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长期以来,我国职业教育管理体制沿袭的是“条块结合,以块为主”的管理格局,所形成的模式是各级各类职业学校平行发展,相互之间缺乏积极的沟通,既不便于管理,也很难形成发展的合力。因此,建立一个高效、精干的管理体制,是职业教育发展的重要环节。
目前,我国职业教育还没有形成统一的综合管理系统,而是由教育、劳动两个部门综合管理。这种除了对本部门直接举办的学校(中心)的管理外,通常是通过大政方针的制定、整体规划的编制、法规的制约和宏观调控等手段,行使政府对职业教育综合管理的职能。
目前,我国职业教育管理体制的基本格局是:中等专业学校主要由行业或区县举办,职业高中基本上由区县举办,这两类学校统一归口教育部门管理。技工学校则主要由行业和企业办学,劳动部门实施综合管理。
据教育部抽样调查,全国中等职业学校中,除几十所由中央部门及所属单位举办外,绝大多数由地方举办和管理。其中,省属学校占11%,市(地)属学校占48%,县属学校占41%。普通中专、职业中学和技工学校三类学校分属多个管理部门,其中教育部门举办的占45%,由劳动部门主管的30多个行业和企业举办的以及少数民办的合计占55%。
据上海市教委统计,2005年上海市中等专业学校、职业高中共有117所,主要由教育部门管理。由劳动部门主管的技工学校41所,其中企业办和民办28所,占技工学校总数的三分之二以上。
如果从行业分布情况看,上海市有34所技工学校分属17个不同的委办。职业教育这种“条块式”管理模式,曾在计划经济时代的中等职业教育中发挥了重要作用,为我国社会主义现代化建设培养了大批较高素质的管理人才和技术人才。如上海建国以来至80年代末期,中等职业学校为本市各行各业提供了80万名职业技术人才。其中,技工学校培养了约40万名技术工人,占全市技术工人的25%。
但是,随着我国从计划经济时代逐步向市场经济时代的转变,这种条块式的管理模式已逐渐失去其优势和作用,而渐渐显现出许多弊端。如:由于多头管理、职能交叉、统筹乏力,致使资源难以形成整体优势,办学效益低下、办学方向不清等,已不能适应新时期经济社会和职业教育进一步发展的要求。
另外,从80年代初开始起步的我国高等职业教育,发展很快,2006年在校生人数已超过1100万,与本科生基本相当。但是,在学校管理上,目前虽然归属教育部门统一管理,但一直存在着姓“高”还是姓“职”的争论。究其原因,仍然是教育系统内部的“条块式”管理问题。
突破:技校先行
由于劳动部门管理的学校具有较强的行业或企业背景,许多学校与(行)企业有着天然的联系。按办校性质分,目前上海市41所技工学校中属于企业办学的有21所,占一半,而属于事业性质的学校有11所,仅占26.8%,与中专、职业高中大部分属于事业编制的情况形成鲜明反差。
近年来,这些学校出现了“表面上的多头管理,而实际无人管理”的局面。由于在管理上缺乏统一性,在招生等方面又处于相对的“弱势”, 这些学校的经费长期没有着落,许多学校的办学条件得不到根本改善,教师队伍也日趋老化,从而影响了持续健康发展。
2005年1月,上海市劳动与社会保障局提出了将上海市技工学校管理权交由教育部门的建议,而此前有部分市政协委员也就技工学校划归一个主管部门领导提出过建议。
为此,上海市教育委员会在经过了长达一年的调研的基础上,决定从2006年起上海市技工学校在行政业务上逐步归属教育部门管理,从而在全国率先迈出了过渡与调整的第一步。
在笔者看来,上海市技工学校管理体制改革应该着重进行两个阶段的调整。
过渡与调整相结合阶段
这一阶段主要是在维持现状、平稳过渡的基础上,增加政府投资,并进行体制改革的初步探索。
