[6][美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，2004版。
[7]周安平：《公民财产权与国家行政权之法治关系--以房屋拆迁为分析背景》，载《华东政法学院学报》2006年第1期。
[8]齐延平著：《人权与法治》，山东大学出版社，2003年版。
[9]周安平：《社会自治与国家公权》，载《法学》2002年第10期。
作者简介：宋霄（1983-），女，山东省滕州市人，华东政法大学民商法专业研究生，主要研究债法。
关键词：房屋拆迁；权力异化；权利与权力；权力制约
近年来，伴随着中国城镇化进程的不断推进，城市出现了大规模的房屋拆迁和土地征用。而由房屋拆迁引发的各类矛盾纠纷也不断闯入我们的视野，一边是"野蛮拆迁"，一边是"暴力反抗"，成为构建和谐社会道路上的绊脚石。专家学者纷纷站出来分析这一社会现象的成因，众说纷纭。然而，透过表象，我们所看到的是隐藏于房屋拆迁过程中权利与权力的博弈。
一、房屋拆迁中的权利体现
权利作为法律概念，中外学界存有八种观点，其中以资格说、自由说、利益说和法力说为主导。归纳起来，权利具有以下特征：1、主体的平等性。行使权利的主体主要是一般平等主体；2、国家强制力的间接性。权利的运行以自觉、自愿为主，只有当权利受侵犯时才能请求国家强制力保护；3、地位的本位性。在法治社会，相对于义务、权力，权利理应成为社会的本位，权利本位是商品经济发展的必然和需求，也与法治的核心价值一致。
房屋拆迁法律关系中的权利主体主要是指两方面：一是被拆迁人，一是开发商。如被拆迁人的土地使用权、房屋所有权，开发商的在支付了相应补偿费用后实施拆迁的权利以及双方选择评估机构的权利等。其所构成的民事法律关系表现为开发商与被拆迁人签订拆迁补偿协议的合同关系，开发商拆迁过程中侵犯被拆迁人合法权益的侵权法律关系等。在这些民事法律关系中，权利主体的地位是平等的，即开发商基于其商业目的欲取得一块土地，必须遵循市场交易规则，与被拆迁人就补偿事宜进行平等协商，基于平等协商达成的协议对双方均具有约束力，如任何一方不履行，则通过申诉和民事诉讼等途径合法解决，而非动辄由政府介入强制执行。
二、房屋拆迁中的权力身影
如博登海默所言，"有关权力这一概念，人们尚未达成同一的认识"。韦伯认为，权力乃是"这样一种可能性，即处于某社会关系内的一个行为者能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性，而不论这一可能性所依赖的基础是什么。"归纳各方观点，权力具有如下特性：1、主体的不平等性。权力建立起来的是一种命令与服从的社会关系，命令与服从是权力的本质；2、国家强制力的直接性。权力与国家强制力相生相伴，离开强制力，权力便不能称为权力；3、功能的双面性。权力如一把双刃剑，在为公众谋取幸福的同时，又可能异化为掌握国家公权力集团谋取私利的工具，这种异化可进一步表述为权力的腐蚀性和权力的扩张性。
在房屋拆迁法律关系中同样有权力的身影，如源于《宪法》等法律的基于公共利益征收或征用土地的权力，《拆迁条例》中相关行政部门拆迁规划审批权、对拆迁补偿安置协议的行政裁决权以及强拆权等。这些权力的行使使得行政机关与开发商、被拆迁人之间形成了不平等的命令与服从的行政法律关系。正是这种不平等性，要求作为裁决者、监督者的行政机关在行使权力时应当保持中立、秉持"被动"，不经申请人申请，不主动干预。
三、房屋拆迁中的权力异化现象及其成因
如前述，虽然权力理应是"为公众谋取幸福"的工具，但现实中权力具有异化的倾向。于房屋拆迁中，形成了有学者所谓"非常态（恶性）拆迁关系"模式。在该模式中，政府与开发商结为利益共同体，而被拆迁人则为行政和民事双重压迫下的相对方，开发商此时更像是一个隐身人，由政府直接面对被拆迁人，通过公权力介入拆迁。如，未经拆迁当事人申请，拆迁管理部门就下达行政裁决；地方政府通过打招呼、发文件、派人介入等形式对拆迁活动进行干预；拆迁人是政府所属部门、拆迁人同时又是之后的开发商，导致开发商与被拆迁人在民事法律关系中的地位不平等，当双方权利发生冲突时被拆迁人根本获得无法实质性救济；……这便是权力腐蚀性和扩张性的表现，也正是这种权力异化从根本上引发了"野蛮拆迁"与"暴力反抗"现象。
