自2004年党的十六届四中全会提出“推进社会管理体制创新”以来,经过近十年的探索创新,党的十八届三中全会又提出了“创新社会治理体制”、“提高社会治理水平”、“改进社会治理方式”。“社会治理”的提出,是对近十年社会管理创新的阶段性经验总结和理论提升。从社会管理到社会治理的转变,不仅要求推进国家治理体系和治理能力现代化,更要求扩展社会力量参与治理的范围和深度。在社会治理中,党委处于领导地位,为社会治理提供宏观的政策指向；政府处于主导地位,掌握着社会治理的关键资源。可以说,社会治理的成败取决于党和政府的行动。这也是目前关于社会治理的研究重点则放在“党委”和“政府”两大内容上的原因。但是,社会力量尤其是公众构成了社会治理的基础,对政府权力的限制并不必然意味着公众参与的增强。在“国家——社会”的简单二元框架中,社会治理的“国退”意味着“民进”。但是,将市场和公共生活杂糅在一起的广义“社会”中,“民进”可能仅仅意味着市场对“生活世界的殖民化”,意味着公共空间和公共精神被利益集团和利己主义所控制。要使公众参与社会治理成为可能,就应当以“政府——社会——市场”的三元框架取代“国家——社会”的二元框架,既要划定政府与社会的边界,又要警惕市场对社会的侵蚀。公众参与社会治理,一方面需要市场为参与提供物质基础,另一方面也需要政府对公众参与意愿和参与能力的激励、引导和培育。惟有富有公共精神的公众参与,才能有效平衡引致“政府失败”和“市场失败”的两股相反力量,形成既安定有序又充满活力的社会治理氛围。在政治领域,公民是主权者、选举者和被代表者,他们具有“公共”属性但并不亲自参与政治事务；在市场领域,公民是营利者和行动者,他们参与经济事务但具有“私人”属性。在社会领域中,公民既不是选举者和被代表者,也不是营利者,他们具有“公共”属性,他们直接参与社会事务,通过自己的行动实现当家作主和公共利益。在“积极公民”和“消极公民”、“代议制民主”和“参与式民主”等传统理论资源中,社会治理的民生性为公民参与公共生活提供了适宜的活动空间,使公民成为“为了众人之利”的公众而非“为了—己之私”的商人。既需要具有公共精神的公众直接参与社会事务,又为公众参与社会事务提供了空间和机会,社会治理与公众参与形成了相伴相生的互动关系。社会治理需要积极公民的直接参与,但是,需要何种参与?通常认为,参与意味着参与者对决策产生某种影响。雪莉·阿恩斯坦、德斯蒙德·康纳、约翰·克莱顿·托马斯、安德鲁·弗罗伊·阿克兰等人从不同角度建构了参与阶梯理论。这些参与阶梯理论均表明,公众参与的层次是多元的。尽管公众参与的影响力有高低之分,但并不意味着较高层次的公众参与优于较低层次的公众参与,也不意味着公众参与的优化便是推动公众参与从低层次向高层次发展。公众参与的各个层次并无主次优劣之分,而是需要根据具体的社会治理目的选择合适的参与层次。在中国的社会治理中,从公众影响力的角度来看,参与可以被分为学习、反馈、建议、合作、受权、自治六个层次。公众的参与层次随着参与规模和参与途径的不同而有所区别,但是总体而言,社会治理要求在各种规模和各种途径中均有最低限度的公众参与。在中国,国家和地方层面社会治理都为公众提供了可供参与的途径,包括立法参与、行政参与、司法参与和社会自治。改革开放以来的民主政治建设和近十年的社会管理创新为公众参与社会治理提供了基本的制度框架,但是新形势下的社会治理仍迫切需要进一步完善公众参与制度,实践中的公众参与创新也需要通过法治加以规范和固定。社会治理中的公众参与是一种公民权利和公民美德,因此法治应当充分发挥保障、引导、激励功能,慎用强制、制裁手段。具体而言,公众参与社会治理的法治化包括：通过法治确认参与权利,通过法治完善参与途径,通过法治激励参与意愿,通过法治提高参与能力,通过法治规范参与秩序。社会治理是多方共治,公众和政府的互动是重中之重。从公众参与的角度来看待政府行为,公众参与的学习和知情需要透明性政府,公众参与的信息反馈需要开放性政府,公众参与的建议控告需要回应性政府,公众参与的意愿能力需要服务性政府,公众参与的空间范围需要有限性政府。通过法治实现对政府的上述约束,能够为公众参与社会治理发挥重要的辅助作用。