技工学校的教育教学管理由劳动部门转入教育部门统一归口管理。实施统一管理后,学校的主办单位、属性、经费渠道、产权等不变，由教育部门统一负责技工学校招生计划的编制和落实工作。建议取消按学校类别划分的中等职业学校分批招生办法,统一招生口径,实行公平竞争。
技工学校相应的业务管理归口教育部门,并由教育部门统一进行各校基本情况的年度统计工作,并在统计指标的设计上结合考虑技工学校的特点。
积极探索技工学校的体制、机制创新工作,变被动的“关闭”为主动的“整合”,做强、搞活学校。各技工学校自身应主动发挥能动作用,积极利用社会资源,借助与行(企)业、其他中等职业学校、区县政府等联系紧密的优势,积极探索多元化办学的新路。
同时,由教育和劳动部门共同协调,成立技工学校行业协会，通过协会增强技工学校自身的管理能力。
加强政府宏观调控和投资力度,全面提升技工学校的竞争力。技工学校归属教育部门统一管理后,对于由市财政专项经费支付(包括利用城市教育费附加用于中等职业学校发展的经费)的建设项目,例如在重点专业评审、重点学校建设、重点实训基地建设等评审立项中,享受与中专、职高学校同等的相关政策。
在招生政策上对技工学校要同等对待,以帮助部分学校逐步走出找不到生源的困境。
此外,选择一部分紧缺专业(以制造类和现代服务类为主),建议由财政出资实行按生均经费拨款的方式进行成本补贴,以保证一批技能型人才的培养质量。
提高和巩固阶段
这一阶段将进一步深化体制改革,在此基础上,加大投资力度,重点扶植一批有影响的学校和专业。
对技工学校进行一次梳理,并通过与其他类别学校的合并、整合等,重点抓好一批技工学校,这些学校要求做精、做强、做活。一般要求学校至少有1－2个能为相关企业培养初、中级技术工人的主干专业,并在上海市乃至全国有一定的影响力,以进一步提高技工学校整体的办学效益和社会竞争力。
具体来说,可由教育部门牵头,联合劳动部门、评估机构等,对技工学校进行一次办学质量的评估,评估的指标应切合技工学校实际情况。建议此后这项工作要常态化,一般每年评估一次。评估良好和合格的学校,要进一步加大政府的投资力度,出资按学历教育生均经费不低于2000元的标准投入;对不合格的学校,督促其整改,再视具体情况决定其发展方向。
职责:政府为主
目前,我国职业教育还没有形成统一的综合管理系统,而是由教育、劳动两个部门综合管理。这种除了对本部门直接举办的学校(中心)的管理外,通常是通过大政方针的制定、整体规划的编制、法规的制约和宏观调控等手段,行使政府对职业教育综合管理的职能。
笔者认为,就职责而言,应当建立起政府统筹,教育部门协调,各职能部门各司其职的职业教育宏观管理系统。
具体来说,政府应当主要发挥宏观调控和协调的职能,保持中等职业教育与普通教育之间的合理比例,努力促进教育结构优化,实现中等职业教育健康、稳定和有序地向前推进。同时,统筹中、高等职业教育的管理,积极鼓励和支持中、高职一体化办学等多种模式的探索,推进中、高等职业学校的课程衔接和协调发展。
至于教育部门,原则上应当负责职业教育中各类学历教育的管理,包括中专、职校、技工学校以及高等职业学校的管理,配合政府部门统筹各类职业教育的规划和发展,构建层次结构合理、专业配套、互相沟通的职教体系。
对于劳动人事部门的职责,劳动保障部培训就业司资格处张斌处长认为,它们主要应该会同各行业部门负责管理非学历教育阶段的各类职业培训;执行行业岗位标准、岗位规范,指导企事业单位制定内部岗位的标准;组织实施技能考核、考试及发证,实施职业资格制度;建立、完善人才和劳务市场,开展职业介绍;发布人才信息,协同教育部门加强对学校专业设置的宏观指导。
此外,对于财政部、发改委等其他部门,要积极配合教育部门作好资金保障、发展规划等工作。
学校:“自下而上”式改革
