2020年4月6日,《关于反补贴授予利益及专向性规定的修订》（Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings）正式生效,允许美国商务部将一国货币低估视为对本国出口产品的补贴,明确了汇率补贴的授予利益判定标准和从事国际货物贸易企业或产业可以构成补贴专向性所要求的“一组企业或产业”,并授权美国商务部对进口产品征收汇率低估反补贴税以“平衡”或“抵消”一国出口商或生产商获得的汇率低估利益。2020年7月16日美国商务部决定对原产于中国的扎带产品发起反补贴调查,涉及人民币汇率低估、税收优惠、政府拨款等15个补贴项目。2020年11月24日,美国商务部初步裁定人民币汇率低估构成补贴,即日起对中国征收10.54%人民币汇率低估反补贴税。对华扎带反补贴案是美国首例涉及人民币汇率低估反补贴案。本文以对华扎带反补贴案为切入视角,研究美国商务部在此案中依据实体法认定人民币汇率低估补贴和依据程序法展开人民币汇率低估反补贴调查程序涉及的法律问题。第一章“汇率低估反补贴的基本法律问题”。本章是全文的基础性章节。首先,本章界定了汇率低估反补贴相关概念。汇率低估反补贴涉及汇率低估和补贴。汇率低估指实际有效汇率相比均衡有效汇率存在低估,而补贴的构成要素包括财政资助、授予利益以及专向性。本章还廓清了汇率补贴、汇率低估和汇率操纵之间的关系。汇率低估为汇率补贴的法律前提,汇率低估为汇率操纵的主要结果,而汇率补贴和汇率操纵以政府干预外汇行为为共同要件。其次,本章明确了IMF与WTO对汇率低估反补贴的管辖权。WTO依据《补贴与反补贴措施协议》管辖成员实施的补贴与反补贴措施。虽然GATT1994第15条规定WTO要尊重和接受IMF关于外汇事项的认定,但并没有排除WTO对外汇事项的管辖权。不仅如此,依据《关于争端解决规则与程序的谅解》,WTO有权受理因成员违反了贸易协定而产生的外汇事项争端。因此,WTO对成员之间的汇率低估反补贴争端具有管辖权。IMF依据《IMF协定》对成员的汇率事项享有当然的管辖权,因此享有成员之间汇率低估反补贴争端中汇率事项的管辖权。事实上,WTO和IMF通过一系列协议已经建立起一整套外汇事项合作和磋商机制。第二章“人民币汇率低估的认定”。汇率低估是汇率补贴的前提。当汇率存在低估,汇率补贴才可能授予补贴接受者额外的利益。美国商务部在对华扎带反补贴案中依据《关于反补贴授予利益及专向性规定的修订》以及美国财政部出具的《人民币汇率低估分析报告》认定人民币汇率存在低估。但是在IMF视角下,美国对人民币汇率低估的认定并不具有正当性。首先,中国拥有选择适合本国国情的人民币汇率形成机制的权利,美国依据国内法规定的汇率低估认定规则判定人民币汇率低估有悖于《IMF协定》确立的自由汇率制。其次,IMF负有汇率低估认定的职责,以《第四条磋商报告》的形式分析和认定成员的货币汇率是否存在失衡。由于美国和IMF在实践中使用的人民币汇率低估认定要素和汇率低估评估方法差异明显,美国无法以在实践中使用的人民币汇率低估认定要素和汇率低估认定方法与IMF使用的人民币汇率低估认定要素和汇率低估认定方法具有一致性作为人民币汇率低估认定具备正当性的理由。第三章“人民币汇率低估补贴之财政资助”。财政资助是补贴的构成要素之一,财政资助包括财政资助主体和财政资助形式。美国商务部在对华扎带反补贴案中认定中国所有外汇指定银行构成“公共机构”且被调查中国企业与中国外汇指定银行结汇行为属于资金直接转移形式的财政资助。WTO专家组和上诉机构在实践中主要采用政府控制法、政府功能法或政府授权履行政府职能法来认定“公共机构”。由于中国政府拥有国有商业银行和政策性银行的绝对控股权以及国有商业银行和政策性银行在实际生活中履行了一定的政府职能,所以不论依据哪种理论方法,国有商业银行和政策性银行都可能被WTO专家组和上诉机构认定为“公共机构”。相反,因为具有权责明确、企政分离的特征,中国其他外汇指定银行并不构成“公共机构”。财政资助形式要求存在政府或“公共机构”将资金转移于私人的情况。