随着《预算法》的修订完成、党的十九大报告中“全面实施绩效管理”的提出和《关于全面实施预算绩效管理的意见》等重要文件的出台,中国正迅速迈向“绩效时代”,改进财政绩效正是其中的关键方面。在此背景下,建立绩效预算体制的呼声日渐高涨。但与主流观点不同,本文认为:考虑到投入预算的缺陷无法在现有预算体制的框架内得到彻底矫正,以及现阶段转向严格意义的绩效预算(产出-成果预算)的条件并未具备,中国在推进投入预算向绩效预算转换的过程中,需要有朝向规划预算的过渡,才能真正取得制度化的成果和降低改革失败的风险。不仅如此,规划预算体制还可为支持绩效导向的预算改革带来一系列显著优势,包括为绩效评价提供最适当的微观基础,支持预算过程的公民参与、透明度和立法机关强化预算审查,以及改进公共服务交付等。根据资源配置基础的不同,预算体制可以分为投入预算、规划预算和绩效预算。投入预算是以组织和条目作为资源配置基础的预算体制,旨在通过追踪“谁花钱”和“花在何处”建立详细的事前支出控制,具有便于合规性控制、信息负荷小等优点,但其忽视绩效、模糊政府施政重点等缺陷也十分突出。当公共预算体制主要强调合规性控制时,旨在规范各类预算主体“行为正确”的投入预算比较合适;但当人们不仅关注“行为正确”,而且关注支出是否“结果合意”时,投入预算忽视绩效等不足就会凸显出来,需要转向绩效导向型的预算体制才能彻底矫正上述缺陷。特别是在当前全面深化改革和全面实施绩效管理的背景下,推动中国公共预算体制从投入导向转向绩效导向,显得尤为重要。规划预算和绩效预算都属于绩效导向型预算体制,但二者配置资源的基础和所需要的实施条件都不相同。严格意义的绩效预算通常包括产出预算和成果预算,它要求按照特定产出编制预算并联结特定成果,非常复杂并且需要极高的实施门槛,主要包括:详略得当的产出分类系统,严格的、基于权责会计和成本会计的产出成本核算程序,产出定价方法,产出基础的受托责任体制,清晰区分规划管理者与政策制定者的角色和责任,产出基础的绩效合约体制,以及相关的行政管理与技术能力等。目前,只有新西兰、澳大利亚等少数发达国家实施了这类预算体制,中国现阶段还很难完全满足这些条件。与绩效预算相比,规划预算降低了改革的复杂程度和实施门槛,其中的“规划”特指促进同一成果目标的一系列活动的集合。作为一种以规划为基础配置预算资源并与成果相联结的预算体制,规划预算将绩效导向方法引入预算过程,从而避免了投入预算妨碍绩效等弱点。相对于绩效预算而言,规划预算中的支出安排只是与联结规划目标的活动挂钩,而非与特定产出和特定成果直接挂钩,大幅降低了实施门槛。因此,从中国的改革目标和当前的实际出发,现阶段公共预算体制转型的选项之一,应当是从投入预算转向规划预算。全球范围的预算改革经验也表明,从投入预算转向严格意义的绩效预算,通常需要经历规划预算的过渡,并在规划目标的指引下,创建一个由规划、子规划和活动组成的预算结构。规划预算通过围绕规划目标,精心设计各类活动、核算活动成本、量化绩效指标、统一筹划各类支出,形成了一个涵盖规划目标、各项活动、预算资源、绩效指标的规划结构,将政府政策重点和各类绩效信息融入了预算程序,从而为解决预算管理与绩效管理的脱节、提高预算的配置效率和运营效率奠定了基础。同时,规划预算也为整合部门预算中的基本支出预算和项目支出预算提供了最适当的路径。规划预算不同于项目支出预算,后者与基本支出预算割裂了支出配置与绩效目标间的内在联系,并带来妨碍绩效等负面后果;规划预算根据规划目标统一筹划各类支出并形成支出间的合理比例关系,从而消除了这一缺陷。包括许多发展中国家在内的国际实践表明,规划预算为管理和改进财政绩效提供了可行、成熟且有效的管理工具,并为后续开展更高层次的预算改革积累了经验。只有将规划作为预算配置和绩效管理的基本单元,将预算资源的配置从条目和组织本位转向规划本位,开展绩效评价、改进财政绩效的努力才具有坚实的基础,公共预算管理才能真正从“花了多少”转向“花得多好”;也只有在规划预算下逐步培养相应地管理能力和技术能力,才能为转向严格意义的绩效预算等更高层次的预算改革铺平道路。