随着市场经济的发展和不断完善,学校在职业教育中的地位和作用愈加重要,其企业性质也日益明显,过去那种完全靠政府部门自上而下地对职业学校进行行政管理的体制已无法使学校快速灵活地适应劳动力市场变化需要。
全国高职高专校长联席会主席、上海师范大学校长李进认为,广大职业院校应当进一步扩大学校办学自主权,加强学校内部管理体制建设。
笔者通过实地调查发现,目前职业院校的管理模式不外乎以下两种:
（一）董事会模式 通常情况下,校董事会可由办学的企业家和相关部门负责人组成,实行校董事会授权下的校长负责制和教师聘任制,校长由董事会聘任,全权负责学校工作。同时,党委主要发挥政治核心和组织保障作用。校长有权聘任副校长、中层干部及一线教师,对不称职的干部和教师能随时撤免并另行聘任。
上海交通职业技术学院 该学院的组建模式具有职业教育集团的基本特征。学院是由4家具有独立法人资格实体组成的联合体,学院本身具有法人地位,属于组织结构较为紧密的职业教育集团模式。学院组建后,针对校区教育资源不同归属以及多种体制并存的实际,开创和实施了“在市教委和行业上级主管部门指导下、学院董事会领导下的院长负责制”的管理模式。
在管理上,学院采用本部与校区两级管理、分级负责制的管理方式。第一,在学院内部与校区之间,采取“三个不变”、“两个统一”的原则。即隶属关系、经费渠道、人员编制三个不变。学院管理制度和办学标准两个统一;第二,对师资、设备、设施等教育资源的使用,做到优先、优惠、有偿使用,既实现教育资源的充分利用,也体现公平、互利的原则;第三,学院根据“合理、必须、节约”的经费使用原则,采用内部各校区资金划转的形式,建立了“上海交通学院共同经费”,主要用于学院行政、教务、科研、招生、宣传、会务等方面的开支。
（二）校企合作模式 专家指出,校企合作管理模式的创新,是关系到职业学校能否按产学结合的办学方向继续朝纵深发展的关键举措。
上海石化工业学校 截至2006年,该校与200多家国内外企业进行了合作办学,其中包括德国的拜耳、巴斯夫、德固赛以及美国的亨斯迈等国外知名跨国公司。
经过几年来的不断改革和创新,学校的办学管理模式日趋成熟,并成为全国在校企合作方面的一个典范。
其主要特征体现在如下四个方面:一是“协议式”合作。与学校合作办学的企业大多签有合作办学框架协议;二是“订单式”培养。重点强调校企双方的“双向介入”。特别是注意了企业对学校为其定向培养人才各个环节的介入;三是“全程式”合作管理。从招生、组班、教学实施到日常管理,校企双方始终紧密合作,并按照企业相应的要求进行细而全的管理,努力做到管理到位,管理到人;四是“互惠式”责权纽带。双方在合作中形成了一个互惠互利、责权利明确的合作机制。
未来:“大职业教育”构想
从现实情况来看,经济领域内的跨行业、跨部门、跨地区的企业兼并以及企业之间的“强弱联合”、“大小联合”巳成大势所趋。而职业教育作为一种必须与经济基础相适应的“产业”,完全有理由,也完全可以打破条块分割的传统管理模式和办学模式,大力推进职业学校之间、职业学校与企业之间、部门与部门之间的合作办学。
因此,在职业教育管理改革实施步骤上,笔者认为应当引入“大职业教育”的观念,逐步实现对中职、高职和各类社会教育与培训的统一管理。
首先,在教委内建立“职业教育综合管理处”,统筹中、高职教育与培训,为中、高职贯通排除体制性障碍。凡涉及到诸如中、高等职业教育的课程衔接和开发问题,中、高职一体化办学中的管理问题等均可由综合管理处得以协调和解决。
其次,进一步加强教育部门与劳动部门之间的沟通和协调。从总体上说,目前教育部门主要管发学历证书,劳动部门主要管发职业资格证书。今后,在实行职业学校和技工学校行政业务统一管理的基础上,一方面要进一步加强对技工学校的整合和管理,另一方面要使教育部门和劳动部门在技能人才的教育培训中做到既分工明确,又紧密协作,努力为促进学历教育与非学历教育、学历证书与职业资格证书的融通铺平道路。
