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中共中央在2008年的一号文件中提出要“实施粮食战略工程，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食核心产区”。国家这一重大决策，立足点是应对粮食危机，维护国家长期粮食安全。
粮食安全是关系国计民生的重大问题，中央出台鼓励和扶持粮食生产的决策具有重大而深远的战略意义。但从执行层面上看，粮食核心区则可能因承担粮食安全的机会成本，导致在新一轮经济社会发展中丧失机遇。如果不能有效解决粮食主产区和粮食主销区的利益均衡问题，则粮食主产区政府和粮农的积极性就不会有大的提高，政策效果将会大打折扣，政策执行力也将削弱，政策的目标也就难以实现。
一、“粮食核心区建设”政策出台的背景
1 全球粮食危机显现。近年来，在跨国粮商及一些国际粮食炒家的操控下，国际粮价大起大落，由此引起全球性的粮食恐慌，我国利用国际市场解决粮食问题的空间越来越小。
2 我国粮食需求刚性增强。据国家发改委2008年11月预测，2010年全国粮食需求总量达到1.05万亿斤；2020年粮食需求总量1.145万亿斤，与2008年相比，年均增加100亿斤。
3 我国粮食增产潜力有限。耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出。
在上述信号的警示下，粮食安全已经上升到国家安全的战略高度。构建粮食安全保障体系，已经成为我国面临的重大而紧迫的问题。在这一大的背景下，粮食核心区建设也就成为保证粮食安全的重要政策手段。
二、粮食核心区建设利益主体的矛盾冲突
1 粮食核心区建设利益主体的价值冲突。
从价值因素分析，中央政府、地方政府和农民三大利益主体存在价值导向的不一致。
中央政府的价值判断以国家粮食安全为终极目标；地方政府的价值判断是从地区利益最大化和政绩最大化考虑；农民则以收入的最大化和生产的低风险作为自己的价值取向。这三个利益主体价值取向存在明显的差异，冲突是必然的。
2 粮食核心区建设利益主体的目标多元化冲突。
中央政府、地方政府和农民三大利益主体存在目标的多重性。粮食安全、GDP和财政收入增长、农民增收是粮食核心区建设利益主体各自的主要目标指向。而农民增收最理性的选择是脱离效益较低的粮食生产。由于我国的二元社会结构，种粮农民很难分享CDP和财政收入增长的好处。
3 粮食主产区和粮食主销区的利益矛盾。
我国有13个粮食主产区，产量占全国总产量的3/4以上，但目前这13个粮食主产区，真正能调出粮食的也只有河南、黑龙江、吉林等6个省，其他仅能自保。千百年来的“南粮北运”悄然演变为“北粮南调”。
我们看到，在一些曾经的粮食主产区转变为粮食主销区的同时，是这些地区经济的飞速发展。粮食主产区的粮食安全没有问题，存在粮食安全问题的是粮食主销区，但粮食主销区的粮食安全却由粮食主产区买单、承担粮食生产的机会成本，造成事实上的穷省补贴富省，造成地区发展不均衡，这问题如不解决，不仅粮食核心区建设的政策目标难以实现，粮食安全也无法保证。
三、粮食核心区建设的政策困境
1 粮食核心区建设的政策功能不强。据了解，粮食核心区建设并没有在种粮直补、农机具直补、转移支付外，再增加额外的财政支持，与粮食主产区承担粮食安全的责任不对等，难以调动地方政府的积极性。
2 粮农的生产积极性不高。一是农业生产效益比较低；二是受自然因素影响，粮食生产中不确定因素多，风险较大；三是粮食生产成本上升，农用物资涨幅较大，种粮投入急剧增加；四是粮食价格不稳，农业生产动力不足。