学者将权力异变称之为政治毒瘤，从古至今，不乏中外学者致力于研究分析权力异变的成因，以寻求遏制这一不治之症的方法。当代社会依然存在权力异变，分析我国房屋拆迁中权力异变的成因，可得出：一是受封建王权至上观念的影响。今天房屋拆迁中所表现出来的权力异变就是将封建社会的"王权利益"置换为现代社会"公共利益"的话语，以获得其"正当性"；二是与拆迁相关的法律法规不够完善。从《宪法》到《物权法》再到《拆迁条例》，没有对"公共利益"作出明确界定，也没有提供完善的"补偿"标准。《拆迁条例》不仅模糊了公益拆迁和商业拆迁的界限、混杂了两种性质拆迁的程序，且赋予行政机关权力的条款多、监督权力行使的条款少；三是受拆迁产生的利益驱使，权力行使者放弃自身道德准则。一些掌握权力的公职人员，在房屋拆迁所带来的或政绩利益或财产利益面前，低下了他高贵的头，于是就出现了行政机关与开发商成为利益共同体的现象。
四、权利与权力之关系及权力制约
在房屋拆迁中存在着权利与权利、权利与权力的双重碰撞；从被拆迁人的角度看，其权利受到了来自开发商私权利和行政机关公权力的双重冲击，且被拆迁人权利的威胁主要来自行政机关的公权力，这致使被拆迁人在与开发商进行权利博弈时常处于被动地位。因此，要从根本上杜绝"野蛮拆迁"、"暴力反抗"现象，就应当理清权利与权力的关系，并在此基础上探索制约权力的机制。
"权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须有权利制约。"此为权利与权力关系最为真实、完整的概述。
权利先于权力而存在。在卢梭看来，公共权力的产生是个体权利集中的结果，是社会个体在缔结社会契约的过程中全部让与权利形成的。通过这种让与和集合，人类社会获得了一种高级的权利--共同体的权力。
权力为权利服务。个体在参与正常社会活动时，无不希望权力的行使为其确定一个公平、正义的权利体系，为其营造一个便利、宽松的活动空间，为其提供一个及时、公正的救济途径。最初，社会个体正是基于这种种的希望，才决定让与并集合其权利的。因此，权力从其诞生那一刻起，就是为权利服务的。权力正当性的基础就在于对权利的保护。
权力以权利为界限。就个体来说，其权利不受任何他人权利、尤其是不受公权力的非法干预和侵犯。除了公权力服务权利的情况外，公权力在法律无明文授权的情况下、在非基于公共利益的前提下，不得闯入权利的私领域，一旦权力逾越权利的界限，那便是权力的滥用、权力的异化，如房屋拆迁过程中所呈现出的那样。
可是，正如前文所述，权力异化，即权力的腐败性和扩张性是无法根除的不治之症，那么，如何才能避免权力逾越权利的界限呢？
当然是权利自身积极自卫，即权利制约权力，这是人们最为常用的手段。《宪法》及其他基本法既赋予了人们言论自由权、批评、建议、申诉和控告权等公法上权利，使人们可根据自己的意志将不称职的权力具体行使者踢下台；还赋予了人们人身权和财产权等私法上的权利，使人们的私权利明确化，从而排斥公权力向私领域的渗透。
但事实证明，仅有权利来制约权力是不够的，并且在人们追求福利国的背景下，公权力有进一步强化的趋势。于是，权力制约权力必不可少，权力结构理论包括了权力分立和权力制约两个方面，前者是通过将不同性质的权力如立法权、行政权、司法权，分配给不同的部门，明确各自权限，防止权力过于集中以消极地限制权力；而后者是在权力运行过程中通过各项权力之间相互牵制，积极地限制权力。
五、房屋拆迁中权力异化之解决
房屋拆迁中的矛盾纠纷是由权力异化所致，而权力异化可以通过权利制约权力、权力制约权力加以遏制，故避免房屋拆迁中的矛盾纠纷，可以通过以下几方面得以实现：