在条件比较成熟的情况下,甚至可由市政府部门牵头成立“职业教育与培训局”,实现面向全社会的职业技术教育管理,统一管理和协调职业技术教育的政策和组织实施。
目前,我国职业教育还没有形成统一的综合管理系统,而是由教育、劳动两个部门综合管理。这种除了对本部门直接举办的学校(中心)的管理外,通常是通过大政方针的制定、整体规划的编制、法规的制约和宏观调控等手段,行使政府对职业教育综合管理的职能。
目前,我国职业教育管理体制的基本格局是:中等专业学校主要由行业或区县举办,职业高中基本上由区县举办,这两类学校统一归口教育部门管理。技工学校则主要由行业和企业办学,劳动部门实施综合管理。
据教育部抽样调查,全国中等职业学校中,除几十所由中央部门及所属单位举办外,绝大多数由地方举办和管理。其中,省属学校占11%,市(地)属学校占48%,县属学校占41%。普通中专、职业中学和技工学校三类学校分属多个管理部门,其中教育部门举办的占45%,由劳动部门主管的30多个行业和企业举办的以及少数民办的合计占55%。
据上海市教委统计,2005年上海市中等专业学校、职业高中共有117所,主要由教育部门管理。由劳动部门主管的技工学校41所,其中企业办和民办28所,占技工学校总数的三分之二以上。
如果从行业分布情况看,上海市有34所技工学校分属17个不同的委办。职业教育这种“条块式”管理模式,曾在计划经济时代的中等职业教育中发挥了重要作用,为我国社会主义现代化建设培养了大批较高素质的管理人才和技术人才。如上海建国以来至80年代末期,中等职业学校为本市各行各业提供了80万名职业技术人才。其中,技工学校培养了约40万名技术工人,占全市技术工人的25%。
但是,随着我国从计划经济时代逐步向市场经济时代的转变,这种条块式的管理模式已逐渐失去其优势和作用,而渐渐显现出许多弊端。如:由于多头管理、职能交叉、统筹乏力,致使资源难以形成整体优势,办学效益低下、办学方向不清等,已不能适应新时期经济社会和职业教育进一步发展的要求。
另外,从80年代初开始起步的我国高等职业教育,发展很快,2006年在校生人数已超过1100万,与本科生基本相当。但是,在学校管理上,目前虽然归属教育部门统一管理,但一直存在着姓“高”还是姓“职”的争论。究其原因,仍然是教育系统内部的“条块式”管理问题。
突破:技校先行
由于劳动部门管理的学校具有较强的行业或企业背景,许多学校与(行)企业有着天然的联系。按办校性质分,目前上海市41所技工学校中属于企业办学的有21所,占一半,而属于事业性质的学校有11所,仅占26.8%,与中专、职业高中大部分属于事业编制的情况形成鲜明反差。
近年来,这些学校出现了“表面上的多头管理,而实际无人管理”的局面。由于在管理上缺乏统一性,在招生等方面又处于相对的“弱势”, 这些学校的经费长期没有着落,许多学校的办学条件得不到根本改善,教师队伍也日趋老化,从而影响了持续健康发展。
2005年1月,上海市劳动与社会保障局提出了将上海市技工学校管理权交由教育部门的建议,而此前有部分市政协委员也就技工学校划归一个主管部门领导提出过建议。
为此,上海市教育委员会在经过了长达一年的调研的基础上,决定从2006年起上海市技工学校在行政业务上逐步归属教育部门管理,从而在全国率先迈出了过渡与调整的第一步。
在笔者看来,上海市技工学校管理体制改革应该着重进行两个阶段的调整。
过渡与调整相结合阶段
这一阶段主要是在维持现状、平稳过渡的基础上,增加政府投资,并进行体制改革的初步探索。
技工学校的教育教学管理由劳动部门转入教育部门统一归口管理。实施统一管理后,学校的主办单位、属性、经费渠道、产权等不变，由教育部门统一负责技工学校招生计划的编制和落实工作。建议取消按学校类别划分的中等职业学校分批招生办法,统一招生口径,实行公平竞争。