3 地方政府执行政策表面化。按照我国干部选拔任用机制，干部考核更看重的是地方经济的增长。这就造成地方干部对保障粮食安全的政策往往采取消极应付甚至抵制的态度，象征性地执行。究其原因有二：一是粮食生产收益不高，抓粮食生产不如抓二、三产业更能彰显政绩。2008年河南粮食产量1074亿斤，用当前价格计算，粮食产值仅为900多亿元，比海尔集团一个企业的年销售收入还少300多亿元；二是粮食生产对耕地依赖大，限制了地方政府工业化和城镇化的用地预期，增加了发展经济的机会成本，更直接减少了地方政府的土地收益，地方政府发展农业生产的积极性不高。
4 粮食主产区经济发展普遍滞后。以河南省为例。河南用全国1/16的耕地，生产了全国1/4的小麦、1/10的粮食。粮食总产量已经连续9年位居全国第一，不仅解决了河南省近一亿人口的吃饭问题，而且每年还往外省调出300多亿斤商品原粮和粮食制成品，为国家的粮食安全作出了重要贡献。但是，作为全国粮食生产第一大省和粮食调出第一大省，却不折不扣是财政穷省，人均地方财政一般预算收入920.4元，仅相当于山东、浙江、江苏、广东的51.5％、28.2％、31.4％和31.2％。河南省工业化、城镇化发展滞后，以工补农、以城带乡的能力不强。
四、粮食核心区建设政策困境的化解
1 加大政府投入。中央把三农工作作为“重中之重”的战略部署已经6年，新农村建设已开展了3年，但乡村与城市比，农业与二、三产业相比，粮食主产区和粮食主销区相比，发展的速度是更慢，发展的质量是更差。城乡、工农、东西部差距已大大超过经济学中的合理限度，导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用失灵。在这种背景下，政府必须通过强有力的城乡统筹、区域平衡加强对农业、农村、农民的倾斜支持，才能将差距缩小到合理范围，形成合理的产业梯度，促进国民经济健康发展。日本、韩国等国家和地区在工业化中期，推动农业农村发展中最主要的经验就是政府主导、加大投入。
2 建立粮食主产区和粮食主销区的利益补偿机制。建立产、销区共同承担的粮食安全责任机制，发挥市场的引导作用，进一步建立和完善产销区之间相对稳定的购销衔接和利益补偿机制。鼓励销区与产区通过远期合约的方式，建立长期稳定的购销关系；鼓励销区到产区直接投入，建立稳定的粮食生产供应基地；择机开征粮食消费税，建立粮食生产发展基金，专项用于增加粮食调出省的农业投入。
3 加大对产粮大县的奖补力度。调动地方政府重农抓粮的积极性。产粮大县，大多是财政穷县，缺乏支持粮食生产的动力和能力。这是一些地方口中抓粮、热衷招商，引发耕地不断被变相占用的重要因素。目前从河南省的实际看，“高产穷县”问题依然突出，生产粮食越多财政越穷，一定程度上影响了产粮大县的积极性。2008年，国家共对河南省92个粮食生产大县奖励资金13.6亿元，县均仅1478万元，不足以调动产粮大县的生产积极性。国家应进一步完善现有奖励办法，将目前仅按商品量改为综合考虑商品量和总产量两个因素给予奖励，并逐步增加奖励资金规模。对国家认定的粮食贡献突出的产粮大县，加大转移支付力度，逐步使其人均财力达到全国县级平均水平。
4 加大对种粮农民的补贴力度，调动农民的种粮积极性。农业补贴是各国支持和保护农业最主要的政策手段。如欧盟农业产值仅占国民生产总值的1.4％，但农业补贴却占欧盟预算的一半。一是改革补贴办法，将种粮直补、农机补贴、良种补贴等各种补贴统一整合为种粮综合补贴，实现一次到户，减少中间环节，提高补贴效率。在综合补贴制度建立之前，提高良种补贴标准，扩大良种补贴范围，将小麦、玉米、水稻等主要农作物良种补贴提高到免费供种水平，并实现全覆盖。二是提高补贴标准，逐步实现按农产品全额生产成本补贴。三是创新补贴机制。积极探索实践由以土地承包者为补贴对象，向以经营土地种粮者为补贴对象合理转变的有效途径。