鉴于此,本文选取从投入预算向规划预算的转型问题作为研究内容,包括六个方面:第一章阐述论文研究的背景与意义、研究思路与方法,核心观点是:在全面实施绩效管理的背景下,中国现阶段公共预算体制转型的优先方向应该是从投入预算转向规划预算,将规划作为预算资源配置的基本单元和预算管理的“微观基础”。文献综述部分梳理和评述了与本研究相关的文献,提出了现有文献的两个薄弱环节:一是关于中国公共预算体制转型的研究,鲜有聚焦于“规划预算”的主题;二是关于规划预算的文献,没有聚焦于“中国背景”,即如何在中国的制度和预算环境下引入和实施规划预算。第二章阐述规划预算的含义与特征、基本要素、发展过程和理论基础,分析了规划预算与投入预算、绩效预算之间的区别,在此基础上得出从投入预算体制转向规划预算体制的重要性和必要性。第三章主要研究规划预算的基本内容和操作流程。从操作层面看,规划预算的基本内容包括了四个要素:规划目标、规划结构、规划绩效和管理信息系统,它们也构成了规划管理的基础。规划预算的运作流程涵盖了预算编制、审查、执行和评估四个环节,同时又呈现出显著的绩效导向的特点。第四章主要分析规划预算的国际经验、教训以及对中国的启示与借鉴。目前,大部分OECD国家和部分发展中国家都转向了规划预算体制甚至严格意义的绩效预算体制,不同国家的改革进展和实施效果各不相同,经验和教训并存。本章梳理总结了法国、韩国和马来西亚等三个典型国家的规划预算改革情况,重点研究已有案例的经验、教训和启示,以期为中国下一步的改革提供借鉴。第五章重点研究规划预算中的支出整合问题。规划预算为公共预算领域的支出整合提供了有效的工具,在规划目标的指引下,实现资本支出和经常支出的整合,对于促进绩效导向的预算管理目标至关重要。现行预算体制中的“项目支出”和“基本支出”分类并无逻辑上的对应关系,并且反映的是基于用途的支出配置,因而割裂了公共支出与绩效目标间的内在联系;支出决策程序的分离和相关协调机制的缺失,导致了对经常支出的偏见、忽视成本、损害财政可持续性等问题,进而妨碍绩效目标的实现。只有在规划预算体制下,按照规划目标统一筹划资本支出和经常支出,形成二者间的合理比例关系,并建立统一筹划但分开呈报和审查的程序、有效的部门内部和部门间协调机制,才能形成良好的绩效导向,这也是规划预算的意义所在。第六章基于国际经验和中国国情,鉴别建立与实施规划预算的基本策略、四个关键方面和相关建议。规划预算改革涉及公共预算体制的重大转型,应当遵循“先试验再扩展、先易后难”的策略,分层级、分领域、分阶段地推进改革。在此基础上,应当精心筹划和实施改革的关键方面,包括建立有效的规划管理体系,引入规划分类系统,提升相关的行政管理和技术能力,以及逐步制定相关法律框架、获得政府高层强有力的支持、加强立法机关的审查监督等改革配套措施。本研究主要的创新点包括:一是研究并论证了现阶段中国公共预算体制转型的优先方向,应当是从投入预算转向规划预算,并将其作为从投入预算到绩效预算之间过渡的“桥梁”。因为规划预算一方面消除了投入预算忽视绩效的缺陷,另一方面降低了成功实施的门槛。这为中国公共预算改革提供了一个新的思路和可行路径,具有一定的现实意义。二是梳理了规划预算的基本内容、运作流程、国际经验和教训,并提出了中国转向规划预算体制的改革策略和关键方面,一定程度上填补了国内关于规划预算的研究空白。三是研究并论证了规划预算对于支出整合的优势。现行预算体系中的项目支出和基本支出分类与绩效导向相悖,分离的支出决策程序和责任机制也妨碍绩效目标的实现,需要在规划预算体制下,根据规划目标进行资本支出和经常支出的统一筹划,这对建立预算过程的绩效导向至关重要。本研究的不足包括:一是国内关于规划预算改革的研究和文献资料较少,而国外实施规划预算的国家较多,要收集所有相关国家的情况比较困难,因此本论文存在研究资料收集不够全面的问题。二是由于国内尚无关于规划预算的实践案例,因此本研究以定性研究和对比分析为主,在实证研究和案例研究方面存在不足。三是本研究主要根据国外改革经验、教训和中国现阶段的实际情况,研究提出规划预算改革建议,尚缺乏实践层面的支撑,有待在改革试点过程中进一步检验和论证。