技工学校相应的业务管理归口教育部门,并由教育部门统一进行各校基本情况的年度统计工作,并在统计指标的设计上结合考虑技工学校的特点。
积极探索技工学校的体制、机制创新工作,变被动的“关闭”为主动的“整合”,做强、搞活学校。各技工学校自身应主动发挥能动作用,积极利用社会资源,借助与行(企)业、其他中等职业学校、区县政府等联系紧密的优势,积极探索多元化办学的新路。
同时,由教育和劳动部门共同协调,成立技工学校行业协会，通过协会增强技工学校自身的管理能力。
加强政府宏观调控和投资力度,全面提升技工学校的竞争力。技工学校归属教育部门统一管理后,对于由市财政专项经费支付(包括利用城市教育费附加用于中等职业学校发展的经费)的建设项目,例如在重点专业评审、重点学校建设、重点实训基地建设等评审立项中,享受与中专、职高学校同等的相关政策。
在招生政策上对技工学校要同等对待,以帮助部分学校逐步走出找不到生源的困境。
此外,选择一部分紧缺专业(以制造类和现代服务类为主),建议由财政出资实行按生均经费拨款的方式进行成本补贴,以保证一批技能型人才的培养质量。
提高和巩固阶段
这一阶段将进一步深化体制改革,在此基础上,加大投资力度,重点扶植一批有影响的学校和专业。
对技工学校进行一次梳理,并通过与其他类别学校的合并、整合等,重点抓好一批技工学校,这些学校要求做精、做强、做活。一般要求学校至少有1－2个能为相关企业培养初、中级技术工人的主干专业,并在上海市乃至全国有一定的影响力,以进一步提高技工学校整体的办学效益和社会竞争力。
具体来说,可由教育部门牵头,联合劳动部门、评估机构等,对技工学校进行一次办学质量的评估,评估的指标应切合技工学校实际情况。建议此后这项工作要常态化,一般每年评估一次。评估良好和合格的学校,要进一步加大政府的投资力度,出资按学历教育生均经费不低于2000元的标准投入;对不合格的学校,督促其整改,再视具体情况决定其发展方向。
职责:政府为主
目前,我国职业教育还没有形成统一的综合管理系统,而是由教育、劳动两个部门综合管理。这种除了对本部门直接举办的学校(中心)的管理外,通常是通过大政方针的制定、整体规划的编制、法规的制约和宏观调控等手段,行使政府对职业教育综合管理的职能。
笔者认为,就职责而言,应当建立起政府统筹,教育部门协调,各职能部门各司其职的职业教育宏观管理系统。
具体来说,政府应当主要发挥宏观调控和协调的职能,保持中等职业教育与普通教育之间的合理比例,努力促进教育结构优化,实现中等职业教育健康、稳定和有序地向前推进。同时,统筹中、高等职业教育的管理,积极鼓励和支持中、高职一体化办学等多种模式的探索,推进中、高等职业学校的课程衔接和协调发展。
至于教育部门,原则上应当负责职业教育中各类学历教育的管理,包括中专、职校、技工学校以及高等职业学校的管理,配合政府部门统筹各类职业教育的规划和发展,构建层次结构合理、专业配套、互相沟通的职教体系。
对于劳动人事部门的职责,劳动保障部培训就业司资格处张斌处长认为,它们主要应该会同各行业部门负责管理非学历教育阶段的各类职业培训;执行行业岗位标准、岗位规范,指导企事业单位制定内部岗位的标准;组织实施技能考核、考试及发证,实施职业资格制度;建立、完善人才和劳务市场,开展职业介绍;发布人才信息,协同教育部门加强对学校专业设置的宏观指导。
此外,对于财政部、发改委等其他部门,要积极配合教育部门作好资金保障、发展规划等工作。
学校:“自下而上”式改革
随着市场经济的发展和不断完善,学校在职业教育中的地位和作用愈加重要,其企业性质也日益明显,过去那种完全靠政府部门自上而下地对职业学校进行行政管理的体制已无法使学校快速灵活地适应劳动力市场变化需要。