粮食安全是关系国计民生的重大问题，中央出台鼓励和扶持粮食生产的决策具有重大而深远的战略意义。但从执行层面上看，粮食核心区则可能因承担粮食安全的机会成本，导致在新一轮经济社会发展中丧失机遇。如果不能有效解决粮食主产区和粮食主销区的利益均衡问题，则粮食主产区政府和粮农的积极性就不会有大的提高，政策效果将会大打折扣，政策执行力也将削弱，政策的目标也就难以实现。
一、“粮食核心区建设”政策出台的背景
1 全球粮食危机显现。近年来，在跨国粮商及一些国际粮食炒家的操控下，国际粮价大起大落，由此引起全球性的粮食恐慌，我国利用国际市场解决粮食问题的空间越来越小。
2 我国粮食需求刚性增强。据国家发改委2008年11月预测，2010年全国粮食需求总量达到1.05万亿斤；2020年粮食需求总量1.145万亿斤，与2008年相比，年均增加100亿斤。
3 我国粮食增产潜力有限。耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素对粮食生产的约束日益突出。
在上述信号的警示下，粮食安全已经上升到国家安全的战略高度。构建粮食安全保障体系，已经成为我国面临的重大而紧迫的问题。在这一大的背景下，粮食核心区建设也就成为保证粮食安全的重要政策手段。
二、粮食核心区建设利益主体的矛盾冲突
1 粮食核心区建设利益主体的价值冲突。
从价值因素分析，中央政府、地方政府和农民三大利益主体存在价值导向的不一致。
中央政府的价值判断以国家粮食安全为终极目标；地方政府的价值判断是从地区利益最大化和政绩最大化考虑；农民则以收入的最大化和生产的低风险作为自己的价值取向。这三个利益主体价值取向存在明显的差异，冲突是必然的。
2 粮食核心区建设利益主体的目标多元化冲突。
中央政府、地方政府和农民三大利益主体存在目标的多重性。粮食安全、GDP和财政收入增长、农民增收是粮食核心区建设利益主体各自的主要目标指向。而农民增收最理性的选择是脱离效益较低的粮食生产。由于我国的二元社会结构，种粮农民很难分享CDP和财政收入增长的好处。
3 粮食主产区和粮食主销区的利益矛盾。
我国有13个粮食主产区，产量占全国总产量的3/4以上，但目前这13个粮食主产区，真正能调出粮食的也只有河南、黑龙江、吉林等6个省，其他仅能自保。千百年来的“南粮北运”悄然演变为“北粮南调”。
我们看到，在一些曾经的粮食主产区转变为粮食主销区的同时，是这些地区经济的飞速发展。粮食主产区的粮食安全没有问题，存在粮食安全问题的是粮食主销区，但粮食主销区的粮食安全却由粮食主产区买单、承担粮食生产的机会成本，造成事实上的穷省补贴富省，造成地区发展不均衡，这问题如不解决，不仅粮食核心区建设的政策目标难以实现，粮食安全也无法保证。
三、粮食核心区建设的政策困境
1 粮食核心区建设的政策功能不强。据了解，粮食核心区建设并没有在种粮直补、农机具直补、转移支付外，再增加额外的财政支持，与粮食主产区承担粮食安全的责任不对等，难以调动地方政府的积极性。
2 粮农的生产积极性不高。一是农业生产效益比较低；二是受自然因素影响，粮食生产中不确定因素多，风险较大；三是粮食生产成本上升，农用物资涨幅较大，种粮投入急剧增加；四是粮食价格不稳，农业生产动力不足。