由于结汇的过程确实产生了资金转移,结汇业务不属于基础设施,又加上国有商业银行和政策性银行可能构成“公共机构”,私人与国有商业银行和政策性银行的结汇行为可能构成资金直接转移与提供非基础设施的服务形式的财政资助。但由于中国其他外汇指定银行不构成“公共机构”,私人与中国其他外汇指定银行结汇行为属于正常的市场行为。第四章“人民币汇率低估补贴之授予利益”。授予利益是补贴的另一构成要素,即补贴须授予补贴接受者一定的利益。美国商务部在对华扎带反补贴案中以中国为“汇率操纵国”作为判定人民币汇率低估构成授予利益的理由之一。但是由于美国的汇率操纵具体规定和美国财政部的中国汇率操纵认定实践都与作为汇率操纵认定权威机构的IMF体系规则和实践不同来看,美国财政部对中国汇率操纵的认定因此不具有国际法上的正当性。首先,美国和IMF关于汇率操纵规则规定了不同的目的要素、主体要素和行为要素。其次,美国财政部和IMF在中国汇率操纵分析中使用了不同的监测要素,考察的侧重点也不同。进而,在WTO反补贴规则下,人民币汇率低估不构成直接授予利益以及转嫁利益。在直接授予利益上,WTO专家组和上诉机构无法通过对比“自由市场”基准方法认定人民币汇率存在低估。一方面,以人民币在中国境内的汇率和人民币在离岸市场的汇率作为“自由市场”基准,人民币汇率不存在低估。另一方面,由于有悖于《IMF协定》确立的自由汇率制度并且无法获得IMF汇率低估认定方法的背书,美国的汇率低估认定方法估算出来的人民币均衡汇率无法作为“自由市场”基准。作为汇率低估认定权威机构的IMF使用的汇率低估认定方法得出的均衡汇率水平也仅作为成员进行汇率政策调整的参考意见,因此也不能作为“自由市场”基准。在转嫁利益上,转嫁利益成立要求存在一个获得了政府或“公共机构”授予利益的中间实体。从人民币发行的过程来看,央行通过外汇指定银行将印制的人民币流入市场,外汇指定银行仅扮演了中介的角色,没有因为从央行取得了人民币而获得任何利益。第五章“人民币汇率低估补贴之专向性”。美国法和WTO反补贴规则中的专向性要求补贴被授予“一组企业或产业”。美国商务部在对华扎带反补贴案中以中国国际货物贸易产业是中国获取美元的主要渠道和主要的美元使用者为由,认定人民币汇率低估补贴具有事实专向性。由于美国反补贴规则中“产业”认定标准的缺乏以及美国商务部在“产业”认定实践中常常将“产业”作扩大化解释,中国国际货物贸易产业有可能被美国商务部认定成符合专向性要求的“产业”。依据《关于反补贴授予利益及专向性规定的修订》,尽管从事国际货物贸易的中国企业或产业类型差异明显,但因它们都有资格或实际上通过中国外汇指定银行将手中的外汇兑换成人民币,从而获得人民币汇率低估补贴,中国国际货物贸易产业可以构成了“一组”企业或产业。尽管中国国际货物贸易产业可以构成美国法上的“一组企业或产业”,美国法上的补贴专向性还要求补贴是针对中国国际货物贸易产业。即使人民币汇率存在低估,但是人民币汇率统一适用于中国境内所有企业和产业,并不针对中国国际货物贸易产业,也不针对中国境内特定区域的企业或产业,因此人民币汇率低估补贴不具有美国反补贴规则和《补贴与反补贴措施协议》规定的专向性。第六章“人民币汇率低估反补贴调查中的程序问题”。通过对比美国另一起汇率低估反补贴调查——对越南轮胎反补贴调查的程序,对华扎带反补贴调查程序存在两个突出的程序问题,即“不利可得事实”规则滥用和证据准确性存疑。虽然美国国内法上的“不利可得事实”规则授予调查当局依据已有事实中不利于被调查企业的事实作出裁定的权利,但调查当局仍然需要依据已有事实作出裁定。在对华扎带反补贴案中,美国商务部并没有明确其依据哪些已有的事实作出裁定,而是直接适用“不利可得事实”规则作出多项不利于被调查中国企业的裁定。由于美国财政部出具的《人民币汇率低估分析报告》存在数据来源和理论依据不明的问题,《人民币汇率低估分析报告》并不能达到《联邦证据规则》第702条和《补贴与反补贴措施协议》第12.5条规定的证据准确性要求。尽管如此,美国商务部在对华扎带反补贴案中仍仅依据《人民币汇率低估分析报告》作出人民币汇率存在低估并且人民币汇率低估授予被调查中国企业利益的判定。