全国高职高专校长联席会主席、上海师范大学校长李进认为,广大职业院校应当进一步扩大学校办学自主权,加强学校内部管理体制建设。
笔者通过实地调查发现,目前职业院校的管理模式不外乎以下两种:
（一）董事会模式 通常情况下,校董事会可由办学的企业家和相关部门负责人组成,实行校董事会授权下的校长负责制和教师聘任制,校长由董事会聘任,全权负责学校工作。同时,党委主要发挥政治核心和组织保障作用。校长有权聘任副校长、中层干部及一线教师,对不称职的干部和教师能随时撤免并另行聘任。
上海交通职业技术学院 该学院的组建模式具有职业教育集团的基本特征。学院是由4家具有独立法人资格实体组成的联合体,学院本身具有法人地位,属于组织结构较为紧密的职业教育集团模式。学院组建后,针对校区教育资源不同归属以及多种体制并存的实际,开创和实施了“在市教委和行业上级主管部门指导下、学院董事会领导下的院长负责制”的管理模式。
在管理上,学院采用本部与校区两级管理、分级负责制的管理方式。第一,在学院内部与校区之间,采取“三个不变”、“两个统一”的原则。即隶属关系、经费渠道、人员编制三个不变。学院管理制度和办学标准两个统一;第二,对师资、设备、设施等教育资源的使用,做到优先、优惠、有偿使用,既实现教育资源的充分利用,也体现公平、互利的原则;第三,学院根据“合理、必须、节约”的经费使用原则,采用内部各校区资金划转的形式,建立了“上海交通学院共同经费”,主要用于学院行政、教务、科研、招生、宣传、会务等方面的开支。
（二）校企合作模式 专家指出,校企合作管理模式的创新,是关系到职业学校能否按产学结合的办学方向继续朝纵深发展的关键举措。
上海石化工业学校 截至2006年,该校与200多家国内外企业进行了合作办学,其中包括德国的拜耳、巴斯夫、德固赛以及美国的亨斯迈等国外知名跨国公司。
经过几年来的不断改革和创新,学校的办学管理模式日趋成熟,并成为全国在校企合作方面的一个典范。
其主要特征体现在如下四个方面:一是“协议式”合作。与学校合作办学的企业大多签有合作办学框架协议;二是“订单式”培养。重点强调校企双方的“双向介入”。特别是注意了企业对学校为其定向培养人才各个环节的介入;三是“全程式”合作管理。从招生、组班、教学实施到日常管理,校企双方始终紧密合作,并按照企业相应的要求进行细而全的管理,努力做到管理到位,管理到人;四是“互惠式”责权纽带。双方在合作中形成了一个互惠互利、责权利明确的合作机制。
未来:“大职业教育”构想
从现实情况来看,经济领域内的跨行业、跨部门、跨地区的企业兼并以及企业之间的“强弱联合”、“大小联合”巳成大势所趋。而职业教育作为一种必须与经济基础相适应的“产业”,完全有理由,也完全可以打破条块分割的传统管理模式和办学模式,大力推进职业学校之间、职业学校与企业之间、部门与部门之间的合作办学。
因此,在职业教育管理改革实施步骤上,笔者认为应当引入“大职业教育”的观念,逐步实现对中职、高职和各类社会教育与培训的统一管理。
首先,在教委内建立“职业教育综合管理处”,统筹中、高职教育与培训,为中、高职贯通排除体制性障碍。凡涉及到诸如中、高等职业教育的课程衔接和开发问题,中、高职一体化办学中的管理问题等均可由综合管理处得以协调和解决。
其次,进一步加强教育部门与劳动部门之间的沟通和协调。从总体上说,目前教育部门主要管发学历证书,劳动部门主要管发职业资格证书。今后,在实行职业学校和技工学校行政业务统一管理的基础上,一方面要进一步加强对技工学校的整合和管理,另一方面要使教育部门和劳动部门在技能人才的教育培训中做到既分工明确,又紧密协作,努力为促进学历教育与非学历教育、学历证书与职业资格证书的融通铺平道路。
在条件比较成熟的情况下,甚至可由市政府部门牵头成立“职业教育与培训局”,实现面向全社会的职业技术教育管理,统一管理和协调职业技术教育的政策和组织实施。