3 地方政府执行政策表面化。按照我国干部选拔任用机制，干部考核更看重的是地方经济的增长。这就造成地方干部对保障粮食安全的政策往往采取消极应付甚至抵制的态度，象征性地执行。究其原因有二：一是粮食生产收益不高，抓粮食生产不如抓二、三产业更能彰显政绩。2008年河南粮食产量1074亿斤，用当前价格计算，粮食产值仅为900多亿元，比海尔集团一个企业的年销售收入还少300多亿元；二是粮食生产对耕地依赖大，限制了地方政府工业化和城镇化的用地预期，增加了发展经济的机会成本，更直接减少了地方政府的土地收益，地方政府发展农业生产的积极性不高。
4 粮食主产区经济发展普遍滞后。以河南省为例。河南用全国1/16的耕地，生产了全国1/4的小麦、1/10的粮食。粮食总产量已经连续9年位居全国第一，不仅解决了河南省近一亿人口的吃饭问题，而且每年还往外省调出300多亿斤商品原粮和粮食制成品，为国家的粮食安全作出了重要贡献。但是，作为全国粮食生产第一大省和粮食调出第一大省，却不折不扣是财政穷省，人均地方财政一般预算收入920.4元，仅相当于山东、浙江、江苏、广东的51.5％、28.2％、31.4％和31.2％。河南省工业化、城镇化发展滞后，以工补农、以城带乡的能力不强。
四、粮食核心区建设政策困境的化解
1 加大政府投入。中央把三农工作作为“重中之重”的战略部署已经6年，新农村建设已开展了3年，但乡村与城市比，农业与二、三产业相比，粮食主产区和粮食主销区相比，发展的速度是更慢，发展的质量是更差。城乡、工农、东西部差距已大大超过经济学中的合理限度，导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用失灵。在这种背景下，政府必须通过强有力的城乡统筹、区域平衡加强对农业、农村、农民的倾斜支持，才能将差距缩小到合理范围，形成合理的产业梯度，促进国民经济健康发展。日本、韩国等国家和地区在工业化中期，推动农业农村发展中最主要的经验就是政府主导、加大投入。
2 建立粮食主产区和粮食主销区的利益补偿机制。建立产、销区共同承担的粮食安全责任机制，发挥市场的引导作用，进一步建立和完善产销区之间相对稳定的购销衔接和利益补偿机制。鼓励销区与产区通过远期合约的方式，建立长期稳定的购销关系；鼓励销区到产区直接投入，建立稳定的粮食生产供应基地；择机开征粮食消费税，建立粮食生产发展基金，专项用于增加粮食调出省的农业投入。
3 加大对产粮大县的奖补力度。调动地方政府重农抓粮的积极性。产粮大县，大多是财政穷县，缺乏支持粮食生产的动力和能力。这是一些地方口中抓粮、热衷招商，引发耕地不断被变相占用的重要因素。目前从河南省的实际看，“高产穷县”问题依然突出，生产粮食越多财政越穷，一定程度上影响了产粮大县的积极性。2008年，国家共对河南省92个粮食生产大县奖励资金13.6亿元，县均仅1478万元，不足以调动产粮大县的生产积极性。国家应进一步完善现有奖励办法，将目前仅按商品量改为综合考虑商品量和总产量两个因素给予奖励，并逐步增加奖励资金规模。对国家认定的粮食贡献突出的产粮大县，加大转移支付力度，逐步使其人均财力达到全国县级平均水平。
4 加大对种粮农民的补贴力度，调动农民的种粮积极性。农业补贴是各国支持和保护农业最主要的政策手段。如欧盟农业产值仅占国民生产总值的1.4％，但农业补贴却占欧盟预算的一半。一是改革补贴办法，将种粮直补、农机补贴、良种补贴等各种补贴统一整合为种粮综合补贴，实现一次到户，减少中间环节，提高补贴效率。在综合补贴制度建立之前，提高良种补贴标准，扩大良种补贴范围，将小麦、玉米、水稻等主要农作物良种补贴提高到免费供种水平，并实现全覆盖。二是提高补贴标准，逐步实现按农产品全额生产成本补贴。三是创新补贴机制。积极探索实践由以土地承包者为补贴对象，向以经营土地种粮者为补贴对象合理转变的有效途径。