一是明确界定"公共利益"的范围。在房屋拆迁中，商业性拆迁打着"公共利益"的旗子，由政府出面征收土地、强制签订补偿协议等，这是权力钻了"公共利益"模糊性的空子。当个人利益与公共利益相冲突时个人利益应让步于公共利益。正是基于"公共利益"的这种优先性，法律必须对其进行明确界定，才能避免私权利遭受不必要的侵害。明确界定"公共利益"的范围，是权利制约权力的保障。具体到房屋拆迁中，就是在明确被拆迁人的各项权利的同时，明确哪些情况下属于公益拆迁，政府可以"公共利益"征收土地，并给予合理的补偿。而在"公共利益"之外的商业拆迁，则由开发商与被拆迁人平等、自愿协商补偿、搬迁事宜。
二是限制政府部门在拆迁中的权限。由于公益拆迁与商业拆迁的性质不同，政府部门在两种类型拆迁中的权限也大相径庭。在公益拆迁中，政府的权限相对较大，其直接与被拆迁人面对面地谈判；而在商业性拆迁中，行政部门的权力应严格地被限制在规划审批的权限内。通过明确政府部门在两种性质拆迁中的权力范围，达到限制权力的目的。
三是遵守公正的行政程序和设定有效的司法救济途径。公正的程序是事前预防权力滥用的有效方式，有效的司法救济则是事后惩治权力滥用的有力工具。在房屋拆迁中，政府部门在实施行政许可、行政裁决等行政行为时应严格遵守法律法规所规定的程序，这是以立法权牵制行政权的一种方式；而当政府部门不按程序办事时，相对人即可向司法权寻求救济，通过法院认定行政行为违法，以司法权牵制行政权。
本文即将成稿之时，2011年1月21日国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称"新条例"），《城市房屋拆迁管理条例》被废止。乐见新条例确立了"维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益"立法宗旨，对"公共利益"以概括和列举并举的方式进行了具体界定，将公共利益征收与商业开发的彻底分开……然不可否认，新条例在某些方面仍不够周全，仍有值得探讨之处，甚至某些制度设计还会引发较大的争论。笔者认为，对于新条例存在的问题，需要在实践中进一步完善，但不论将来这些相关的法律法规如何完善，都应当在尊重私权利、把握权利与权力关系的前提下进行，唯有如此，才能从根本上避免土地征收中、房屋拆迁中恶性事件的发生。
特别说明: 虽然在本文即将成稿之时，2011年1月21日国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《城市房屋拆迁管理条例》被废止；但由于本文主要是针对过往房屋拆迁中存在的权利与权力问题进行分析，故全文仍以《城市房屋拆迁管理条例》为主要分析依据，仍是在拆迁的语境下进行分析。
参考文献：
[1]张正德、付子堂主编：《法理学》，重庆大学出版社，2003年版。
[2]公丕祥主编：《法理学》，复旦大学出版社，2006年版。
[3]张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社，2001年版。
[4]湛中乐、肖能：《论政治社会中个体权利与国家权力的平衡关系--以卢梭社会契约论为视角》，载《政治与法律》2010年第8期。
[5]冯玉军：《权力、权利和利益的博弈：我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析》，载《中国法学》2007年第4期。
[6][美]E·博登海默著，邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，2004版。
[7]周安平：《公民财产权与国家行政权之法治关系--以房屋拆迁为分析背景》，载《华东政法学院学报》2006年第1期。
[8]齐延平著：《人权与法治》，山东大学出版社，2003年版。
[9]周安平：《社会自治与国家公权》，载《法学》2002年第10期。
作者简介：宋霄（1983-），女，山东省滕州市人，华东政法大学民商法专业研究生，主要研究债法。